農(nóng)村信用社花錢買機(jī)制治理改革的探索與實(shí)踐

農(nóng)村信用社花錢買機(jī)制治理改革的探索與實(shí)踐

一、改革開放以來，國(guó)家政策的支撐方針取得了成果(一)改善農(nóng)村市場(chǎng)結(jié)構(gòu),提高經(jīng)營(yíng)管理水平在資金支持政策的激勵(lì)和約束下，農(nóng)村信用社初步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，在產(chǎn)權(quán)制度、內(nèi)部控制和股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面取得了進(jìn)展，促進(jìn)了法人治理的逐步解決。一是法人治理結(jié)構(gòu)初步建立。截至2010年,貴州省88家農(nóng)村信用社已全部建立起“三會(huì)一層”的法人治理結(jié)構(gòu),理事長(zhǎng)等高管人員均由選舉產(chǎn)生,且實(shí)行差額選舉的農(nóng)村信用社已占全省農(nóng)村信用社的約20%。二是實(shí)現(xiàn)合規(guī)入股和產(chǎn)權(quán)明晰。增資擴(kuò)股中存款化、貸款化股金、財(cái)政性資金入股等違規(guī)行為基本消除,確保了新吸收入股資金的規(guī)范。三是股權(quán)結(jié)構(gòu)逐步改善。2008年至2010年間,全省農(nóng)村信用社股東總數(shù)年均減少6.4%,其中資格股股東年均減少8.4%,投資股股東年均增長(zhǎng)20.7%。2010年末投資股股本金額占股本金總額達(dá)73.9%,股本金穩(wěn)定性和股權(quán)集中度得到顯著改善。四是法人股東和內(nèi)部職工股東參與治理能力增強(qiáng)。據(jù)調(diào)查,約70%的法人股東和內(nèi)部職工股東能較全面地知曉其權(quán)利義務(wù),其中近40%的股東經(jīng)常參與行使股東權(quán)利。(二)縣域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較為突出在深化改革中,各項(xiàng)扶持政策為農(nóng)村信用社營(yíng)造了良好的發(fā)展環(huán)境,各項(xiàng)涉農(nóng)業(yè)務(wù)迅速發(fā)展。一是存貸款業(yè)務(wù)規(guī)模迅速增長(zhǎng)。截至2010年末,貴州省農(nóng)村信用社存款余額1419.2億元,貸款余額1009.6億元,分別是2002年末的10倍和8倍。二是整體形成具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。2010年農(nóng)村信用社存、貸款增量在全省金融機(jī)構(gòu)中居第一位,存、貸款規(guī)模分別保持在全省金融機(jī)構(gòu)中的第一和第二位。三是在縣域經(jīng)濟(jì)中成為金融服務(wù)的主要提供者。截止2010年底,農(nóng)村信用社在除貴陽市(不含市轄縣)以外的全省各個(gè)地區(qū)中,其網(wǎng)點(diǎn)占地方金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)平均達(dá)60%,其存貸款、涉農(nóng)貸款余額占當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)存貸款余額平均分別達(dá)到35%、50%、62%。(三)資產(chǎn)管理方面一是歷史包袱全部化解。2003年末,貴州省農(nóng)村信用社的歷史虧損掛賬余額13.7億元,不良貸款(四級(jí)分類)余額39.1億元,不良貸款率高達(dá)26.3%。2003-2009年間,人民銀行先后向貴州省農(nóng)村信用社發(fā)行并完成兌付央行專項(xiàng)票據(jù)10.53億元,幫助農(nóng)村信用社將歷史包袱完全化解。二是資產(chǎn)狀況進(jìn)一步改善。在獲得央行票據(jù)支持的同時(shí),全省11.36%的農(nóng)村信用社同時(shí)獲得了地方政府資產(chǎn)贈(zèng)與對(duì)不良貸款進(jìn)行置換等形式的幫助。通過資產(chǎn)置換,在改善農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量的同時(shí),也改善了其財(cái)務(wù)狀況。三是資產(chǎn)質(zhì)量顯著提高。在政策的幫助和引導(dǎo)下,農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量顯著提升,2010年末其不良貸款余額84.2億元,不良貸款率8.34%,較2003年下降17.96個(gè)百分點(diǎn)。(四)資本實(shí)力、能力顯著增強(qiáng)一是資本補(bǔ)充能力不斷提高。隨著農(nóng)村信用社自身盈利能力和社會(huì)認(rèn)可度不斷提高,其吸引資本的能力得到顯著提升。據(jù)調(diào)查,貴州省66%以上的農(nóng)村信用社近年來增資擴(kuò)股進(jìn)展順利,2010年末全省農(nóng)村信用社吸收股本金額達(dá)51.1億元,較2007年增長(zhǎng)124.1%。二是資本實(shí)力迅速增強(qiáng)。截至2010年末,貴州省農(nóng)村信用社資本總額達(dá)84.2億元,較2007年增長(zhǎng)196.5%;2010年末資本充足率(五級(jí)分類口徑)總體達(dá)到8.16%,較2007年提高7.98個(gè)百分點(diǎn),全省70%以上的農(nóng)村信用社資本充足率超過8%。三是資本抗風(fēng)險(xiǎn)能力顯著提高。截至2010年末,貴州省農(nóng)村信用社撥備余額60.3億元,較2007年增長(zhǎng)215.7%;撥備覆蓋率達(dá)到71.6%,較2007年提高56.6個(gè)百分點(diǎn);貸款損失準(zhǔn)備充足率為149.3%,較2007年增加111.3個(gè)百分點(diǎn)。(五)盈利能力顯著增強(qiáng),但盈利水平逐步提高一是扶持政策幫助實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)水平的大幅提高。2003~2009年,貴州省農(nóng)村信用社累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額26.9億元,其中因?qū)ｍ?xiàng)票據(jù)利息獲得收入0.6億元,因中央和地方稅收減免增加利潤(rùn)達(dá)16.5億元,兩項(xiàng)合計(jì)對(duì)其間農(nóng)村信用社利潤(rùn)總額貢獻(xiàn)率達(dá)61.3%。二是自身業(yè)務(wù)盈利能力顯著增強(qiáng)。主營(yíng)業(yè)務(wù)收入不斷擴(kuò)大,中間業(yè)務(wù)也得到較快發(fā)展。2010年,全省農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)利息凈收入66.8億元,比2007年增長(zhǎng)了1.2倍;中間業(yè)務(wù)收入突破1.5億元,比2007年增長(zhǎng)了2.3倍,中間業(yè)務(wù)收入比例達(dá)9.5%,較2007年增加了4.7個(gè)百分點(diǎn)。三是資產(chǎn)盈利水平逐步提高。2010年其生息資產(chǎn)平均余額達(dá)1360.6億元,比2007年增長(zhǎng)1.2倍;資產(chǎn)利潤(rùn)率及資本利潤(rùn)率分別達(dá)到0.7%和16.7%,分別較2007年增加0.2和4.8個(gè)百分點(diǎn)。(六)新農(nóng)保資金實(shí)力得到增強(qiáng)一是支農(nóng)水平大幅提高。截止2010年底,全省農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款余額756.6億元,比2007年增長(zhǎng)111.7%,占各項(xiàng)貸款余額的80.67%。其中,農(nóng)戶貸款余額557.4億元,比2007年增長(zhǎng)134.8%,占涉農(nóng)貸款余額的73.7%。農(nóng)戶建檔面達(dá)93%,評(píng)級(jí)面達(dá)88.35%。二是支農(nóng)資金實(shí)力得到增強(qiáng)。包括支農(nóng)再貸款在內(nèi)的多項(xiàng)扶持政策為農(nóng)村信用社補(bǔ)充了支農(nóng)資金。2010年末,全省農(nóng)村信用社支農(nóng)再貸款余額達(dá)59億元,居全國(guó)第五位。全省88家農(nóng)村信用社平均法定存款準(zhǔn)備金為11.6%,同期比其他中小型金融機(jī)構(gòu)約低2.9個(gè)百分點(diǎn),以年末存款余額計(jì)算,多獲得約41.2億元的可貸資金。三是支農(nóng)和盈利目標(biāo)兼顧實(shí)現(xiàn)。支農(nóng)再貸款不僅為農(nóng)村信用社注入了支農(nóng)資金,也幫助其進(jìn)一步兼顧了支農(nóng)和盈利目標(biāo)。據(jù)調(diào)查,2010年農(nóng)村信用社通過借入支農(nóng)再貸款用于發(fā)放貸款的利差平均約為4個(gè)百分點(diǎn),以使用1年額度為1億元支農(nóng)再貸款為例,即可為農(nóng)村信用社當(dāng)年帶來400萬元的利息收入。二、現(xiàn)在，農(nóng)村信用社的支付政策存在幾個(gè)問題(一)扶持政策缺乏針對(duì)性和適應(yīng)性一是扶持政策缺乏針對(duì)農(nóng)村信用社改革的長(zhǎng)期規(guī)劃。除進(jìn)行股份制改革的農(nóng)村信用社外,當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村信用社徘徊在合作制性質(zhì)和股份制管理方式之間,在完善法人治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制上尚未取得突破性進(jìn)展。而扶持政策對(duì)于改革后農(nóng)村信用社最終允許存在的產(chǎn)權(quán)組織形式,以及不同產(chǎn)權(quán)組織形式應(yīng)配以何種經(jīng)營(yíng)管理模式和監(jiān)督約束機(jī)制并沒有做出具體的規(guī)劃,農(nóng)村信用社長(zhǎng)期改革的方向和目標(biāo)尚未明確。二是扶持政策的針對(duì)性和適應(yīng)性有待進(jìn)一步提高。目前,欠發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在改革成效、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、金融市場(chǎng)發(fā)育程度等方面均存在較大差距,但扶持政策仍然缺乏針對(duì)和適應(yīng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)實(shí)的措施。三是沒有形成良好的政策退出機(jī)制。扶持政策在退出時(shí)沒有充分考慮到不同地區(qū)農(nóng)村信用社的發(fā)展實(shí)際,在政策退出后也缺乏后續(xù)引導(dǎo)。如貴州省農(nóng)村信用社的稅收優(yōu)惠政策于2009年基本全面退出,但大部分邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社仍難以維持盈虧平衡,稅收加重了其持續(xù)經(jīng)營(yíng)的負(fù)擔(dān)。(二)權(quán)利保障作用減弱,部分稅收優(yōu)惠政策難以落實(shí)一是缺乏具有“硬約束”和“軟約束”的配套措施。隨著央行票據(jù)兌付完成,稅收減免政策基本退出,針對(duì)農(nóng)村信用社改革的扶持政策逐步失去了具有約束力的配套措施。如票據(jù)對(duì)付后續(xù)監(jiān)測(cè)缺乏更具約束力的政策支撐,以及更加切實(shí)可行的懲處措施;支農(nóng)再貸款和差別存款準(zhǔn)備金兩項(xiàng)優(yōu)惠政策也隨著農(nóng)村信用社自身資本實(shí)力的壯大,激勵(lì)約束作用在逐步減弱。二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府承諾的扶持政策難以兌現(xiàn)。據(jù)調(diào)查,2003年深化改革以來,盡管貴州省各地地方政府都不同程度做出了提供支持的承諾,但由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財(cái)政收入自身存在困難,超過52%的地方政府沒有或沒有完全兌現(xiàn)承諾,使這些地方政府的支持政策成為沒有具體措施的“一紙空文”。三是新的稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)效果有限。根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》(財(cái)稅4號(hào))規(guī)定,對(duì)單筆且該戶貸款總余額在5萬元(含)以下的農(nóng)戶貸款可免征營(yíng)業(yè)稅。但根據(jù)對(duì)農(nóng)村信用社及農(nóng)戶的走訪調(diào)查結(jié)果顯示,隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,5萬元已經(jīng)不足以滿足普通農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)的需求,且總余額較低、涉及筆數(shù)較多的農(nóng)戶貸款管理成本相對(duì)較高,這部分貸款免征營(yíng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)村信用社的激勵(lì)作用十分有限。(三)扶持政策缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制一是行業(yè)管理部門與監(jiān)管部門的目標(biāo)相互沖突。考慮到實(shí)現(xiàn)盈利和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),作為行業(yè)管理部門的省聯(lián)社致力于擴(kuò)大全省農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)規(guī)模,而監(jiān)管機(jī)構(gòu)則從控制風(fēng)險(xiǎn)和統(tǒng)一監(jiān)管的目標(biāo)出發(fā),要求農(nóng)村信用社達(dá)到一系列穩(wěn)健性和安全性指標(biāo)。由于各種考核目標(biāo)之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機(jī)制,使各部門的改革與扶持政策產(chǎn)生“內(nèi)耗”,降低了扶持政策的實(shí)施效率。二是各項(xiàng)扶持政策之間缺乏協(xié)調(diào)配合。以人民銀行的支農(nóng)再貸款政策為例,其在幫助資金籌集困難地區(qū)的農(nóng)村信用社增加可貸資金和獲得利差收益方面發(fā)揮了積極的作用,但監(jiān)管部門仍將支農(nóng)再貸款計(jì)入該農(nóng)村信用社的存貸比,并直接影響其評(píng)級(jí)結(jié)果。同時(shí),稅收部門對(duì)農(nóng)村信用社使用支農(nóng)再貸款產(chǎn)生的利差收益仍按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)稅,從而大大削弱了支農(nóng)再貸款的扶持政策效果。三是地方政府支持政策與金融服務(wù)之間缺乏配合。目前,對(duì)農(nóng)村信用社的扶持政策更多的是考慮單家信用社自身改革成效,缺乏與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的結(jié)合。(四)農(nóng)村金融服務(wù)困境2003年深化農(nóng)村信用社改革以來,各項(xiàng)扶持政策主要是從農(nóng)村信用社自身改革方面發(fā)揮積極作用,但對(duì)影響農(nóng)村信用社生存的外部環(huán)境仍缺乏改善措施。一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施條件仍然較差。盡管2009年貴州省實(shí)現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋,但在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū),網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)條件較差、業(yè)務(wù)種類單一、支付手段落后等問題仍然十分突出,農(nóng)村金融服務(wù)的可持續(xù)性值得擔(dān)憂。二是農(nóng)村金融服務(wù)成本仍然較高。2009~2010年,農(nóng)村信用社新建金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)80%以上處于虧損狀態(tài),2010新建網(wǎng)點(diǎn)平均年虧損額約為35萬元。隨著2010年針對(duì)農(nóng)村信用社的稅收優(yōu)惠政策基本取消,持續(xù)的虧損將進(jìn)一步影響新建網(wǎng)點(diǎn)及其所屬法人聯(lián)社的持續(xù)經(jīng)營(yíng)和支農(nóng)水平。三是缺乏合理的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用社貸款受到自然災(zāi)害等不確定風(fēng)險(xiǎn)的直接影響較大,容易導(dǎo)致不良貸款出現(xiàn)反彈,資產(chǎn)質(zhì)量水平不穩(wěn)定。但農(nóng)村金融發(fā)展需要的相關(guān)擔(dān)保、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展十分緩慢,扶持政策在有關(guān)方面的引導(dǎo)力度仍有待加強(qiáng)。三、支持政策推動(dòng)農(nóng)村信用社改革的思考和建議(一)統(tǒng)籌問題的實(shí)施,緩增政策執(zhí)行力度一是建議在評(píng)估2003年《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》(國(guó)發(fā)15號(hào))改革成效的基礎(chǔ)上,出臺(tái)進(jìn)一步深化改革的方案。著重明確人民銀行、銀行監(jiān)管部門、稅收部門、省聯(lián)社等相關(guān)部門在改革中的職責(zé)與定位,統(tǒng)一改革方向與考核目標(biāo),統(tǒng)籌各部門改革措施和扶持政策的出臺(tái)和實(shí)施,使各項(xiàng)措施與政策發(fā)揮最大效果。二是實(shí)施政策分類指導(dǎo)和差別扶持。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、城市化程度高的地區(qū),對(duì)于管理發(fā)展能力較強(qiáng)且涉農(nóng)業(yè)務(wù)比重很低的農(nóng)村信用社,可以加快其改革步伐,引導(dǎo)其改制為農(nóng)村商業(yè)銀行或具有合作制性質(zhì)的社區(qū)銀行,其他扶持政策可逐步退出。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、“三農(nóng)”發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū),要在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村信用社縣級(jí)法人地位的基礎(chǔ)上,將政策扶持進(jìn)行有力的傾斜,通過持續(xù)的政策引導(dǎo)推進(jìn)管理體制改革。三是適當(dāng)延緩欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶持政策的退出?？紤]到欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用社在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、信用環(huán)境、股東素質(zhì)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等方面存在的特殊困難,建議合理降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),逐步推動(dòng)股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整,繼續(xù)給予稅收優(yōu)惠并給予適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。(二)建立有效的融資機(jī)制一是繼續(xù)實(shí)施有差別的貨幣政策。對(duì)信貸規(guī)模占全國(guó)總規(guī)模很小的欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用社,繼續(xù)實(shí)施差別存款準(zhǔn)備政策,并在一定范圍內(nèi)允許其信貸規(guī)模根據(jù)需求在地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)之間調(diào)劑,確保在總體信貸規(guī)模合理的前提下支農(nóng)資金的充足供給。二是進(jìn)一步發(fā)揮人民銀行支農(nóng)再貸款的“支農(nóng)”作用。規(guī)范支農(nóng)再貸款的收益使用,明確其限用于進(jìn)入資本公積或增加涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)撥備;對(duì)轄內(nèi)新建邊遠(yuǎn)地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)較多的法人社,適度放寬其申請(qǐng)和使用支農(nóng)再貸款的條件。同時(shí),通過人民銀行分支機(jī)構(gòu)積極引導(dǎo)農(nóng)村信用社靈活使用支農(nóng)再貸款,大力支持具有規(guī)模效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)實(shí)施有效的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)國(guó)家貧困縣、少數(shù)民族聚居的貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)新建網(wǎng)點(diǎn),建議將農(nóng)村信用社的稅收優(yōu)惠期限再延長(zhǎng)三至五年,幫助其實(shí)現(xiàn)盈虧平衡目標(biāo)。四是加強(qiáng)政策的約束力。統(tǒng)籌完善農(nóng)村信用社改革的考核指標(biāo)體系,在給予各項(xiàng)優(yōu)惠政策的同時(shí),明確享受各項(xiàng)優(yōu)惠政策需要達(dá)到的各項(xiàng)考核指標(biāo),并制定切實(shí)可行的懲罰措施,實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策的“硬約束”與“軟約束”的有效結(jié)合。(三)政策協(xié)調(diào):進(jìn)一步加強(qiáng)政策的配合一是農(nóng)村信用社各管理監(jiān)督部門之間加強(qiáng)政策配合。在國(guó)家出臺(tái)的改革方案指導(dǎo)下,建立符合農(nóng)村信用社發(fā)展方向、統(tǒng)一的、針對(duì)不同改革階段的監(jiān)督管理指標(biāo)參考體系,以實(shí)現(xiàn)各監(jiān)督管理部門改革政策及措施的協(xié)調(diào)一致。二是在已有扶持政策框架下加強(qiáng)政策相互協(xié)調(diào)配合。使用支農(nóng)在貸款、差別存款準(zhǔn)備金等優(yōu)惠政策的農(nóng)村信用社,監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上可適度放寬,針對(duì)享受扶持政策產(chǎn)生的收益應(yīng)免于納稅,以加強(qiáng)扶持政策的效果。三是金融扶持政策與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的配合。扶持政策在支持農(nóng)村信用社時(shí)應(yīng)充分考慮到當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展的形勢(shì)和需求,地方政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村信用