農(nóng)村信用社花錢買機制治理改革的探索與實踐

農(nóng)村信用社花錢買機制治理改革的探索與實踐

一、改革開放以來，國家政策的支撐方針取得了成果(一)改善農(nóng)村市場結(jié)構(gòu),提高經(jīng)營管理水平在資金支持政策的激勵和約束下，農(nóng)村信用社初步實現(xiàn)了經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變，在產(chǎn)權(quán)制度、內(nèi)部控制和股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面取得了進展，促進了法人治理的逐步解決。一是法人治理結(jié)構(gòu)初步建立。截至2010年,貴州省88家農(nóng)村信用社已全部建立起“三會一層”的法人治理結(jié)構(gòu),理事長等高管人員均由選舉產(chǎn)生,且實行差額選舉的農(nóng)村信用社已占全省農(nóng)村信用社的約20%。二是實現(xiàn)合規(guī)入股和產(chǎn)權(quán)明晰。增資擴股中存款化、貸款化股金、財政性資金入股等違規(guī)行為基本消除,確保了新吸收入股資金的規(guī)范。三是股權(quán)結(jié)構(gòu)逐步改善。2008年至2010年間,全省農(nóng)村信用社股東總數(shù)年均減少6.4%,其中資格股股東年均減少8.4%,投資股股東年均增長20.7%。2010年末投資股股本金額占股本金總額達73.9%,股本金穩(wěn)定性和股權(quán)集中度得到顯著改善。四是法人股東和內(nèi)部職工股東參與治理能力增強。據(jù)調(diào)查,約70%的法人股東和內(nèi)部職工股東能較全面地知曉其權(quán)利義務,其中近40%的股東經(jīng)常參與行使股東權(quán)利。(二)縣域市場競爭力較為突出在深化改革中,各項扶持政策為農(nóng)村信用社營造了良好的發(fā)展環(huán)境,各項涉農(nóng)業(yè)務迅速發(fā)展。一是存貸款業(yè)務規(guī)模迅速增長。截至2010年末,貴州省農(nóng)村信用社存款余額1419.2億元,貸款余額1009.6億元,分別是2002年末的10倍和8倍。二是整體形成具有市場競爭力的經(jīng)營規(guī)模。2010年農(nóng)村信用社存、貸款增量在全省金融機構(gòu)中居第一位,存、貸款規(guī)模分別保持在全省金融機構(gòu)中的第一和第二位。三是在縣域經(jīng)濟中成為金融服務的主要提供者。截止2010年底,農(nóng)村信用社在除貴陽市(不含市轄縣)以外的全省各個地區(qū)中,其網(wǎng)點占地方金融機構(gòu)網(wǎng)點平均達60%,其存貸款、涉農(nóng)貸款余額占當?shù)亟鹑跈C構(gòu)存貸款余額平均分別達到35%、50%、62%。(三)資產(chǎn)管理方面一是歷史包袱全部化解。2003年末,貴州省農(nóng)村信用社的歷史虧損掛賬余額13.7億元,不良貸款(四級分類)余額39.1億元,不良貸款率高達26.3%。2003-2009年間,人民銀行先后向貴州省農(nóng)村信用社發(fā)行并完成兌付央行專項票據(jù)10.53億元,幫助農(nóng)村信用社將歷史包袱完全化解。二是資產(chǎn)狀況進一步改善。在獲得央行票據(jù)支持的同時,全省11.36%的農(nóng)村信用社同時獲得了地方政府資產(chǎn)贈與對不良貸款進行置換等形式的幫助。通過資產(chǎn)置換,在改善農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量的同時,也改善了其財務狀況。三是資產(chǎn)質(zhì)量顯著提高。在政策的幫助和引導下,農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量顯著提升,2010年末其不良貸款余額84.2億元,不良貸款率8.34%,較2003年下降17.96個百分點。(四)資本實力、能力顯著增強一是資本補充能力不斷提高。隨著農(nóng)村信用社自身盈利能力和社會認可度不斷提高,其吸引資本的能力得到顯著提升。據(jù)調(diào)查,貴州省66%以上的農(nóng)村信用社近年來增資擴股進展順利,2010年末全省農(nóng)村信用社吸收股本金額達51.1億元,較2007年增長124.1%。二是資本實力迅速增強。截至2010年末,貴州省農(nóng)村信用社資本總額達84.2億元,較2007年增長196.5%;2010年末資本充足率(五級分類口徑)總體達到8.16%,較2007年提高7.98個百分點,全省70%以上的農(nóng)村信用社資本充足率超過8%。三是資本抗風險能力顯著提高。截至2010年末,貴州省農(nóng)村信用社撥備余額60.3億元,較2007年增長215.7%;撥備覆蓋率達到71.6%,較2007年提高56.6個百分點;貸款損失準備充足率為149.3%,較2007年增加111.3個百分點。(五)盈利能力顯著增強,但盈利水平逐步提高一是扶持政策幫助實現(xiàn)利潤水平的大幅提高。2003~2009年,貴州省農(nóng)村信用社累計實現(xiàn)利潤總額26.9億元,其中因?qū)ｍ椘睋?jù)利息獲得收入0.6億元,因中央和地方稅收減免增加利潤達16.5億元,兩項合計對其間農(nóng)村信用社利潤總額貢獻率達61.3%。二是自身業(yè)務盈利能力顯著增強。主營業(yè)務收入不斷擴大,中間業(yè)務也得到較快發(fā)展。2010年,全省農(nóng)村信用社實現(xiàn)利息凈收入66.8億元,比2007年增長了1.2倍;中間業(yè)務收入突破1.5億元,比2007年增長了2.3倍,中間業(yè)務收入比例達9.5%,較2007年增加了4.7個百分點。三是資產(chǎn)盈利水平逐步提高。2010年其生息資產(chǎn)平均余額達1360.6億元,比2007年增長1.2倍;資產(chǎn)利潤率及資本利潤率分別達到0.7%和16.7%,分別較2007年增加0.2和4.8個百分點。(六)新農(nóng)保資金實力得到增強一是支農(nóng)水平大幅提高。截止2010年底,全省農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款余額756.6億元,比2007年增長111.7%,占各項貸款余額的80.67%。其中,農(nóng)戶貸款余額557.4億元,比2007年增長134.8%,占涉農(nóng)貸款余額的73.7%。農(nóng)戶建檔面達93%,評級面達88.35%。二是支農(nóng)資金實力得到增強。包括支農(nóng)再貸款在內(nèi)的多項扶持政策為農(nóng)村信用社補充了支農(nóng)資金。2010年末,全省農(nóng)村信用社支農(nóng)再貸款余額達59億元,居全國第五位。全省88家農(nóng)村信用社平均法定存款準備金為11.6%,同期比其他中小型金融機構(gòu)約低2.9個百分點,以年末存款余額計算,多獲得約41.2億元的可貸資金。三是支農(nóng)和盈利目標兼顧實現(xiàn)。支農(nóng)再貸款不僅為農(nóng)村信用社注入了支農(nóng)資金,也幫助其進一步兼顧了支農(nóng)和盈利目標。據(jù)調(diào)查,2010年農(nóng)村信用社通過借入支農(nóng)再貸款用于發(fā)放貸款的利差平均約為4個百分點,以使用1年額度為1億元支農(nóng)再貸款為例,即可為農(nóng)村信用社當年帶來400萬元的利息收入。二、現(xiàn)在，農(nóng)村信用社的支付政策存在幾個問題(一)扶持政策缺乏針對性和適應性一是扶持政策缺乏針對農(nóng)村信用社改革的長期規(guī)劃。除進行股份制改革的農(nóng)村信用社外,當前大多數(shù)農(nóng)村信用社徘徊在合作制性質(zhì)和股份制管理方式之間,在完善法人治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制上尚未取得突破性進展。而扶持政策對于改革后農(nóng)村信用社最終允許存在的產(chǎn)權(quán)組織形式,以及不同產(chǎn)權(quán)組織形式應配以何種經(jīng)營管理模式和監(jiān)督約束機制并沒有做出具體的規(guī)劃,農(nóng)村信用社長期改革的方向和目標尚未明確。二是扶持政策的針對性和適應性有待進一步提高。目前,欠發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在改革成效、經(jīng)濟基礎、金融市場發(fā)育程度等方面均存在較大差距,但扶持政策仍然缺乏針對和適應欠發(fā)達地區(qū)現(xiàn)實的措施。三是沒有形成良好的政策退出機制。扶持政策在退出時沒有充分考慮到不同地區(qū)農(nóng)村信用社的發(fā)展實際,在政策退出后也缺乏后續(xù)引導。如貴州省農(nóng)村信用社的稅收優(yōu)惠政策于2009年基本全面退出,但大部分邊遠地區(qū)農(nóng)村信用社仍難以維持盈虧平衡,稅收加重了其持續(xù)經(jīng)營的負擔。(二)權(quán)利保障作用減弱,部分稅收優(yōu)惠政策難以落實一是缺乏具有“硬約束”和“軟約束”的配套措施。隨著央行票據(jù)兌付完成,稅收減免政策基本退出,針對農(nóng)村信用社改革的扶持政策逐步失去了具有約束力的配套措施。如票據(jù)對付后續(xù)監(jiān)測缺乏更具約束力的政策支撐,以及更加切實可行的懲處措施;支農(nóng)再貸款和差別存款準備金兩項優(yōu)惠政策也隨著農(nóng)村信用社自身資本實力的壯大,激勵約束作用在逐步減弱。二是欠發(fā)達地區(qū)地方政府承諾的扶持政策難以兌現(xiàn)。據(jù)調(diào)查,2003年深化改革以來,盡管貴州省各地地方政府都不同程度做出了提供支持的承諾,但由于欠發(fā)達地區(qū)地方政府財政收入自身存在困難,超過52%的地方政府沒有或沒有完全兌現(xiàn)承諾,使這些地方政府的支持政策成為沒有具體措施的“一紙空文”。三是新的稅收優(yōu)惠政策激勵效果有限。根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》(財稅4號)規(guī)定,對單筆且該戶貸款總余額在5萬元(含)以下的農(nóng)戶貸款可免征營業(yè)稅。但根據(jù)對農(nóng)村信用社及農(nóng)戶的走訪調(diào)查結(jié)果顯示,隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,5萬元已經(jīng)不足以滿足普通農(nóng)民擴大生產(chǎn)的需求,且總余額較低、涉及筆數(shù)較多的農(nóng)戶貸款管理成本相對較高,這部分貸款免征營業(yè)稅對農(nóng)村信用社的激勵作用十分有限。(三)扶持政策缺乏協(xié)調(diào)機制一是行業(yè)管理部門與監(jiān)管部門的目標相互沖突?？紤]到實現(xiàn)盈利和市場競爭,作為行業(yè)管理部門的省聯(lián)社致力于擴大全省農(nóng)村信用社的經(jīng)營規(guī)模,而監(jiān)管機構(gòu)則從控制風險和統(tǒng)一監(jiān)管的目標出發(fā),要求農(nóng)村信用社達到一系列穩(wěn)健性和安全性指標。由于各種考核目標之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機制,使各部門的改革與扶持政策產(chǎn)生“內(nèi)耗”,降低了扶持政策的實施效率。二是各項扶持政策之間缺乏協(xié)調(diào)配合。以人民銀行的支農(nóng)再貸款政策為例,其在幫助資金籌集困難地區(qū)的農(nóng)村信用社增加可貸資金和獲得利差收益方面發(fā)揮了積極的作用,但監(jiān)管部門仍將支農(nóng)再貸款計入該農(nóng)村信用社的存貸比,并直接影響其評級結(jié)果。同時,稅收部門對農(nóng)村信用社使用支農(nóng)再貸款產(chǎn)生的利差收益仍按照統(tǒng)一標準計稅,從而大大削弱了支農(nóng)再貸款的扶持政策效果。三是地方政府支持政策與金融服務之間缺乏配合。目前,對農(nóng)村信用社的扶持政策更多的是考慮單家信用社自身改革成效,缺乏與地方經(jīng)濟發(fā)展需要的結(jié)合。(四)農(nóng)村金融服務困境2003年深化農(nóng)村信用社改革以來,各項扶持政策主要是從農(nóng)村信用社自身改革方面發(fā)揮積極作用,但對影響農(nóng)村信用社生存的外部環(huán)境仍缺乏改善措施。一是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村金融基礎設施條件仍然較差。盡管2009年貴州省實現(xiàn)了金融機構(gòu)網(wǎng)點全覆蓋,但在邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū),網(wǎng)點服務條件較差、業(yè)務種類單一、支付手段落后等問題仍然十分突出,農(nóng)村金融服務的可持續(xù)性值得擔憂。二是農(nóng)村金融服務成本仍然較高。2009~2010年,農(nóng)村信用社新建金融服務空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點80%以上處于虧損狀態(tài),2010新建網(wǎng)點平均年虧損額約為35萬元。隨著2010年針對農(nóng)村信用社的稅收優(yōu)惠政策基本取消,持續(xù)的虧損將進一步影響新建網(wǎng)點及其所屬法人聯(lián)社的持續(xù)經(jīng)營和支農(nóng)水平。三是缺乏合理的農(nóng)業(yè)風險分擔機制。欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村信用社貸款受到自然災害等不確定風險的直接影響較大,容易導致不良貸款出現(xiàn)反彈,資產(chǎn)質(zhì)量水平不穩(wěn)定。但農(nóng)村金融發(fā)展需要的相關(guān)擔保、保險業(yè)務發(fā)展十分緩慢,扶持政策在有關(guān)方面的引導力度仍有待加強。三、支持政策推動農(nóng)村信用社改革的思考和建議(一)統(tǒng)籌問題的實施,緩增政策執(zhí)行力度一是建議在評估2003年《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》(國發(fā)15號)改革成效的基礎上,出臺進一步深化改革的方案。著重明確人民銀行、銀行監(jiān)管部門、稅收部門、省聯(lián)社等相關(guān)部門在改革中的職責與定位,統(tǒng)一改革方向與考核目標,統(tǒng)籌各部門改革措施和扶持政策的出臺和實施,使各項措施與政策發(fā)揮最大效果。二是實施政策分類指導和差別扶持。在經(jīng)濟基礎好、城市化程度高的地區(qū),對于管理發(fā)展能力較強且涉農(nóng)業(yè)務比重很低的農(nóng)村信用社,可以加快其改革步伐,引導其改制為農(nóng)村商業(yè)銀行或具有合作制性質(zhì)的社區(qū)銀行,其他扶持政策可逐步退出。而在經(jīng)濟欠發(fā)達、“三農(nóng)”發(fā)展相對落后的地區(qū),要在繼續(xù)堅持農(nóng)村信用社縣級法人地位的基礎上,將政策扶持進行有力的傾斜,通過持續(xù)的政策引導推進管理體制改革。三是適當延緩欠發(fā)達地區(qū)扶持政策的退出?？紤]到欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村信用社在經(jīng)濟基礎、信用環(huán)境、股東素質(zhì)、抗風險能力等方面存在的特殊困難,建議合理降低監(jiān)管標準,逐步推動股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整,繼續(xù)給予稅收優(yōu)惠并給予適當?shù)娘L險補償。(二)建立有效的融資機制一是繼續(xù)實施有差別的貨幣政策。對信貸規(guī)模占全國總規(guī)模很小的欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村信用社,繼續(xù)實施差別存款準備政策,并在一定范圍內(nèi)允許其信貸規(guī)模根據(jù)需求在地區(qū)之間實現(xiàn)機構(gòu)之間調(diào)劑,確保在總體信貸規(guī)模合理的前提下支農(nóng)資金的充足供給。二是進一步發(fā)揮人民銀行支農(nóng)再貸款的“支農(nóng)”作用。規(guī)范支農(nóng)再貸款的收益使用,明確其限用于進入資本公積或增加涉農(nóng)貸款風險撥備;對轄內(nèi)新建邊遠地區(qū)網(wǎng)點較多的法人社,適度放寬其申請和使用支農(nóng)再貸款的條件。同時,通過人民銀行分支機構(gòu)積極引導農(nóng)村信用社靈活使用支農(nóng)再貸款,大力支持具有規(guī)模效應和帶動效應的農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是對欠發(fā)達地區(qū)繼續(xù)實施有效的稅收優(yōu)惠政策。對國家貧困縣、少數(shù)民族聚居的貧困地區(qū)、邊遠地區(qū)新建網(wǎng)點,建議將農(nóng)村信用社的稅收優(yōu)惠期限再延長三至五年,幫助其實現(xiàn)盈虧平衡目標。四是加強政策的約束力。統(tǒng)籌完善農(nóng)村信用社改革的考核指標體系,在給予各項優(yōu)惠政策的同時,明確享受各項優(yōu)惠政策需要達到的各項考核指標,并制定切實可行的懲罰措施,實現(xiàn)各項政策的“硬約束”與“軟約束”的有效結(jié)合。(三)政策協(xié)調(diào):進一步加強政策的配合一是農(nóng)村信用社各管理監(jiān)督部門之間加強政策配合。在國家出臺的改革方案指導下,建立符合農(nóng)村信用社發(fā)展方向、統(tǒng)一的、針對不同改革階段的監(jiān)督管理指標參考體系,以實現(xiàn)各監(jiān)督管理部門改革政策及措施的協(xié)調(diào)一致。二是在已有扶持政策框架下加強政策相互協(xié)調(diào)配合。使用支農(nóng)在貸款、差別存款準備金等優(yōu)惠政策的農(nóng)村信用社,監(jiān)管標準上可適度放寬,針對享受扶持政策產(chǎn)生的收益應免于納稅,以加強扶持政策的效果。三是金融扶持政策與地方經(jīng)濟發(fā)展政策的配合。扶持政策在支持農(nóng)村信用社時應充分考慮到當?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展的形勢和需求,地方政府應進一步加強農(nóng)村信用