農(nóng)村土地增值收益歸來有的經(jīng)濟(jì)依據(jù)

農(nóng)村土地增值收益歸來有的經(jīng)濟(jì)依據(jù)

中國長期實(shí)行城市定位經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略：改革開放前的工業(yè)化初期，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“切割性”將農(nóng)村創(chuàng)造的巨額盈余免費(fèi)轉(zhuǎn)移給城市和工業(yè)部門。近年來，在大規(guī)模土地征用過程中，農(nóng)民實(shí)際上獲得了大量的土地收入。據(jù)有關(guān)資料,改革開放后,國家通過征地從農(nóng)民那里拿了20000億。有數(shù)據(jù)顯示,在我國大規(guī)模征地的2000~2002年期間,全國有償使用農(nóng)地26.33萬公頃,政府由此獲得的收入高達(dá)4308.3億元。面對(duì)巨大的農(nóng)地收益,被征地農(nóng)民及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織得到的卻只是法定的征地補(bǔ)償。土地利益是一國征地活動(dòng)中的根本經(jīng)濟(jì)利益。在征地活動(dòng)中,被征農(nóng)地變現(xiàn)的財(cái)富收益(尤其是增值收益)究竟應(yīng)該歸誰所有?國家應(yīng)該不應(yīng)該,或者說,國家有沒有“權(quán)利”直接占有被征農(nóng)地變現(xiàn)的全部或部分財(cái)富收益?該問題值得深思?，F(xiàn)實(shí)中,以“土地漲價(jià)歸公”思想和“土地發(fā)展權(quán)國有”思想為指導(dǎo),政府獲得了被征農(nóng)地的大部分增值收益。因此,深刻認(rèn)識(shí)“土地漲價(jià)歸公”思想和“土地發(fā)展權(quán)國有”思想是回答上述問題的關(guān)鍵。一、征地活動(dòng)中農(nóng)地東南角的收益分析“土地漲價(jià)歸公”實(shí)際上指非因農(nóng)地所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而引致的農(nóng)地增值收益歸國家所有?！巴恋貪q價(jià)歸公”觀點(diǎn)的主要依據(jù)是“貢獻(xiàn)原則”,即在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,誰做出貢獻(xiàn),誰獲利。在征地活動(dòng)中,農(nóng)地漲價(jià)是諸多經(jīng)濟(jì)主體共同作用的結(jié)果,是城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物,農(nóng)地所有者對(duì)被征農(nóng)地增值的貢獻(xiàn)微乎其微。按照“土地漲價(jià)歸公”的邏輯,被征農(nóng)地的漲價(jià)部分不能由農(nóng)地所有者獨(dú)享,而應(yīng)該回報(bào)社會(huì)。為了保障全社會(huì)都能獲得農(nóng)地增值的好處,應(yīng)該讓國家占有農(nóng)地增值收益。即,按照“土地漲價(jià)歸公”的邏輯,城市化帶來的被征農(nóng)地增值收益應(yīng)該歸國家所有。征地活動(dòng)中的這種“土地漲價(jià)歸公”觀點(diǎn)是值得商榷的。該觀點(diǎn)反映了人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)及相應(yīng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的忽視,容易誤導(dǎo)人們對(duì)農(nóng)地增值收益歸屬問題的認(rèn)識(shí)。(一)被征農(nóng)地增值收益和土地漲價(jià)歸公的關(guān)系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,農(nóng)地增值收益的歸屬是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。農(nóng)地收益權(quán)乃是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束可分離但不可分割的一部分。農(nóng)地增值收益的歸屬取決于農(nóng)地收益權(quán)的歸屬,而農(nóng)地收益權(quán)當(dāng)然屬于農(nóng)地所有者。我國憲法第九條規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)地所有者。因此,全部農(nóng)地收益(包括增值收益)應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。被征農(nóng)地的增值收益自然也應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。在城市化過程中,政府發(fā)展城市經(jīng)濟(jì),改善了城市周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)環(huán)境,會(huì)對(duì)城市周邊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重要的正外部性。農(nóng)地價(jià)格上漲正是這種正外部性在被征農(nóng)地上的表現(xiàn)。這種正外部性的存在是政府得以干預(yù)征地活動(dòng)的理論基礎(chǔ)之一。具體而言,政府可以采用稅收方式(如農(nóng)地增殖稅)干預(yù)征地活動(dòng),索取上述正外部性的報(bào)酬,一方面彌補(bǔ)政府推進(jìn)城市化的成本,另一方面防止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的扭曲。由此可見,“農(nóng)地增值收益歸公”僅僅意味著,在城市化過程中,政府有權(quán)分享或索取被征農(nóng)地的增值收益,而不意味著相關(guān)農(nóng)地增值收益的“歸屬”?！巴恋貪q價(jià)歸公”只是政府對(duì)地價(jià)實(shí)施干預(yù)或管制政策的籠統(tǒng)表達(dá)?！巴恋貪q價(jià)歸公”只是政府對(duì)農(nóng)地增值收益實(shí)施再分配政策的起點(diǎn)。因此,我們需要區(qū)分如下兩個(gè)問題:被征農(nóng)地增值收益的歸屬問題和被征農(nóng)地增值收益的分享問題。這兩個(gè)問題的本質(zhì)顯然不同:被征農(nóng)地增值收益的歸屬問題是土地市場(chǎng)合理運(yùn)轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)問題,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性的;被征農(nóng)地增值收益的分享問題是政府干預(yù)征地活動(dòng)的調(diào)節(jié)方式問題,是行政屬性的。籠統(tǒng)地講“土地漲價(jià)歸公”,容易混淆被征農(nóng)地增值收益的“歸屬”與“分享”,混淆政府行為與市場(chǎng)活動(dòng)的邊界,結(jié)果導(dǎo)致:政府以“被征農(nóng)地增值收益所有者”的身份,通過“低價(jià)征地、高價(jià)賣地”的方式,直接“獨(dú)享”被征農(nóng)地的增值收益,而不是以“征地活動(dòng)干預(yù)者”的身份,通過“農(nóng)地增值稅”的方式,間接“分享”被征農(nóng)地的增值收益。(二)城市化經(jīng)濟(jì)利益的全民分享增值收益的必要性在征地活動(dòng)中主張“土地漲價(jià)歸公”的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)邏輯為:被征農(nóng)地價(jià)格上漲是城市化發(fā)展的結(jié)果,而城市化的發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)各經(jīng)濟(jì)單元(家庭、企業(yè)和政府)共同作用的結(jié)果,因此,被征農(nóng)地的價(jià)格上漲部分需要相關(guān)經(jīng)濟(jì)單元分享。這種邏輯看似正確,實(shí)際上犯了以偏概全的錯(cuò)誤。對(duì)此,我們可以用城市化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)加以解釋。城市化是涵蓋整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系的,城市化本身可以構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。當(dāng)把所有國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入城市化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)考察時(shí),城市化發(fā)展對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各組成部分就不存在外部性影響了,城市化發(fā)展對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各組成部分的影響最終都表現(xiàn)為內(nèi)部性的收益或成本了。就內(nèi)部性收益而言,國民經(jīng)濟(jì)各單元(家庭、企業(yè)和政府)共同作用的城市化經(jīng)濟(jì)收益是多方面的,包括征地活動(dòng)中被征農(nóng)地的增值、城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)效率的提高、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)條件的改善、政府財(cái)政收入的增加,甚至還包括生態(tài)系統(tǒng)的改良。在城市化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中,國民經(jīng)濟(jì)各單元要分享的正是他們共同作用所產(chǎn)生的全部城市化收益,而不單是被征農(nóng)地的增值收益。就目前我國城市化發(fā)展的實(shí)際情況看,城市化經(jīng)濟(jì)利益的分享應(yīng)該通過消除二元經(jīng)濟(jì)壁壘來實(shí)現(xiàn),比如,為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供機(jī)會(huì),為農(nóng)民工的城市生活提供基本保障,進(jìn)而把進(jìn)入城市的農(nóng)民市民化,給予這些新的城市居民市民身份和市民待遇。城市化經(jīng)濟(jì)利益的全民分享不能單純通過“分享”被征農(nóng)地的增值收益實(shí)現(xiàn)。即,不能借口“城市化經(jīng)濟(jì)利益的全民分享”來分享被征農(nóng)地的增值收益。否則,容易導(dǎo)致被征地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的損失。舉例來說,假定城市化的整體經(jīng)濟(jì)收益是10000億元。在城市化過程中,政府應(yīng)該得到全部城市化收益的20%,即2000億元。同時(shí)假定,在此期間被征農(nóng)地的增值收益恰為2000億元。那么政府占有被征農(nóng)地增值收益的20%(400億元)是合理的。然而,一旦政府把“被征農(nóng)地增值收益”這塊小蛋糕當(dāng)作“城市化整體經(jīng)濟(jì)收益”的大蛋糕來分,而且政府認(rèn)定自己應(yīng)該首先得到2000億元的城市化收益,那么被征農(nóng)地的全部增值收益(2000億元)將悉數(shù)被政府拿走。在征地活動(dòng)中,盡管“土地漲價(jià)歸公”有其當(dāng)然的經(jīng)濟(jì)合理性,但是“土地漲價(jià)歸公”的說法是相對(duì)籠統(tǒng)的,必須進(jìn)一步明確其內(nèi)涵:其一,被征農(nóng)地的增值收益應(yīng)該全部歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。其二,政府可以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征收農(nóng)地增值稅,但必須合理確定被征農(nóng)地增值稅的稅收額度。二、土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵20世紀(jì)上半葉,隨著城市化進(jìn)程的加快,一些主要資本主義國家開始重視土地發(fā)展問題,土地發(fā)展權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)50年代,英國率先創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán),隨后美、法、日等國也紛紛設(shè)立。國際上關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵解析比較統(tǒng)一,主要指土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利,包括在空間上向縱深方向發(fā)展,在使用時(shí)變更土地用途的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)概念被引入我國以來,國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵的界定不盡相同,但不外乎如下兩個(gè)方面:或是從土地用途變更的角度界定土地發(fā)展權(quán),或是從土地利用強(qiáng)度的角度進(jìn)行界定。然而,從權(quán)屬性質(zhì)的角度認(rèn)識(shí)土地發(fā)展權(quán)也是極有意義的。(一)土地發(fā)展權(quán)是一種“權(quán)利”土地發(fā)展權(quán)具有直觀上的物權(quán)屬性。而且國內(nèi)很多學(xué)者也都認(rèn)同土地發(fā)展權(quán)的“權(quán)利”性質(zhì):土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中分離出來的一種物權(quán),它是指所有權(quán)人變更自己擁有的土地的現(xiàn)有用途而獲利的權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,權(quán)利能帶來收益,土地發(fā)展權(quán)也不例外。與土地發(fā)展權(quán)相對(duì)應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)收益是指,在土地用途轉(zhuǎn)變之后,由于土地用途不同而形成的土地價(jià)格差異或者土地增值。土地發(fā)展權(quán)只能或者屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,或者屬于國家。如果土地發(fā)展權(quán)歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,那么在征地活動(dòng)中,被征農(nóng)地的發(fā)展權(quán)收益即被征農(nóng)地的增值收益也將歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,其他任何組織、企業(yè)或者個(gè)人在征購農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)時(shí),必須購買此項(xiàng)權(quán)利;如果土地發(fā)展權(quán)歸屬國家,則被征農(nóng)地的增值收益將為國家所有,政府征地時(shí)將無需進(jìn)行此項(xiàng)支付,而只需要支付農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)格和農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)格?？梢?如果設(shè)立土地發(fā)展權(quán),那么土地發(fā)展權(quán)的歸屬是確定被征農(nóng)地增值收益歸屬的前提。既然土地發(fā)展權(quán)是一種“權(quán)利”,那么土地發(fā)展權(quán)一定是土地產(chǎn)權(quán)束可分離但不可分割的一部分,它應(yīng)該屬于土地所有權(quán)人。因而,我國農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。盡管所有權(quán)并非不受限制的權(quán)利,但是所有權(quán)是絕對(duì)產(chǎn)權(quán),是一種排他權(quán)。作為排他性的產(chǎn)權(quán),它給予個(gè)人相對(duì)自由地處置資源的權(quán)利(P91)。如果土地發(fā)展權(quán)不給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的農(nóng)地所有權(quán)就會(huì)被侵蝕。產(chǎn)權(quán)可以分離,但是不能因?yàn)楸磺治g而殘缺。此外,如果土地發(fā)展權(quán)歸屬國家,則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地時(shí)需要向國家購買該項(xiàng)權(quán)利。作為農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在建設(shè)用地時(shí)竟然要向其他主體先行支付,這不符合產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯。因此,如果把土地發(fā)展權(quán)看作是一種“權(quán)利”,那么我國農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,被征農(nóng)地的增值收益也應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。進(jìn)而,再思考如下問題:有沒有必要設(shè)置屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的、“權(quán)利屬性”的農(nóng)地發(fā)展權(quán)?筆者的回答是否定的,因?yàn)檗r(nóng)地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)能必然存在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束中,或者說,農(nóng)地的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)內(nèi)含著“權(quán)利屬性”的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。(二)創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)在英國,一切私有土地將來的發(fā)展權(quán),即變更土地使用類別之權(quán),歸國家所有,即實(shí)行所謂“土地發(fā)展權(quán)國有”。任何私有土地只能保持原有類別的占有、使用、收益和處分之權(quán)。私有土地所有人或者其他任何人如果想變更土地的使用類別,必須先向政府購買發(fā)展權(quán)。在我國,也有一些學(xué)者主張“土地發(fā)展權(quán)國有化”(P45—49)。的確,“土地發(fā)展權(quán)國有”最符合土地發(fā)展權(quán)的初創(chuàng)目的。土地發(fā)展權(quán)初創(chuàng)的目的主要是為了保護(hù)耕地資源,促進(jìn)土地資源的合理利用。國家擁有土地發(fā)展權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)這一目的。但是,土地發(fā)展權(quán)初創(chuàng)的目的同時(shí)表明,土地發(fā)展權(quán)實(shí)際上是針對(duì)土地用途管制提出來的,土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立實(shí)際上是對(duì)土地所有權(quán)的限制?；蛘哒f,土地發(fā)展權(quán)是因?yàn)橄拗仆恋厮袡?quán)而存在的。若無需此限制,則無需土地發(fā)展權(quán)。可見,從創(chuàng)設(shè)目的看,土地發(fā)展權(quán)不是一種據(jù)以獲利的“經(jīng)濟(jì)權(quán)利”,而是一種禁止過度獲利的“行政權(quán)力”。它主要體現(xiàn)政府對(duì)國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)?！皺?quán)力屬性”的國有土地發(fā)展權(quán)顯然不應(yīng)該對(duì)被征農(nóng)地增值收益的歸屬問題產(chǎn)生任何影響。被征農(nóng)地的增值收益依然直接屬于農(nóng)地所有者———農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在征地活動(dòng)中,政府不能基于“權(quán)力屬性”的土地發(fā)展權(quán)“直接”占有“權(quán)利屬性”的被征農(nóng)地增值收益。否則,必然導(dǎo)致政府公權(quán)力切割集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。實(shí)際上,從土地發(fā)展權(quán)初創(chuàng)的目的看,政府甚至不必藉“權(quán)力屬性”的國有土地發(fā)展權(quán)“間接”獲取被征農(nóng)地增值收益。具體而言,為了抑制農(nóng)地的過度利用行為,政府不必以征稅的方式來行使其土地發(fā)展權(quán),而可以采用政策手段直接規(guī)定農(nóng)地?cái)?shù)量的利用上限?？傊?如果創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán),那么無論從“權(quán)利”的角度,還是從“權(quán)力”的角度,農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)都不否定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)被征農(nóng)地增值收益的擁有。但是,對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬性質(zhì),我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)具有明顯的“權(quán)利屬性”;而國有農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該具有明顯的“權(quán)力屬性”。因此,所謂的農(nóng)地發(fā)展之“權(quán)”具有很大模糊性。若混淆了國有農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)地發(fā)展權(quán),那么在農(nóng)地發(fā)展權(quán)國有的情況下,就容易導(dǎo)致被征農(nóng)地增值收益的所有權(quán)人錯(cuò)位,即,錯(cuò)誤地把國家作為被征農(nóng)地增值收益的所有權(quán)人。三、征地活動(dòng)中政府公權(quán)力對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的影響無論從“土地漲價(jià)歸公”的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)邏輯看,還是從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)看,被征農(nóng)地的增值收益都應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。不能依據(jù)“土地漲價(jià)歸公”思想而將被征農(nóng)地增值收益歸于國家,要分清被征農(nóng)地增值收益的歸