彩票定金的分配正義與社會(huì)正義

彩票定金的分配正義與社會(huì)正義

彩票捐款是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從規(guī)定比例提取的專(zhuān)項(xiàng)資金。我國(guó)彩票公益金的主要來(lái)源包括從彩票銷(xiāo)售總額中按不低于一定比例提取的資金(我國(guó)彩票公益金為銷(xiāo)售收入的35%)、公益金利息收入、即開(kāi)型彩票的棄獎(jiǎng)收入。學(xué)術(shù)界對(duì)彩票公益金的共識(shí)為:彩票公益金是社會(huì)互助對(duì)政府調(diào)控的補(bǔ)充,應(yīng)體現(xiàn)出公益性和慈善性。通過(guò)發(fā)行彩票募集的公益金在國(guó)際上被公認(rèn)為是增加國(guó)家收入的備選手段。J.PonnieDavis(1992)通過(guò)對(duì)美國(guó)允許彩票發(fā)行的33個(gè)州(或特區(qū))和沒(méi)有彩票發(fā)行的18個(gè)州1稅制的計(jì)量分析,揭示了彩票成為增加政府歲入手段的過(guò)程。彩票公益金作為國(guó)家收入的一部分,使用和分配的根本價(jià)值應(yīng)是體現(xiàn)社會(huì)正義。由于市場(chǎng)失靈和政府失靈,現(xiàn)有分配制度無(wú)法兼顧效率和公平,正義因此成為社會(huì)制度的首要價(jià)值。彩票公益金使用是實(shí)現(xiàn)分配正義的補(bǔ)充途徑。約翰·穆勒認(rèn)為經(jīng)濟(jì)正義的目標(biāo)是最大多數(shù)人的最大幸福;羅爾斯提出社會(huì)契約的參與者在最低限度基礎(chǔ)上共同尋求具有最大普遍的正義原則。這些原則和目標(biāo)也是彩票公益金使用過(guò)程中正義性的標(biāo)準(zhǔn)和參考。一、中央集中的彩金形式、方式及使用范圍狹窄目前我國(guó)彩票公益金來(lái)源于福利彩票和體育彩票,在具體形式上又分為即開(kāi)型彩票、樂(lè)透型彩票等。自1987年福利彩票發(fā)行以來(lái),截至2004年,福利彩票募集公益金392億多元;體育彩票自1995年發(fā)行以來(lái),十年間共募集公益金302億元。我國(guó)發(fā)行的福利彩票,主要是通過(guò)滿(mǎn)足彩民的娛樂(lè)需求和社會(huì)成員對(duì)福利、救助事業(yè)關(guān)心來(lái)實(shí)現(xiàn)彩票發(fā)行和公益金的募集。體育彩票更多是通過(guò)人們對(duì)體育比賽的熱衷和競(jìng)猜性的需要為我國(guó)體育事業(yè)和其他公益事業(yè)籌集資金。另外,彩票籌集的公益金還用于6個(gè)專(zhuān)項(xiàng)和補(bǔ)充社會(huì)保障基金,具體使用范圍和金額見(jiàn)表1。在占有的最新數(shù)據(jù)中,2005年及2006年彩票公益金分配范圍最為廣泛,因此以2005年、2006年為例,具體分析我國(guó)彩票公益金的使用方向及價(jià)值。2005年,彩票公益金使用金額為133.2億元(按照彩票公益金“當(dāng)年籌集、隔年使用”的原則,2005年分配和使用的彩票公益金為2004年籌集),其中,福利彩票公益金79.23億元,體育彩票公益金53.97億元。中央集中彩票公益金72.5億元,其中,福利彩票公益金44.88億元,體育彩票公益金27.62億元。2004年籌集的彩票公益金分別由民政部、國(guó)家體育總局、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì),以及六項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)公益金(青少年學(xué)生校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)和維護(hù)、北京奧運(yùn)會(huì)、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療救助和城市醫(yī)療救助)使用;地方留成公益金60.7億元,全部留歸地方民政和體育部門(mén)使用。中央集中安排和地方留成使用的彩票公益金分別占彩票公益金總量的54%和46%。從我國(guó)彩票公益金使用主體來(lái)看,9個(gè)大類(lèi)中,5項(xiàng)由政府安排,4項(xiàng)由社會(huì)非營(yíng)利組織安排,由非營(yíng)利組織安排的項(xiàng)目不到一半,僅占44.4%。從不同主體支配資金數(shù)額來(lái)看,只有10.3%的彩票公益金由社會(huì)公益組織安排使用。2006年,財(cái)政部對(duì)彩票公益金分配政策做出一系列調(diào)整,彩票公益金在中央與地方之間按50:50的比例分配。中央集中的彩票公益金,在社會(huì)保障基金、專(zhuān)項(xiàng)公益金、民政部和國(guó)家體育總局之間,按60%、30%、5%和5%的比例分配。由此,中央集中的彩票公益金投入社會(huì)保障領(lǐng)域的比重進(jìn)一步增加。2006年中國(guó)福利彩票共銷(xiāo)售約495億元,為國(guó)家籌集福利公益金171億元,其中50%上繳國(guó)家財(cái)政,用于補(bǔ)充社會(huì)保障基金的不足,其余納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理,用于“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”等社會(huì)福利和社會(huì)公益事業(yè)。民政部本級(jí)留成的公益金約7億元,主要用于“兒童福利機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”和“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)霞光計(jì)劃”。2006年中國(guó)體育彩票全年銷(xiāo)售323億元,籌集公益金113億余元。這些公益金除用于前文所述項(xiàng)目外,2007年體育彩票公益金成立“中國(guó)體育彩票·新長(zhǎng)城助學(xué)基金”,用于資助內(nèi)蒙、貴州、寧夏、山西的優(yōu)秀特困大學(xué)生。綜上所述,我國(guó)彩票公益金分配的領(lǐng)域主要為民政救助及福利事業(yè)、體育事業(yè)、青少年活動(dòng)場(chǎng)所、社會(huì)保障基金四大方面,彩票公益金使用范圍比較狹窄;其中補(bǔ)充社會(huì)保障基金項(xiàng)目所占比重最大,初步看來(lái),彩票公益金社會(huì)公益性的本質(zhì)要求體現(xiàn)不充分。為進(jìn)一步揭示我國(guó)彩票公益金使用的價(jià)值及合理性,下面通過(guò)彩票公益金分配國(guó)際比較驗(yàn)證我國(guó)彩票公益金使用的正義性。二、美國(guó)單次發(fā)行人的教育和社會(huì)事業(yè)各國(guó)發(fā)行現(xiàn)代彩票的主要目的是為社會(huì)福利、教育、體育、文化等事業(yè)籌集資金,以體現(xiàn)其公益性和社會(huì)性。彩票所集資金分配、使用帶來(lái)的正義價(jià)值也成為該行業(yè)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。世界上大多數(shù)發(fā)行彩票的國(guó)家在分配彩票公益金時(shí)都規(guī)定具體的使用項(xiàng)目。英國(guó)根據(jù)《1993年國(guó)家彩票法》和《1998年國(guó)家彩票法》的有關(guān)規(guī)定,國(guó)家彩票公益金的使用范圍包括:文化藝術(shù)事業(yè)或與文化藝術(shù)事業(yè)有關(guān)的支出;體育事業(yè)或與體育事業(yè)有關(guān)的支出;國(guó)家文物保護(hù)事業(yè)或與國(guó)家文物保護(hù)事業(yè)有關(guān)的支出;社會(huì)慈善事業(yè)支出;紀(jì)念新千年開(kāi)始的有關(guān)設(shè)施建設(shè)支出以及公共衛(wèi)生支出;教育和環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的“新創(chuàng)業(yè)基金”等多個(gè)項(xiàng)目,分配比例見(jiàn)表3。英國(guó)《1998年國(guó)家彩票法》與《1993年國(guó)家彩票法》相比,調(diào)整了彩票公益金的分配結(jié)構(gòu),增加了與公共衛(wèi)生、教育和環(huán)境保護(hù)方面的支出。2001開(kāi)始,新千年紀(jì)念項(xiàng)目結(jié)束,所占20%比例的公益金劃入教育和環(huán)保的“新創(chuàng)業(yè)基金”。美國(guó)彩票以州為發(fā)行單位,各個(gè)州按照各自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求決定彩票公益金使用方向,使用領(lǐng)域最集中的是教育,具體支出領(lǐng)域見(jiàn)表4。表4中列明美國(guó)彩票籌集資金基本用于公共設(shè)施建設(shè)、教育和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國(guó)發(fā)行彩票的38個(gè)州中,22個(gè)州將彩票籌集資金用于包括公立學(xué)校、學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、教育改革基金等與教育相關(guān)的事業(yè)中,集中度接近58%。其中一些州依照民意將彩票公益金專(zhuān)門(mén)用于教育事業(yè)中,加利福尼亞州的彩票法明確規(guī)定“制定本法的目的是在不增加稅收的前提下籌措資金用于支持教育事業(yè),發(fā)行彩票的凈收入只能用于資助本州的公共教育事業(yè)”;佐治亞洲彩票法名稱(chēng)為《佐治亞州教育彩票法》,該州彩票收入用于教育設(shè)施工程、獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)齡前教育計(jì)劃三方面;伊利諾伊州彩票所有收入指定用做公共小學(xué)基金,用于資助本州的公立小學(xué);肯塔基州彩票收益相當(dāng)一部分用于學(xué)習(xí)優(yōu)異獎(jiǎng)學(xué)金、幼兒教育基金;許多州將公益金用于“K-12教育”,這一項(xiàng)目是指幼兒園至12年級(jí)的公共教育事業(yè)。另有9個(gè)州將彩票公益金列支為通用基金,這些通用基金也包括了對(duì)教育事業(yè)的投資。如愛(ài)達(dá)荷州通用基金使用方向?yàn)閷W(xué)校區(qū)域建設(shè)和州永久建設(shè);馬里蘭州通用基金用于資助教育、人力資源等?？紤]到這些州的彩票投入,有近80%的州將彩票公益金投資于教育,體現(xiàn)出美國(guó)人民和政府對(duì)教育促進(jìn)個(gè)人發(fā)展和人力資本提升的重視。法國(guó)彩票業(yè)的運(yùn)營(yíng)收入同稅收一樣全部納入國(guó)家預(yù)算;挪威彩票公益金在文化藝術(shù)、體育和教科研三個(gè)方面的使用數(shù)量各為1/3。日本彩票收入由彩票協(xié)會(huì)在體育運(yùn)動(dòng)、自然環(huán)境、社會(huì)福利和教育等項(xiàng)目中分配。巴西自1784年發(fā)行彩票開(kāi)始,集中的資金主要用于發(fā)展國(guó)家教育、體育、衛(wèi)生保障以及社會(huì)福利事業(yè)。彩票公益金分配應(yīng)符合羅爾斯正義分配的“最小最大限度原則”的分配調(diào)節(jié)方式,從整個(gè)國(guó)家層面來(lái)說(shuō),要保護(hù)弱勢(shì)群體利益、盡量消除天賦差別,促進(jìn)社會(huì)公益事來(lái),從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。大部分發(fā)行彩票的國(guó)家都將公益金集中用于社會(huì)邊際效益較大的教育、體育、文化藝術(shù)、慈善、環(huán)保等公益領(lǐng)域以體現(xiàn)彩票公益金的正義性和彩票行業(yè)存在的合理性。對(duì)比我國(guó)公益金分配和使用格局可以看出,我國(guó)彩票公益金分配的領(lǐng)域主要為民政救助及福利事業(yè)、體育事業(yè)、青少年活動(dòng)場(chǎng)所、社會(huì)保障基金四大方面,雖然體彩2007年開(kāi)始,對(duì)特困大學(xué)生助學(xué)金計(jì)劃,但覆蓋范圍僅為4個(gè)省。公益金使用項(xiàng)目中補(bǔ)充社會(huì)保障基金所占比重最大,占到我國(guó)彩票公益金總量的1/3強(qiáng)。社會(huì)保障基金的主體在我國(guó)是社會(huì)保險(xiǎn)基金,它的覆蓋范圍僅為城鎮(zhèn)居民,將公民“微笑納稅”、自愿集聚的社會(huì)資金變?yōu)椴糠殖擎?zhèn)人口的養(yǎng)老金,難以體現(xiàn)彩票公益金應(yīng)有的公益性及正義價(jià)值。三、發(fā)行教育促進(jìn)公平的基金不同國(guó)家或同一國(guó)家不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)不同,彩票公益金使用范圍也不盡相同,但總體上看,各國(guó)彩票公益金使用領(lǐng)域包含有以下特征:(1)較強(qiáng)的外部正效應(yīng),如公共設(shè)施、環(huán)保、文物保護(hù)等。(2)慈善、福利事業(yè)以幫助那些無(wú)力改變現(xiàn)狀的社會(huì)弱勢(shì)群體:老年人、兒童、殘疾人等。(3)兼具發(fā)展性和公平性特征的領(lǐng)域,如教育。我國(guó)彩票公益金分配和使用集中在社會(huì)福利、社會(huì)保障、體育事業(yè)領(lǐng)域。彩票公益金支持的以“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”為代表的救助福利事業(yè)、以“全民健身計(jì)劃”為代表的公共體育事業(yè)取得了相當(dāng)大的成就。但是1/3數(shù)量的公益金用于補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金,支付經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的制度成本,這種做法消耗了社會(huì)性彩票公益金的正義價(jià)值。另外,在上面1、3兩個(gè)領(lǐng)域中,我國(guó)彩票公益金在項(xiàng)目分配和資金使用上都嚴(yán)重不足,尤其是各國(guó)彩票收入投入較大的公共教育領(lǐng)域,我國(guó)以“福利彩票”和“體育彩票”名義募集的公益金難以專(zhuān)項(xiàng)、定向投人。彩票公益金正義性以公共利益和促進(jìn)公平為依歸。公共教育的基本價(jià)值取向也是促進(jìn)公平,這與彩票公益金的正義性目標(biāo)是一致的。國(guó)家在保障教育公平方面,增加教育投入是重要的政策手段,其指標(biāo)是公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重?？傮w來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國(guó)家公共教育投資比例也越高。1980年以來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家的公共教育投資比例在5.0%以上,欠發(fā)達(dá)國(guó)家在4.0%左右,最不發(fā)達(dá)國(guó)家低于3%。我國(guó)公共教育投資比例與世界平均水平相比偏低,同時(shí)也低于欠發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平,2003年,我國(guó)公共教育投資比例仍只有3.28%。現(xiàn)代自由主義理論家認(rèn)為不平等是由不合理的教育體制引起的,公共教育資金投入過(guò)少,導(dǎo)致對(duì)不同階層、不同地域孩子提供的教育數(shù)量、質(zhì)量不平等。這種情況在我國(guó)廣泛而深刻地存在,并影響到個(gè)人進(jìn)入