中俄北極關(guān)系的國家利益分析

中俄北極關(guān)系的國家利益分析

近年來，世界氣候變化使北極地區(qū)變得越來越冷。面對豐富的自然資源、重要的戰(zhàn)略位置以及日益暢通的北極航道,北極國家紛紛制定或更新各自的北極戰(zhàn)略,加強在北極地區(qū)的存在;①而眾多非北極國家也開始密切關(guān)注北極事務(wù),積極尋求參與的渠道。②顯然,這一自然環(huán)境、國際治理方面的“態(tài)勢變遷”(statechange),使得北極地區(qū)可能會進入一個以管轄權(quán)沖突為特征、以自然資源開采為核心、以全球性大國為主角的大競爭時代。在此情形下,中國和俄羅斯作為世界上最大的非北極國家和世界上最大的北極國家,都在北極地區(qū)有著重要的國家利益;而在爭取和維護北極利益方面,這兩個相鄰的“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴”更是有著廣闊的合作前景。但是目前,國內(nèi)對這一議題的研究多停留在描述性地梳理中俄兩國的北極利益和北極政策進展這一層面,對中俄北極關(guān)系特別是中俄北極合作缺乏深入的研究。因此,本文擬從國家利益的視角出發(fā),以中俄北極利益以及相應(yīng)的政策、實踐為核心,對中俄北極合作及其前景進行分析。一、國家利益的兩重性以及不同層次的劃分國家利益是國際關(guān)系領(lǐng)域的一個核心概念,學界對這一概念存在不同的理解。在漢語里,“利益”最基本的意思是“好處”,因此國家利益可以簡單理解為對國家有好處。而要想獲得好處,則體現(xiàn)了國家的某種需求和欲求,因而在阿姆斯特茨(MarkR.Amstutz)眼里,國家利益通常就是“國家相對其他國家而言的基本的需求(need)和欲求(want)”。在此基礎(chǔ)上,王逸舟教授將國家利益界定為“民族國家追求的主要好處、權(quán)利或受益點,反映這個國家全體國民及各種利益集團的需求與興趣”。古典現(xiàn)實主義對國家利益做了直接、明確的闡釋。該理論認為,在國際社會的“無政府狀態(tài)”下,國家對利益的追求最終都將表現(xiàn)為國家間的權(quán)力之爭,因此,國家利益最基本的組成部分就是本國的生存和安全。這一利益觀闡述了國際關(guān)系中國家利益的最基本屬性,即排他性與沖突性。但伴隨著國際互動的發(fā)展,特別是國家之間相互依賴程度的不斷加強,國家利益的另一種屬性,即相互性與合作性也日益顯現(xiàn)出來。因此自由主義就認為,合作對所有國家都是互利的,不僅有利于經(jīng)濟利益,而且有利于國家的安全?，F(xiàn)實主義與自由主義作為兩種居于主流地位的國際關(guān)系范式,分別對國家利益的沖突性與合作性做了闡釋,這兩種闡釋的合理性實際上構(gòu)成了一枚硬幣的兩面。在當代,任何國家的利益可以說都包括兩部分,一部分是自利性利益,另一部分是共享性利益。而國家利益的這種兩重性,一方面體現(xiàn)了國家追求目標的不同性質(zhì),另一方面也體現(xiàn)了國家追求目標的不同方式。無疑,國家追求這兩種利益所導致的結(jié)果也是不同的:追求自利往往導致排斥與沖突,而追求共享則有利于實現(xiàn)合作與和諧。國家利益還因所含各要素重要性的不同而存在層次的劃分。對于不同層次的利益,國家通常會根據(jù)客觀情況和主觀判斷做出不同程度的反應(yīng),從而表現(xiàn)出戰(zhàn)略選擇的輕重緩急。在國家利益分層上,托馬斯·羅賓遜(ThomasRobinson)提出了三條標準,即優(yōu)先性、特殊性和持久性。按照這三條標準,可以區(qū)分出3對、6種不同類別的利益:1.生死攸關(guān)利益(vitalinterests)和非重大利益(non-vitalinterests)。前者亦稱核心利益或戰(zhàn)略利益,涉及國家安全等基本目標,對于這種利益國家不會妥協(xié)退讓;而后者涉及的是國家需求的各個具體方面,國家在這種利益上可以進行談判或做出妥協(xié)。2.特定利益(specificinterests)和一般利益(generalinterests)。前者涉及的是國家明確界定的有限目標;而后者涉及的是普遍性的、全球性的利益問題,諸如維護地區(qū)和平、促進經(jīng)濟發(fā)展等。3.永久利益(permanentinterests)和可變利益(variableinterests)。前者指國家的永久目標,諸如保護領(lǐng)土完整等;而后者指國家針對某一特定事件所做出的反應(yīng)。當然,任何一項具體利益都可能有多種屬性。例如,保衛(wèi)領(lǐng)土安全既屬于生死攸關(guān)利益,也屬于永久利益。一般而言,生死攸關(guān)利益、特定利益和永久利益屬于自利性利益,而非重大利益、一般利益和可變利益則屬于共享性利益?？傮w而言,國家利益體現(xiàn)國家需求,指導國家行動,是驅(qū)動國家間互動的基本要素和解釋國家對外政策行為的關(guān)鍵。因此,在國家利益層面做到知己知彼,是國家正確處理與他國關(guān)系的基礎(chǔ)。具體到中俄北極問題上,只有厘清中俄各自的北極利益以及基于國家利益而持有的態(tài)度和采取的行動,才能對中俄北極關(guān)系及其前景做出科學、合理的分析。二、中國北極形勢展望中國雖然在北極圈內(nèi)沒有領(lǐng)土,但作為“近北極國家”和北極事務(wù)的“利益攸關(guān)方”,北極局勢的變化發(fā)展都與中國息息相關(guān)。而作為一個負責任的大國,北極地區(qū)所涉及的環(huán)境保護、氣候變化、“全球公域”的開發(fā)管理等全球性議題,客觀上也需要中國的參與。(一)北極的戰(zhàn)略價值和軍事價值由于身處北極圈之外,中國在北極地區(qū)的國家利益多為共享性利益,需要借助國際平臺特別是與北極國家進行合作才能實現(xiàn)。這些利益涉及環(huán)境氣候、資源、航道、安全等幾個領(lǐng)域。從環(huán)境氣候來看,全球變暖使得北極地區(qū)冰蓋融化加速,海水結(jié)構(gòu)變異,海洋流動減弱,由此造成的一系列氣候變化將“直接影響到中國的自然生態(tài)系統(tǒng)、沿海地區(qū)、森林、水資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、牧業(yè)、旅游等經(jīng)濟活動和社會生活的各個層面”。比如會使中國極端天氣增多,導致更多的自然災(zāi)害,影響生態(tài)安全和糧食安全等。從資源價值來看,北極地區(qū)擁有全球30%以上的天然氣資源和13%的未開采石油儲量,大量的優(yōu)質(zhì)煤炭以及鐵、錳、金、鎳、銅等礦藏,有“第二個中東”之稱。當前,經(jīng)濟的快速發(fā)展使中國對各類資源的進口依賴程度不斷提高,北極有望成為中國資源進口新的選擇方向。而北冰洋油氣資源增量加上運輸通道的便利性,也將豐富中國能源求采購多元化戰(zhàn)略的內(nèi)容。從航運價值來看,近年來北極海冰夏季融化程度屢創(chuàng)新高,極大地提高了北極航道的利用價值。中國的對外貿(mào)易嚴重依賴海上航線,北極航道的開通不僅可以縮短前往西歐、北美的航程,降低物資成本,“還可以免受馬六甲海峽海盜的困擾以及打破海上通道單一性局面,實現(xiàn)中國國際航運多元化,節(jié)省大量的經(jīng)濟成本和政治成本”。從軍事安全價值來看,北極地區(qū)扼亞歐和北美大陸的戰(zhàn)略要沖,控制該地區(qū)便可得“三洲兩洋通衢地利之便,瞰制北半球主要國家”。冷戰(zhàn)期間,美蘇兩國就曾在此布置了大量的戰(zhàn)略核武器,使北極成為冷戰(zhàn)的“前沿”。盡管在當前以及可預(yù)見的未來,中國尚不具備實力派遣潛艇進入北冰洋水域,但隨著利益的拓展,中國有必要對其安全價值予以關(guān)注。(二)中國與超基本國家合作鑒于上述國家利益及相應(yīng)的國際責任,目前中國積極關(guān)注和參與北極事務(wù)。但作為非北極國家,中國的參與渠道主要有兩個:一是通過外交途徑與北極國家開展合作,二是利用現(xiàn)有國際法和國際組織的平臺。傳統(tǒng)的北極國家包括俄羅斯、加拿大、美國、丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典八個國家,中國正進一步拓展、深化與這些國家的外交合作。首先,中俄是“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”,兩國在各個領(lǐng)域都有著良好的合作基礎(chǔ)。當前,俄政府正努力打造北極能源基地,希望中國能參與到這一資金需求巨大的項目中來。其次,中國積極推進與北歐五國的北極合作。如2012年4月,時任國務(wù)院總理的溫家寶訪問冰島,兩國就密切在北極事務(wù)中的磋商,在各領(lǐng)域開展務(wù)實合作,共同促進北極地區(qū)和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展等達成共識,并簽署了《中華人民共和國政府與冰島共和國政府關(guān)于北極合作的框架協(xié)議》?！斑@一協(xié)定被看作中國經(jīng)略北極的重要步驟,對中國更深層次的參與北極治理具有重要意義”。此外,美加兩國對中國參與北極事務(wù)也并不表示排斥,中國在科學考察、環(huán)境保護等方面與其開展了廣泛的合作。再從國際組織、國際法的角度來看,《斯瓦爾巴德條約》、《聯(lián)合國海洋法公約》以及諸如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等全球性治理框架,都為中國自由、平等地在北極地區(qū)從事科學考察活動以及參與北極事務(wù)提供了法理依據(jù)。①而作為國際海事組織的A類理事國,中國可利用這一身份參與北冰洋水域航行、環(huán)保等方面的管理。尤為值得一提的是,中國不僅是國際北極科學委員會、北冰洋科學委員會等組織的成員國,而且于2013年5月被接納成為北極理事會的正式觀察員國。作為當前北極治理中最重要的區(qū)域性安排,北極理事會“正逐漸從一個政策塑造型的政府間高級論壇日益轉(zhuǎn)變?yōu)檎螞Q策型的組織機構(gòu)”,正式觀察員國的身份將為中國更好地參與北極事務(wù)提供重要契機。三、北極地區(qū)的“態(tài)勢變遷”對俄羅斯的影響俄羅斯是北極地區(qū)最大的國家,其1/3的領(lǐng)土位于北極圈內(nèi),一半以上的海岸線面向北冰洋。因此,北極地區(qū)的“態(tài)勢變遷”對俄羅斯的影響更為直接。而自視享有便利地緣優(yōu)勢和深厚歷史傳統(tǒng)的俄羅斯也一向以北極強國和大國自居,并把重返北極作為其大國復興戰(zhàn)略的重要組成部分。(一)有利于提升政治地位北極地區(qū)對于俄羅斯來說至關(guān)重要。因此,除了氣候環(huán)境這一全球性議題外,俄羅斯在北極地區(qū)的資源、航道、軍事安全等利益極具自利性,在很大程度上屬于生死攸關(guān)利益、特定利益和永久利益的范疇。從資源角度看,北極豐富的資源有大半蘊藏于俄羅斯。根據(jù)美國地質(zhì)勘探局2008年的評估,北極尚未勘測的60%以上的油氣儲備位于俄羅斯領(lǐng)土,約等于4120億桶石油。據(jù)俄羅斯自然資源部統(tǒng)計:在俄羅斯認為擁有主權(quán)的領(lǐng)土上,石油蘊藏量可能是沙特阿拉伯的2倍多。作為世界資源大國,俄羅斯大約1/5的GDP和出口產(chǎn)品都依靠于北極地區(qū)。隨著近年來傳統(tǒng)油氣田產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量開始下降,北極地區(qū)的資源儲量不僅可以給予彌補①,而且將成為俄羅斯影響世界經(jīng)濟、提升政治地位的重要砝碼。從航道角度看,俄羅斯在北極航線中所占岸線最長,約5600公里,北方海航道(NSR)②也實際被其所控制。在《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》中,北方海航道被定位為“統(tǒng)一的國家運輸交通線”。近年來,北方海航道作為世界經(jīng)濟新走廊的潛力日漸凸顯,這不僅會有利于俄屬北極地區(qū)經(jīng)濟資源的開發(fā),而且將對世界貿(mào)易格局產(chǎn)生重大影響。從軍事安全角度看,北極對于俄羅斯來說具有重要的戰(zhàn)略價值。首先,北方海路的通航將使俄羅斯獲得相對開放、自由的出海口,改變其海權(quán)狀況,這是俄羅斯重返海洋強國,爭取更大利益和世界影響力的歷史機遇。其次,面對北約、歐盟東擴的壓力,爭奪北冰洋成為俄羅斯擴大生存空間、尋找戰(zhàn)略縱深的重要途徑。另外,控制了北極地區(qū),會使俄羅斯三位一體的戰(zhàn)略核力量對其他大國的威懾成本最低而效率最高,其戰(zhàn)略威懾的有效性將大大增強。(二)用法律協(xié)調(diào)配合開發(fā)北極鑒于俄羅斯在北極地區(qū)的國家利益多為自利性利益,其很多行動都表現(xiàn)出了旨在增強北極存在感和領(lǐng)導權(quán)的立場。但在一些利益層面,俄羅斯也表現(xiàn)出尋求國際溝通與合作的意向。面對愈演愈烈的北極爭奪,俄羅斯尤為積極。首先,俄羅斯力圖用科學證據(jù)說服聯(lián)合國大陸架界限委員會,用法律手段謀求領(lǐng)土要求。為了拿出科學證據(jù)說明要求的領(lǐng)土是其大陸架的自然延伸,俄羅斯不斷組織人力、物力和財力,加強對北極地區(qū)的科學考察。③在主張未被聯(lián)合國接受的情況下,俄羅斯又以北冰洋底插旗等方式宣示主權(quán),企圖造成管轄的既成事實。其次,俄羅斯用武力配合其法律訴求,捍衛(wèi)“北極領(lǐng)土”。俄羅斯《2020年之前國家安全戰(zhàn)略》認為:對俄邊境地區(qū)尚未開發(fā)的油氣資源所有權(quán)的爭奪是未來10年內(nèi)引發(fā)軍事沖突的一個起源。為此,俄羅斯組建北極部隊,提升北方艦隊的實力,恢復在北極區(qū)域的戰(zhàn)略巡航,頻繁組織多兵種聯(lián)合軍事演習等,顯示了其在北極地區(qū)的強大存在和高壓威懾。另外,在北方海航道的法律地位問題上,俄羅斯堅決反對將其轉(zhuǎn)變成國際航線。俄羅斯認為,北方海航道雖然可能會超出其專屬經(jīng)濟區(qū),但只要其中一部分處于俄羅斯水域,就不會影響其法律地位。為體現(xiàn)對這一交通要道的管轄權(quán),俄羅斯規(guī)定所有打算進入北方海航道的船只都應(yīng)事先通知并提交導航申請,這意味著使用該航道必須向俄支付一定的費用。當然,俄羅斯在北極問題上也并非一味強調(diào)自利。首先,俄羅斯希望在尊重國際法的基礎(chǔ)上運用外交手段化解北極紛爭。如2010年4月,俄羅斯與挪威就巴倫支海劃界問題達成協(xié)議,解決了兩國長達40多年的爭端。其次,在北極理事會、巴倫支海歐洲—北極理事會等框架下,俄羅斯尋求與其他北極國家的合作。如2008年12月,俄羅斯與瑞典、挪威、芬蘭在莫斯科簽署了政府間合作協(xié)議,決定在巴倫支海及北極歐洲部分開展預(yù)警、防災(zāi)和緊急情況處理等合作,四國為落實協(xié)議內(nèi)容還組建了聯(lián)合委員會。再次,在開發(fā)北極地區(qū)尤其是北冰洋沿岸大陸架方面,俄羅斯亟須資金和技術(shù)支持。據(jù)俄羅斯石油公司2008年4月預(yù)測,為開發(fā)大陸架,不算爭議地區(qū),2050年之前所需的投資就超過60萬億盧布(約合2.5萬億美元)。對此,俄羅斯已與道達爾、康菲、殼牌、英國石油公司、?？松梨?、埃尼集團等多家外國石油公司展開了合作。四、中俄北極環(huán)境氣候利益的共享性綜上,中俄兩國在北極地區(qū)的國家利益都涉及環(huán)境氣候認識和保護、資源開發(fā)、航道利用、軍事安全等幾個方面,共同利益的存在為兩國開展北極合作提供了可能。但由于中俄兩國的客觀情況與主觀判斷不同,這些利益對于兩國來說有著不同的性質(zhì),處于不同的層次,兩國為追求利益目標也采取了不同的行動,這就使得中俄北極合作存在著一定的有限性。總體來看,作為非北極國家,中國北極利益的實現(xiàn)基本處于“有求于人”的狀態(tài),這就使俄羅斯掌握著中俄北極合作的主導權(quán),不可避免地形成了“俄強中弱”的中俄北極關(guān)系。因此,俄羅斯如何判斷其在北極地區(qū)的環(huán)境氣候利益、資源利益、航道利益和軍事安全利益的性質(zhì)和層次,決定著中俄在這些領(lǐng)域開展合作的可能性以及合作的實現(xiàn)程度。通過對俄羅斯北極利益及北極行動的分析,結(jié)合國際關(guān)系領(lǐng)域“高政治”(highpolitics)、“低政治”(lowpolitics)①的相關(guān)理論,本文認為,當前俄羅斯對上述四個方面國家利益的判斷和認識大致如下:在環(huán)境氣候這一“低政治”領(lǐng)域,中俄兩國因判斷相近而存在廣闊的合作空間。北極環(huán)境破壞、氣候變化帶來的影響屬于普遍性的、全球性的問題,這一問題雖給兩國生態(tài)系統(tǒng)、社會經(jīng)濟造成不小的影響,但還不至于生死攸關(guān)。因此,北極環(huán)境氣候利益對于中俄兩國來說都屬于一般利益和非重大利益,具有較強的共享性。認識北極地區(qū)環(huán)境氣候的前提是開展科學考察。對此,俄羅斯一向認為,對北極地區(qū)的天文氣象、地質(zhì)地貌等了解得越清楚,越有利于自己開發(fā)利用,因而其對北極的研究一直處于領(lǐng)先地位。而中國也認識到,“域外國家在北極事務(wù)上的發(fā)言權(quán)和影響力,在很大程度上取決于該國以科研為主的北極知識儲備的獲取和轉(zhuǎn)化能力”。因此,中俄在極地科考方面進行合作,是兩國維護環(huán)境氣候利益的重要途徑,也將成為實現(xiàn)其他利益的前提和基礎(chǔ)。同時,中俄在北極環(huán)境氣候這一全球性議題中進行合作,也是兩國承擔國際責任和國際義務(wù)的表現(xiàn),有利于提升負責任大國的國際形象。資源利益屬于經(jīng)濟領(lǐng)域,中俄兩國在這一利益層面存在較高的共享性。俄羅斯是世界資源大國,經(jīng)濟增長長期依賴于資源出口,而中國是資源需求大國,市場空間巨大。再加上便利的地理位置以及良好的合作基礎(chǔ),中俄有望就開發(fā)北極資源成為理想的供需伙伴。在北極開發(fā)進程中,惡劣的自然條件、巨大的資金需求以及勞動力不足和工資負擔過重等問題,將成為俄羅斯必須面對的制約因素,而擁有豐富人力、物力、財力的中國則可以對此予以彌補。因此,俄專家認為:“俄中合作開發(fā)北極符合兩國全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系需要,符合兩國共同利益”。但出于對北極資源和中國崛起的警覺,俄羅斯也擔心如果中國參與北極開發(fā),其遠東和西伯利亞的經(jīng)濟將為中國所主導,動搖其對這一地區(qū)的控制,甚至有人認為俄羅斯可能成為中國這個未來大國的原料附庸進而政治附庸。因此,北極資源開發(fā)對俄來說也涉及了領(lǐng)土安全這一生死攸關(guān)利益和永久利益,中俄北極資源合作很大程度上只能在俄羅斯的主導下進行。與資源利益相比,俄羅斯在維護航道利益方面表現(xiàn)出了較高的自利性。首先,北方海航道大多經(jīng)過俄羅斯的領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟區(qū),俄將其視為“統(tǒng)一的國家運輸交通線”;其次,使用這一航道需要借助破冰船,而俄羅斯掌握著最先進的破冰技術(shù)并擁有數(shù)量最多的破冰船。因此,長期以來俄羅斯對北方海航道實施的是壟斷性控制,不僅建立了北方海航道管理局,還頒布了一系列的法律法規(guī)來完善北方海航道的管理制度。①北方海航道還關(guān)乎俄羅斯的海軍建設(shè)和海洋戰(zhàn)略,俄對這一上升到生死攸關(guān)、特定且永久的利益更是難有共享的可能。而對于中國來說,北方海航道的首要價值在于商船的航行,俄方對此表示歡迎。但中國若想進一步參與對北方海航道的開發(fā)利用,就將威脅到俄羅斯對航道的管理制度,這不僅會減少俄羅斯在北極地區(qū)的收益,更可能破壞其意欲建立起來的北極主權(quán)意識以及對北方海航道的控制權(quán)。因此,中國在航道利用方面將始終處于被動地位,中俄在這一領(lǐng)域的合作也將極為有限。到軍事安全這一近乎絕對自利的利益層面,俄羅斯將其視為北極合作的“禁區(qū)”。當前,北極爭端主要圍繞對自然資源的爭奪和北極航道的控制展開,在“無政府”狀態(tài)下,俄羅斯深知強大的軍事存在是取勝的最后一道保障,而面對北約東擴造成的國家安全威脅,俄羅斯也認識到北極地區(qū)對其尋求戰(zhàn)略空間、保持核威懾的重要意義。因此,俄羅斯組建北極部隊、提升北方艦隊、恢復戰(zhàn)略巡航等一系列舉措,無不彰顯出其在北極軍事安全利益上的自利性。軍事安全合作需以高度互信為基礎(chǔ)。當前,中俄雖然是“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴”,但實際上俄羅斯對中國的認