雍正年間政區(qū)變動述論

雍正年間政區(qū)變動述論

清代行政區(qū)的調(diào)整和變化主要集中在清初，尤其是雍正王朝的尤大地區(qū)。雍正皇帝胤在位僅13年,但對全國府州縣進行了大幅度調(diào)整,以適應(yīng)其賦役改革及吏治整頓的需要。政區(qū)整頓是雍正朝各項整頓措施中不可缺少的一部分,是胤的政績之一。本文擬就雍正年間政區(qū)的變動狀況、動因及其得失提出一些粗淺的看法。1清王朝滿洲貴族靠武力征服了漢族和其他少數(shù)民族,建立了全國的統(tǒng)治秩序。清軍入關(guān)之初,民族矛盾相當(dāng)尖銳。順治皇帝定都北京時,深感天下逋定,盡可能減少容易觸發(fā)民族情緒的政治措施,力圖安定社會秩序,所以順治年間很少去更動明代的主要政區(qū)形式以及省府州縣間的隸屬關(guān)系。在位61年的康熙皇帝忙于轟轟烈烈地開拓疆土,也未遑顧及全國政區(qū)的大規(guī)模調(diào)適。胤即位時,統(tǒng)治秩序基本穩(wěn)固,這就為其調(diào)整政區(qū)具備了應(yīng)有的歷史條件。雍正年間政區(qū)變動的總特征是:一是省一級政區(qū)未作大的變動,主要調(diào)整府、直隸州、州縣等基層政區(qū);二是府州縣的調(diào)整主要是增設(shè)而極少廢撤;三是擴大了同城分治的現(xiàn)象。據(jù)《嘉慶重修一統(tǒng)志》粗略統(tǒng)計,雍正朝增設(shè)和復(fù)置的府為34個,直隸州69個,散州與縣136個,共增設(shè)政區(qū)239個,占清代府、州、廳、縣各級政區(qū)總數(shù)的14%左右。清代增設(shè)的政區(qū)絕大部分在雍正年間。雍正年間全國政區(qū)的整頓主要有以下幾種情況:一、州升府的變動雍正一朝,直隸州一級的政區(qū)升府的有28例。其中山西、山東兩省各有4例,為數(shù)最多。即山西之朔平府、寧武府、蒲州府、澤州府,山東之武定府、沂州府、泰安府、曹州府。河南、四川次之,各有3例。直隸州升府主要集中在雍正十一年至十三年,而州縣之增設(shè)大部分在雍正初年,這是雍正朝實行自州縣基層調(diào)整,然后逐級轉(zhuǎn)向高一層政區(qū)整頓的反映。先增設(shè)州縣,待直隸州廳設(shè)置穩(wěn)定后才作府一級變動。直隸州縣行政上直屬省里,官員的任用由督撫題授。其轄州廳縣與府無大的差異,政府主要因清代統(tǒng)治者認為知府:“去民較近,察吏最親,承上達下,以佐督撫等耳目之不逮”。①1還因為清代對少數(shù)民族邊區(qū)實行“改土歸流”及改衛(wèi)所為州縣后,大批縣級基層政區(qū),必須歸屬一定量的府來規(guī)劃管理,使上下相維。另外地形險要的一些要沖地區(qū),亦須增設(shè)府以加強管理。二、大府6所雍正朝增置直隸州68個,主要集中在雍正二年、雍正六年和雍正十二年。雍正二年增設(shè)直隸州最多。在北方析增直隸州主要為解決轄縣過多的府難以對下屬各縣的吏治和賦稅管理的弊病。雍正初年對督撫司道及各知府政治效率要求高,可是“山西之太原、平陽二府所轄州縣居通省三分之二”管理不便,雍正二年獲準分置直隸州,太原府分出平定州、忻州、代州、保德州4個直隸州,平陽府分出蒲州、解州、絳州、吉州、隰州5個直隸州。“一經(jīng)分理,則太原、平陽所隸州縣各止十一,地近則易周,糧少則易核?！雹?其它大府如西安府分出直隸州6個,延安府、保定府各分直隸州4個,開封府、濟南府、兗州府,各分出直隸州3個。在江南,直隸州之增設(shè)則與南方賦稅高相關(guān)。雍正二年,兩江總督查弼納奏:“江南財賦甲于天下,款項繁多,地方遼闊,知府實難查察,請以鳳陽府之潁州、亳州、泗州,廬州府之六安州,蘇州府之太倉州,淮安府之邳州、海州,揚州府之通州俱改直隸州?！雹?雍正六年間直隸州的增設(shè)主要集中在四川,設(shè)綿州、茂州、達州、資州、綏定州5個,這與四川增設(shè)州縣,而蜀道難行,府一級政區(qū)管理困難的狀況有關(guān)。雍正十二年左右直隸州的增設(shè)分布較分散,則屬于個別地區(qū)根據(jù)地形條件所作的個別調(diào)整。三、兩省衛(wèi)所制度雍正朝改衛(wèi)所為政區(qū),增加府6個、直隸州1個、州縣廳47個,其中山西、甘肅兩省為最。雍正元年已在醞釀此舉,而兵部等衙門有異議,認為“各處軍民戶役不同,未便歸并。且武官科甲出身人員專選衛(wèi)所守備、千總,若盡裁衛(wèi)所必致選法壅滯?！庇赫诙觊c四月的諭旨中毫不客氣地斥責(zé):“此事部議所見甚小”,④下令“併內(nèi)地屯衛(wèi)於州縣,裁都司以下官,惟帶運之屯,與邊衛(wèi)無州縣可歸者如故?！雹?結(jié)果,內(nèi)地衛(wèi)所除少數(shù)駐海邊者單設(shè)州縣外,余皆并入鄰近州縣。邊衛(wèi)的軍事作用日益減小,有些邊衛(wèi)駐扎之地的生產(chǎn)逐漸恢復(fù),如“甘肅之河西各廳,自古皆為郡縣,至明代始改為衛(wèi)所,今生齒繁庶不減內(nèi)地”,雍正二年冬,川陜總督年羹堯奏請“宜改衛(wèi)所為州縣。”⑥有些邊衛(wèi)與鄰近州縣交錯,於管理不便,如“綏德州所隸綏德衛(wèi)地雜處于綏德、米脂、清澗三州縣及榆林中十營堡之中,有阻隔一縣而遙為管轄者,亦有俱系縣土而一區(qū)孤懸者”,雍正六年,川陜總督岳鐘琪奏“請將該屬地為近州者仍歸州轄,以近縣者仍歸縣轄?！雹?四、區(qū)級行政區(qū)的增加雍正在位期間,共增設(shè)州、廳、縣89個,其中江蘇17個、四川19個,為最多。這些州縣的增設(shè),具有幾個特點:1.同城統(tǒng)治現(xiàn)象盛行雍正二年兩江總督查弼納奏請“將蘇州府屬之長洲、吳江、常熟、昆山、嘉定、五縣,松江府屬之華亭、婁縣、青浦、上海四縣,常州府屬之武進、無錫、宜興三縣各分立一縣”,獲準。造成長洲、元和、吳縣三縣同城,附蘇州府郭。吳江與震澤同城。再如常熟與昭文、昆山與新陽、嘉定與寶山、太倉與鎮(zhèn)洋、華亭與奉賢、婁縣與金山、青浦與福泉、武進與陽湖、無錫與金匱、宜興與荊溪皆設(shè)治于一城。雍正九年還析揚州府之江都縣置甘泉縣,同處一城。同城分治現(xiàn)象約始于東晉的僑州郡,那是由于北方世家大族被迫南遷形成的特殊現(xiàn)象,很快由桓溫、劉裕實行“土斷”而併省若干。唐宋主要在一些政治、經(jīng)濟中心城市內(nèi)分設(shè)2縣:如京兆府、成都府等都城、陪都及一些州郡的首縣。象雍正時期這樣集中于一省的眾多的同城分治現(xiàn)象則是罕見的,這和清代以江南為糧漕要區(qū)有關(guān)。顧炎武曾將蘇州府與北方真定府相比,“真定之轄五州二十七縣,蘇州之轄一州七縣,無論所轄及其廣輪之?dāng)?shù),真定已當(dāng)蘇之五,而蘇州糧二百三萬八千石,真定止一十萬六千石。”⑧6松江府一百二十萬九千余石,常州府五十五萬二千余石。事實上,這些賦額當(dāng)?shù)厝嗣袷敲懔Τ袚?dān)的,勢必引起官吏催逼、地主勒索,階級矛盾加劇。從而在吏治方面,出現(xiàn)查弼納奏中所稱之“江南為財賦重地而蘇松常三府州縣尤為繁劇,額征賦稅款項繁多,獄訟刑名案牘紛積,為牧令者即有肆應(yīng)之才,亦難治理,”故分出十余縣。又由于“建立城垣,工費浩繁,江南雖有大市鎮(zhèn),率與溪河水港錯雜其間,形局不能方整”。故將“新縣之官吏衙署各與舊縣同城而居,如系附郭之縣,仍駐府城,其學(xué)宮亦不必另建”。⑨2.川省耕地、流民、農(nóng)民入川四川是明末張獻忠大西政權(quán)所在地,張獻忠抗清犧牲后,部將李定國,孫可望又率眾抗清數(shù)年,直至康熙初年才被鎮(zhèn)壓下去。旋又因吳三桂等三藩作亂,四川再染刀鋒。連年兵荒馬亂,使四川田原荒蕪,人丁“孑遺者無一二”,“地廣人稀,政事簡少”,加上川西南少數(shù)民族頭人土司之搶劫,康熙皇帝便省掉若干名存實亡的政區(qū)。及至雍正年間,社會安定,歸復(fù)祖業(yè)者日益增多,至雍正七年已是“川省田地,多經(jīng)業(yè)主承丈自首”⑩7了。同時閩廣兩省流民向四川遷移者甚多,楊錫紱奉委查辦入川人民事宜,稟報廣東僅潮州府、惠州府及嘉應(yīng)州所屬各縣流入四川的人戶“一縣之中,至少亦必有千人。以有入川人民各縣計之,不下萬余?！?18四川巡撫憲德奏“今生聚日繁,應(yīng)復(fù)設(shè)縣治,照舊分理。”129故先后獲準復(fù)置了10多個州縣。3.明清大政方略的鄉(xiāng)村治理雍正一朝由直隸州、縣升格為府及由衛(wèi)所改設(shè)府的共34個,除廣西泗城、云南開化、貴州大定、南籠等邊遠地僅設(shè)一通判而不再設(shè)縣為府治外,其余30個新置府,皆在設(shè)府的同時,或以舊縣地,或以衛(wèi)所地加設(shè)一新縣為府治,甘肅寧夏府竟新設(shè)寧夏、寧朔二縣為治。2雍正年間出現(xiàn)這種政區(qū)大幅度的變動,原因是多方面的:一、雍正整頓吏治、清理州縣是經(jīng)濟、賦役改革的需要。康熙晚年在“安靜”“寬仁”“不生事”的指導(dǎo)思想下,放松了對地方官吏的監(jiān)控,造成了政治廢馳,封建官府固有的弊病紛紛暴露出來。雍正壯年始登大寶,即位前40余年“于群情利弊事理得失無不周知”,他要實現(xiàn)“雍正改元,政治一新”,必須興利除弊。雍正元年起,胤在賦役方面采取了一系列措施。首先,他批準了山東巡撫黃炳、直隸巡撫李維鈞提出的“攤丁入畝”,準于次年實行,結(jié)束了康熙末年以來關(guān)于賦糧、丁銀征收方法的爭論。但要以田畝為單位征收賦銀的先決條件是各州縣勘定田畝數(shù)字和田畝等級。其次,雍正在確定賦稅制度的基礎(chǔ)上,開始清理各省歷年積欠的賦銀。當(dāng)時地方逃避賦稅的方法主要是隱瞞田畝數(shù)和謊報農(nóng)產(chǎn)量,欲杜此漏卮也須按州縣清理人口、田產(chǎn)。胤在吏治方面也提出整頓的要求,他覺察“近日道府州縣虧空錢糧者正復(fù)不少……動輒盈千累萬,督撫明知弊曲,相容隱瞞?！?310便下令“各省督撫將所屬錢糧嚴行稽查,……3年之內(nèi)務(wù)期如數(shù)補足,毋得茍派民間,毋得借端遮飾,如限滿不完,定行從重治罪。”1411但要徹底清理吏治,上級官員必須親臨州縣,洞察民情,才能識別善惡,清田產(chǎn)賦稅?？墒乔宄醯恼^(qū)狀況妨礙著上述大政方略的順利施展。清初沿用明代舊制,政區(qū)大小不一,各府各直隸州所轄州縣眾寡懸殊,很不合理,造成大州、大府“地方遼闊,經(jīng)年不能周其地,遇以從前虧空,知州(府),毫無覺查”,152雍正二年河南巡撫石文焯、山東巡撫陳世倌、直隸巡撫李維鈞等紛紛上奏,反映大府“地方遼闊”,“幅員既廣,管理殊難”,“鞭長莫及”,163奏請加以調(diào)整。此外,清初各州縣界域也存在不合理狀況,顧炎武指出“乃今則州縣所屬鄉(xiāng)村,有去縣三四百里者,有城門之外即為鄰屬者,則幅員不可不更也?！鮿t有如沈邱(屬開封)之縣署地,糧乃隸于汝陽(屬汝寧),則錯互不可不正也?！?712這種狀況嚴重影響了地方官吏的辦事效率,雍正二年起,各地督撫奉旨清理疆界,先后奏報調(diào)整。二、清王朝統(tǒng)一了全國,軍事防御線向外擴展,明代在邊遠地區(qū)設(shè)置的許多衛(wèi)所已成為內(nèi)地,但不起行政效用,遂改作政區(qū)。明代中央政權(quán)對邊遠少數(shù)民族地區(qū)未能進行有效的直接統(tǒng)治,隨著蒙古族、維吾爾族、藏族、滿族的先后強盛,明朝邊防線被迫內(nèi)移。由于內(nèi)地漢族居民不時受少數(shù)民族地方政權(quán)的武力侵擾,明政府在東起鴨綠江、西至嘉峪關(guān)一線,先后設(shè)遼東、宣府、大同、榆林、寧夏、甘肅、薊州、太原、固原九個邊鎮(zhèn),還沿著“九邊”修繕長城。這一防線內(nèi)側(cè)便保持軍事狀態(tài),內(nèi)遷居民,裁撤州縣,調(diào)集軍鎮(zhèn)衛(wèi)所,實行軍屯。同樣四川的雅州、打箭爐一線也成為警戒邊防。清代經(jīng)順治、康熙兩代的努力,全國統(tǒng)一大業(yè)得以推行,.蒙古、新疆、西藏、青康等地區(qū)改善了與朝廷的關(guān)系。東北本是滿族發(fā)祥之地,外興安嶺南北均為中國領(lǐng)土。這些地區(qū)與內(nèi)地漢族區(qū)交界處的前明衛(wèi)所已不再有軍事防御作用,且清代不沿襲衛(wèi)所兵制,廢置的衛(wèi)所地原有之弊病日益突出。明代兵制行衛(wèi)所,“其軍皆世籍”,在衛(wèi)所的軍官、兵士都攜家?guī)Ь?政府劃出一些土地歸衛(wèi)所管轄,實行軍屯,還按等級尊卑配給軍官家庭房屋、土地,以保證軍人世代繁衍。這樣,造成了衛(wèi)籍人口日益增多,與土地相對減少的矛盾。衛(wèi)籍侵占相鄰民田,爭斗之事時有發(fā)生,而州縣無權(quán)直接過問。同時衛(wèi)所還存在教育、供應(yīng)等問題。明政府也曾將某些衛(wèi)所的過剩人口發(fā)還原籍,但未成定制。至雍正朝,前明衛(wèi)所已廢棄80年,衛(wèi)所的軍籍與府州縣的民籍相互交雜,增加了行政管理的不便?！拔奈浼炔幌噍?軍民未免岐視”,“以至地方日見廢弛,軍民日見紛爭?！?812雍正皇帝遂諭令陸續(xù)裁撤衛(wèi)所地,併歸相鄰州縣,或在衛(wèi)所地設(shè)置府、州、縣。三、雍正為加強對西南少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治,“改土歸流”,將原土司轄區(qū)改為中央通過督撫直接控制的州縣。清初云貴、兩粵、湖廣、四川存在許多土司統(tǒng)治區(qū)域。這些區(qū)域經(jīng)濟落后,文化閉塞,有些尚處于奴隸社會階段。土司鮮知法紀,對土民橫暴殘忍,土司之間還不斷發(fā)生爭奪土地財產(chǎn)的廝殺,甚至搶劫內(nèi)地州縣。清初,土司是妨害國家統(tǒng)一、影響邊疆經(jīng)濟發(fā)展的不安定因素。雍正披覽這些省份督撫疆臣奏報,已覺察這個隱患,“四年春,以鄂爾泰巡撫云南兼總督事。奏言云貴大患,無如苗蠻,欲安民必須治夷,欲治夷必改土歸流”。鄂爾泰還提出“其改流之法,計擒為上,兵剿次之;令其自首為上,勒獻次之?！?913雍正即準其請,將四川之東川、烏蒙、鎮(zhèn)雄三府劃歸鄂爾泰管轄,并命他“兼置廣西”。從雍正四年到九年使“諸不法土司悉改官”,根據(jù)統(tǒng)治需要,將部分土司轄地改為府、州、縣,如湖南永順府、桑植縣、保靖縣、四川天全州等等。四、雍正朝強化保甲制度,并加強險扼要沖處的控制,需要在曠遠地區(qū)增設(shè)政區(qū),以便設(shè)官管理。清初大批窮苦百姓流亡于江西、福建、浙江、廣東的山區(qū)中,析薪燒炭,種山度日,稱之棚民、寮民,“雍正元年,令各屬禁革,改業(yè)為良?！薄坝赫哪?定例保甲,一體編查?！?014處理這些窮苦百姓,一般是安置于就近的州縣,但有些山區(qū)距州縣遙遠且交通不便,人戶又多,便增設(shè)州縣以加強管理。雍正六年山西巡撫羅石麟奏“蒲州為三晉之咽喉,澤州當(dāng)沖繁之重地,僅設(shè)直隸州不足以資彈壓,請升州為府,各府各設(shè)知府一,經(jīng)歷一,統(tǒng)轄原隸之4縣,附郭各添設(shè)知縣一?！?15雍正立即批準。雍正五年七月云貴總督奏東川府“地方遼闊”,雍正六年川陜總督岳鐘琪奏“插漢、拖輝地方遼闊,開墾田地可得2萬余頃,止設(shè)新渠一縣鞭長莫及?！?215分別獲準增設(shè)會澤縣、寶豐縣。3我們對雍正皇帝頗有魄力的全國性政區(qū)整頓應(yīng)作實事求是的客觀評價。雍正對政區(qū)整頓的態(tài)度是極其謹慎的。他在兩廣總督孔毓珣的奏折上硃批:“爾等封疆大吏,料理地方一切事宜,當(dāng)於遠大處熟深計,凡出一令,舉一事,必期永久可行,有利無害方好?！?316雍正四年十二月初六日署江南江西總督范時繹奏請歸并江西省之安福、永新二縣,硃批:“再加細訪,確議,具疏題奏?！?417同月初十日署湖廣總督福敏提出:“地處沖繁之府州縣各官辦事足稱勤慎,操守亦屬廉潔,然才非肆應(yīng),弗克勝任;其地處偏僻之府州縣內(nèi)亦不乏才具優(yōu)長,精勤能干之員,若得量為酌調(diào),一轉(zhuǎn)移間則人事相宜,於吏治民生似均有裨益?！庇赫煌膺@種更換各地官員來解決政區(qū)不均之困難的設(shè)想,硃批:“朕不輕開此例。”2518他認為穩(wěn)妥之法是勘查政區(qū)實際,適當(dāng)調(diào)整。無論是改衛(wèi)所為府州縣,還是“改土歸流”,雍正總要反復(fù)征詢疆臣意見,弄清端末,才諭旨批準。如“改土歸流”一事,雍正元年已有人提出,胤恐眾土司驚恐生事,不予采納。三年貴州提督馬會伯、貴州巡撫何世璂先后奏請“改土歸流”,雍正硃批自己的看法,諭令諸臣認真考慮。直至最受他信任的鄂爾泰分析了貴州土司情況,奏請用兵并舉法推行“改土歸流”有利無弊時,雍正才予批準,他認為“前者馬會伯奏到,朕恐其猛浪,后見何世璂之奏,朕又恐其怯懦因循,正在猶豫,覽汝此奏,朕始寬懷,量爾料理必得事情之中也?！?619在政區(qū)調(diào)整中,雍正注意了政區(qū)的相對穩(wěn)定,很少將州縣從彼省劃歸此省,從此府劃屬彼府。一般僅在析分新府或新直隸州時,從大府所屬各縣或鄰府中劃出數(shù)州縣來。府一級政區(qū)也極少更動其隸屬關(guān)系。雍正注意了地名的穩(wěn)定性,避自己名諱的規(guī)定較唐宋各朝松得多,僅諱胤之“”、“真”。臣屬有以多搞避諱字媚上者,雍正輒怒曰“朕安得有許多名字,非朕名而避,是不敬也。”2720故雍正年間僅直隸真定府、貴州真安府改為正定府、正安府,而不象唐代一個君主即位后影響到一批州縣名稱。雍正也注意了根據(jù)地理形勢調(diào)整政區(qū)規(guī)格的原則,如“天津一城,三面臨河,大海在其東南,三角淀繞其西北,為河海之要沖,畿南之屏蔽也……地當(dāng)九河津要,路通各省舟車,南運數(shù)百萬之漕悉道經(jīng)於此。舟楫之所式臨,商賈之所萃集,五方人民之所雜處。”28雍正三年改天津衛(wèi)為直隸州,九年升為天津府。而在內(nèi)地衛(wèi)所悉令裁減之時,山東之成山衛(wèi),江南之金山衛(wèi)等海防要地諭令改縣。這些做法都是可取的。雍正朝調(diào)整政區(qū)數(shù)量之多是清代列朝絕無僅有的,除乾隆、嘉慶繼雍正之余緒繼續(xù)改衛(wèi)所為州縣,并省了一些州縣外,道光以降各朝皇帝基本上是墨守祖宗陳規(guī)了?？梢哉f雍正年間的政區(qū)整頓成功在奠定了有清一代政區(qū)的格局,對后世的政區(qū)劃分產(chǎn)生很大影響。值得稱道的是,雍正增設(shè)府州縣,并未過多擴大官員隊伍。如江蘇松江、蘇州、常州3府13州縣析置新縣13個,每縣設(shè)知縣1個(正七品)、典吏1員(未入流),流內(nèi)官員增13人。而3府原先有同知6員(俱正五品)、通判6員(俱正六品),設(shè)