西咸一體化,打造西安國(guó)際化都市

西咸一體化,打造西安國(guó)際化都市

1體化實(shí)踐的需要在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，中國(guó)的區(qū)域一體化實(shí)踐正在不斷發(fā)展。例如，長(zhǎng)江以南、珠江三角洲、京津冀等地積極開展區(qū)域一體化戰(zhàn)略。在此期間，雖然取得了一些成果，但仍存在許多問題，如地方保護(hù)主義、行政分離、體制障礙、短期城市利益和長(zhǎng)期利益的協(xié)調(diào)等。因此，借鑒國(guó)外區(qū)域一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)的區(qū)域一體化實(shí)踐非常重要。2009年6月獲批的《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》是我國(guó)推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要舉措,該規(guī)劃提出加快推進(jìn)“西咸一體化”建設(shè),著力打造西安國(guó)際化大都市區(qū),由此,西咸一體化上升到了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度。建設(shè)西咸一體化,是建設(shè)西安國(guó)際化大都市區(qū)的重要組成部分,既有利于增強(qiáng)區(qū)域整體實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力,更好地帶動(dòng)關(guān)中城市群乃至整個(gè)西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,又有利于縮小關(guān)中城市群與長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大城市群的差距,使關(guān)中城市群成為我國(guó)第四大城市群成為可能,進(jìn)而改變我國(guó)現(xiàn)狀區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖東重西輕的格局,實(shí)現(xiàn)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面均衡發(fā)展,從而為中共十六大提出的“社會(huì)更加和諧”目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。本文將在總結(jié)國(guó)外區(qū)域一體化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出其對(duì)西咸一體化在發(fā)展理念、核心原則、開發(fā)運(yùn)作要點(diǎn)和規(guī)劃設(shè)計(jì)策略四方面的啟示。2西咸一體化的歷史和現(xiàn)狀2.1西咸一體化發(fā)展西安、咸陽兩市(簡(jiǎn)稱西咸兩市)同處關(guān)中平原(1)腹地,曾是我國(guó)周、秦、漢、隋、唐等13個(gè)王朝的都城或京畿重地,歷史悠久,文化積淀深厚,同是馳名中外的歷史文化名城和千年古都,歷史上為一座城市,兩市中心城區(qū)相距僅為25km。在城市發(fā)展的進(jìn)程中,市場(chǎng)導(dǎo)向下的兩市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)聯(lián)系密切,有著迫切的一體化需求。2002年西咸兩市在西安簽訂了西安咸陽經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議,協(xié)議書確定,兩市將按照規(guī)劃統(tǒng)籌、交通同網(wǎng)、信息同享、市場(chǎng)同體、產(chǎn)業(yè)同布、科教同興、旅游同線、環(huán)境同治的“八同”思路,逐步實(shí)現(xiàn)“四個(gè)一體化”,即城市一體化、經(jīng)濟(jì)一體化、交通一體化和環(huán)保一體化,這一協(xié)議的簽署標(biāo)志著西咸一體化拉開了序幕。2003年西安、咸陽開通大同城票據(jù)交換,兩市銀行之間的資金結(jié)算由異地變?yōu)橥?加速了西咸經(jīng)濟(jì)區(qū)的資金周轉(zhuǎn)。2006年兩市電話并網(wǎng)。2008年陜西省建設(shè)廳公布西咸一體化發(fā)展在未來12年將重點(diǎn)扶持四大區(qū)域:灃渭新區(qū)、涇渭工業(yè)園、空港產(chǎn)業(yè)園和渭河西咸段生態(tài)景觀帶。2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》,提出加快推進(jìn)“西咸一體化”建設(shè),著力打造西安國(guó)際化大都市。2010年2月陜西省推進(jìn)西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)辦公室暨西安灃渭新區(qū)、咸陽涇渭新區(qū)管委會(huì)掛牌成立,該辦公室是省政府直屬機(jī)構(gòu),受西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)和市政府雙重領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)該辦公室還承擔(dān)陜西省關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)。西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)辦公室的成立,標(biāo)志著西咸一體化建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性步伐。2.2西咸兩市的發(fā)展動(dòng)力。在兩首先,關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)提出加快西咸一體化建設(shè),西咸兩市據(jù)此聯(lián)手編制西咸一體化規(guī)劃及西咸新區(qū)規(guī)劃,這是政府層面的西咸一體化的直接動(dòng)力。其次,312國(guó)道西安咸陽段的拓寬對(duì)接,實(shí)現(xiàn)了兩市生活性主干道的對(duì)接,一方面使得咸陽市民可以更多地享受西安便利的現(xiàn)代服務(wù)業(yè),另一方面也為西安產(chǎn)業(yè)向咸陽梯度轉(zhuǎn)移提供了交通發(fā)展軸。西咸兩市人民向往西咸一體化帶來的自身生活的改善,兩市市民出行需求與出行難問題成為西咸一體化最初的動(dòng)力。再次,西咸一體化是西咸兩市從各自角度出發(fā),為確保城市利益的最大化所必然選擇的道路。咸陽由懼怕被西安吞并而向東、向北發(fā)展,轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極向西、向南發(fā)展,尋求與西安對(duì)接,這是因?yàn)橄剃柕某鞘薪ㄔO(shè)者認(rèn)識(shí)到與西安對(duì)接可以為咸陽帶來更大的利益,而西安由于行政區(qū)劃的土地限制,在城市發(fā)展過程中需要尋求更廣闊的發(fā)展空間,兩市的需求互補(bǔ),自然一拍即合。西咸兩市都意識(shí)到合作將比競(jìng)爭(zhēng)帶給各自更大的利益,雙方在尋求自身利益最大化的過程中為實(shí)現(xiàn)共同利益而聯(lián)合。第四,經(jīng)濟(jì)發(fā)展使西咸兩市聯(lián)系日益密切,彼此相互依存。新形勢(shì)下,涉及兩市沖突的建設(shè)領(lǐng)域已不能由兩市各自獨(dú)立解決,需要讓渡一部分權(quán)力給超地方政府機(jī)構(gòu)(省級(jí)機(jī)構(gòu)),西咸一體化工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室的成立即是西咸一體化在制度上推進(jìn)的必然結(jié)果。第五,地區(qū)利益、共同經(jīng)濟(jì)利益、地區(qū)文化認(rèn)同和制度創(chuàng)新是西咸一體化發(fā)展的動(dòng)力之源。其中,西咸兩市的地區(qū)文化認(rèn)同是一體化的基礎(chǔ)。3大都市圈合作的主要經(jīng)驗(yàn)區(qū)域一體化有國(guó)際范圍的區(qū)域合作和一國(guó)范圍內(nèi)的區(qū)域合作。目前國(guó)際范圍的區(qū)域合作比較成功的有歐洲一體化,一國(guó)范圍內(nèi)的區(qū)域合作比較成功的有紐約大都市圈及東京大都市圈。從時(shí)間剖面上看,歐洲一體化進(jìn)程及國(guó)外成熟的大都市圈發(fā)展都始于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,隨后逐漸向體制、政治、社會(huì)及文化等領(lǐng)域全面拓展。而無論國(guó)際還是一國(guó)范圍內(nèi)的區(qū)域一體化建設(shè),其發(fā)展模式、發(fā)展動(dòng)力、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)目前的西咸一體化建設(shè)都有一定的啟發(fā)和借鑒意義,因此本研究以這三個(gè)案例為重點(diǎn),從以下三個(gè)層面進(jìn)行解析:3.1發(fā)展模式3.1.1推動(dòng)一體化進(jìn)程歐盟作為當(dāng)今世界上成立最早、成效最卓著和一體化程度最高的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織,其50多年的發(fā)展歷程中最顯著的特征即以嚴(yán)密的制度體系為導(dǎo)向,由上而下地推動(dòng)一體化。在該導(dǎo)向下,歐洲的一體化呈現(xiàn)出發(fā)展過程的漸進(jìn)性、協(xié)調(diào)性和妥協(xié)性,以及組織運(yùn)作機(jī)制的超國(guó)家性和均衡性。歐洲一體化模式包含以下內(nèi)容:首先,一體化進(jìn)程以“舒曼計(jì)劃”為起點(diǎn),啟動(dòng)了從煤、鋼、原子能領(lǐng)域到共同農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域,直至貨幣聯(lián)盟、共同立憲;其次,法德兩國(guó)冰釋前嫌,共同推進(jìn)一體化;再次,社會(huì)化國(guó)際治理的超國(guó)家性合作理念構(gòu)成了歐洲走向聯(lián)合的地區(qū)主義基石,國(guó)家的能力和條件越來越受到限制,國(guó)家向超國(guó)家機(jī)構(gòu)讓渡權(quán)力,這期間一直充斥著歐共體爭(zhēng)取超國(guó)家權(quán)力與成員國(guó)爭(zhēng)取保留更多主權(quán)、成員國(guó)相互之間維護(hù)各自國(guó)家利益的爭(zhēng)斗;第四,嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)設(shè)置,是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要支持體系,歐盟通過凝聚政策,幫助歐盟內(nèi)的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)展,縮小地區(qū)差異,提高經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)以外的其他地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)能力和吸引力,改善就業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)跨區(qū)域(境)合作,其主要工具是結(jié)構(gòu)基金(StructuralFund)和凝聚基金(CohesionFund);最后,超國(guó)家、國(guó)家和非政府組織等行為體共同參與歐盟政策的制定和執(zhí)行(即多層治理),實(shí)現(xiàn)參與合作各方利益,彌補(bǔ)了區(qū)域合作中出現(xiàn)的諸多缺陷和不足。3.1.2以質(zhì)量為依托的rpa發(fā)展模式紐約大都市圈的發(fā)展模式最顯著的特征是以第三部門——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)(2)(RPA)為區(qū)域一體化發(fā)展的主導(dǎo)力量。RPA作為一個(gè)非營(yíng)利性的區(qū)域規(guī)劃組織,通過研究、規(guī)劃和倡導(dǎo)活動(dòng),致力于提升紐約州、新澤西州相鄰區(qū)域的生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。紐約大都市圈的發(fā)展模式包含以下內(nèi)容:首先,由非政府組織RPA進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃,為區(qū)域的持續(xù)發(fā)展構(gòu)建交通體系,保護(hù)開敞空間,推動(dòng)美好社區(qū)的設(shè)計(jì),并整合區(qū)域中市民、企業(yè)和政府的力量,采取共同行動(dòng)是RPA規(guī)劃推行的突出特點(diǎn)(3)。其次,以規(guī)劃措施引導(dǎo)公共和私人投資的規(guī)劃實(shí)施模式,推進(jìn)不同地域之間、環(huán)境和商業(yè)組織之間獨(dú)特的多層次多主體協(xié)作模式,并以“多元合作”作為規(guī)劃實(shí)施的主要手段。最后,利用社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督,并建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系實(shí)行量化評(píng)價(jià),通過設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)體系來評(píng)估實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三大目標(biāo)的進(jìn)展,使得規(guī)劃實(shí)施的效果可以被測(cè)度,為評(píng)價(jià)規(guī)劃和改進(jìn)提供依據(jù)。RPA也得以在此基礎(chǔ)上,加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府和企業(yè)實(shí)施規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督。3.1.3東京模式:行政干預(yù)+間接協(xié)調(diào)東京大都市圈的發(fā)展模式最顯著的特征是區(qū)域一體化應(yīng)奉行市場(chǎng)與政府引導(dǎo)相結(jié)合的基本原則,該原則認(rèn)為,一是區(qū)域一體化應(yīng)建立在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)之上;二是區(qū)域一體化不能完全依靠市場(chǎng),必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。東京模式包含以下內(nèi)容:成立首都圈整備委員會(huì),負(fù)責(zé)都市圈規(guī)劃工作;進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃;把中央政府對(duì)區(qū)域開發(fā)的直接干預(yù)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)(包括預(yù)算經(jīng)費(fèi)支持等手段),而區(qū)域開發(fā)中的規(guī)劃協(xié)調(diào)也逐步地依靠地方政府間的溝通和交流;根據(jù)區(qū)域職能分工,進(jìn)行科學(xué)合理的投資,從而形成由一群功能不同的大中小城市集聚而成的富有生機(jī)活力的城市群,由于這些城市職能不同,在一定程度上減輕了工業(yè)過度集中帶來的住房緊張、環(huán)境污染和交通擁擠等問題,從而形成了東京中樞管理活動(dòng)“點(diǎn)”的高度集中和城市群生產(chǎn)、生活活動(dòng)“面”的水平分散的這種空間分散和內(nèi)在聯(lián)系相結(jié)合的有機(jī)整體。3.2發(fā)展動(dòng)力3.2.1發(fā)展的角度歐洲一體化的發(fā)展動(dòng)力分析,不同學(xué)者從不同的層面給出了不同的分析結(jié)果。歷史文化層面的學(xué)者認(rèn)為,歐洲近代以來的四分五裂引發(fā)了人們對(duì)歐洲統(tǒng)一的向往,兩次世界大戰(zhàn)給歐洲帶來的深重災(zāi)難成為歐洲一體化最初的動(dòng)力。冷戰(zhàn)后地緣政治層面的學(xué)者傾向于將一體化解讀為戰(zhàn)后歐洲各國(guó)從自身發(fā)展的角度出發(fā),為了確保歐洲的生存以及加強(qiáng)歐洲的安全所必然選擇的一條聯(lián)邦主義道路。經(jīng)濟(jì)生活層面的學(xué)者則認(rèn)為,戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)全球化使得歐洲各國(guó)聯(lián)系日益密切,彼此相互依存。在新的形勢(shì)下,傳統(tǒng)的民族、國(guó)家已經(jīng)不能獨(dú)立解決所遇到的問題。它們不得不讓渡一部分主權(quán)給超國(guó)家機(jī)構(gòu),一體化現(xiàn)象正是超國(guó)家機(jī)構(gòu)的形成和發(fā)展在邏輯上的延伸。國(guó)際政治學(xué)層面的學(xué)者認(rèn)為,美國(guó)為對(duì)抗蘇聯(lián)而成立的北約促進(jìn)了歐洲的一體化進(jìn)程。國(guó)際關(guān)系層面的學(xué)者則認(rèn)為,文化認(rèn)同是建構(gòu)歐洲集體認(rèn)同的主要路徑,對(duì)歐洲一體化來講,國(guó)家認(rèn)同、歐洲認(rèn)同及其相互關(guān)系是建構(gòu)一體化主體文化認(rèn)同的主要方面,而兩德統(tǒng)一后的德國(guó)民眾的歐洲認(rèn)同及法德兩國(guó)的通力合作,積極推動(dòng)了歐洲一體化的發(fā)展。人類行為學(xué)的學(xué)者則將一體化動(dòng)力設(shè)計(jì)為三種不同的解釋模式:效用性(utility)模式、價(jià)值(value)模式以及權(quán)利(right)模式,這種動(dòng)力最終將走向一種普世的價(jià)值觀。3.2.2大都市圈的形成港口發(fā)展與貿(mào)易中的共同問題成為紐約大都市圈首個(gè)一體化機(jī)構(gòu)——紐約港務(wù)局(PortofNewYorkAuthority)成立的最初動(dòng)力,由此推動(dòng)了紐約大都市圈的鐵路綜合規(guī)劃的誕生,為紐約大都市圈的形成奠定了基礎(chǔ);戰(zhàn)后住房短缺與“區(qū)域化城市”(regionalcity)問題引起了美國(guó)民間的關(guān)注,為促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展,1923年春,民間組織美國(guó)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)(RPA)成立,并編制了一系列區(qū)域規(guī)劃解決區(qū)域問題,通過規(guī)劃措施引導(dǎo)和多元主體參與保證規(guī)劃落實(shí),成為紐約大都市圈建設(shè)的動(dòng)力源;此外,隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,都市圈內(nèi)各城市間日益密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也極大地推動(dòng)了紐約大都市圈的發(fā)展,而國(guó)際金融創(chuàng)新和信息化的迅速發(fā)展則為其提供了動(dòng)力支持。3.2.3首都圈方案的制定,為東京大都市圈發(fā)展提供了直接動(dòng)力首先,日本東京大都市圈(又稱首都圈)的建設(shè)始于20世紀(jì)50年代中期。當(dāng)時(shí),日本經(jīng)歷了戰(zhàn)后的復(fù)興期,伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,人口和產(chǎn)業(yè)迅速向首都集中,形成了巨大的東京都市圈,其高集聚度和依存度引發(fā)了通勤、住宅、交通、環(huán)境、近郊綠地的蠶食等一系列大都市問題。為解決這些問題,日本國(guó)會(huì)于1956年制定了首都圈整備法,同時(shí)成立首都圈整備委員會(huì),進(jìn)行首都圈建設(shè),這成為東京大都市圈發(fā)展的直接動(dòng)力。其次,全球化和信息化的迅速發(fā)展直接推動(dòng)了東京都市圈第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,其中尤以金融業(yè)和管理經(jīng)營(yíng)中樞向東京集結(jié)最為顯著,從而推動(dòng)了東京大都市圈進(jìn)一步發(fā)展。3.3區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制3.3.1提高了歐盟各成員國(guó)對(duì)歐盟事務(wù)的影響力歐洲一體化的區(qū)域協(xié)調(diào),源于國(guó)家主權(quán)在一些領(lǐng)域被逐步讓渡給了歐盟組織這個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu),歐盟既擁有一定的自主行動(dòng)能力,又有通過集體的決策形成公共政策的合法性。一體化也促使各種非政府組織對(duì)歐盟事務(wù)的影響力逐步增強(qiáng)。此外,歐洲一體化還促進(jìn)了歐盟成員國(guó)在所有重要的領(lǐng)域和事務(wù)上逐步實(shí)行了共同決策或正承受著共同決策要求的壓力。歐盟為了保證其區(qū)域政策得以有效貫徹落實(shí),構(gòu)建了多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域協(xié)調(diào)體系,并隨著實(shí)踐的發(fā)展,不斷完善法制、經(jīng)濟(jì)和行政等多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。在歐盟最重要的三個(gè)機(jī)構(gòu),即歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)中,都為整個(gè)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展設(shè)置了專門的職能機(jī)構(gòu)和顧問機(jī)構(gòu)。3.3.2大都市圈區(qū)域協(xié)調(diào)管理的實(shí)踐紐約大都市圈呈現(xiàn)的是一種松散而無統(tǒng)一的行政主體的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制,且至今仍未形成統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)作管理組織,此方面的職能多由各市的自愿組織擔(dān)負(fù),其中既有單層的大都市區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織,也有專業(yè)性管理機(jī)構(gòu),還包括市政機(jī)構(gòu),但其專業(yè)性領(lǐng)域步調(diào)是一致的。紐約大都市圈的區(qū)域協(xié)調(diào)以專門性問題的協(xié)調(diào)組織為主,通過各種共同建立的專門機(jī)構(gòu)去處理區(qū)域問題,管理大城市,但不去建立一個(gè)管轄全部事務(wù)的大都市政府,即只建立管理體制,不建立政府機(jī)構(gòu)。此外,區(qū)域規(guī)劃是美國(guó)大都市圈進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)管理成效最為顯著的一種協(xié)調(diào)方式。一般來講,各類行政組織都把區(qū)域規(guī)劃作為最主要的政策工具,尤其是在協(xié)調(diào)各類跨區(qū)域的公共事務(wù)時(shí)更是如此。由于區(qū)域規(guī)劃涉及的重大問題具有全局性、戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性,并且這些問題常常是單一成員政府無法解決的難題,一般不會(huì)對(duì)地方具體事務(wù)有所干涉,所以地方成員政府能夠接受。3.3.3日本都市圈協(xié)調(diào)機(jī)制的主體日本首都圈自成立之時(shí)起,就形成了強(qiáng)而有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)來處理區(qū)域問題。各個(gè)城市雖各自為政,但事關(guān)都市圈內(nèi)協(xié)同都由國(guó)家決定。首先,首都圈是根據(jù)日本地方自治法律建立的一個(gè)普遍意義上的地區(qū)公共主體,它的特別之處在于它對(duì)各特別區(qū)、城市和鄉(xiāng)村進(jìn)行統(tǒng)一管理,具有特別的行政權(quán)?？梢哉f,其最重要的功能就是促進(jìn)跨行政區(qū)域的協(xié)作。這種協(xié)作和管理有日本政府特別制定的法律或者法規(guī)來保證。都市圈的管理系統(tǒng)分為立法(都市圈總體)和執(zhí)行(地方長(zhǎng)官、一定數(shù)量的管理機(jī)構(gòu)和專員)兩部分。管理的主要職能有三部分,有綜合職能(覆蓋多個(gè)市的管理職能,例如綜合地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的建立、洪水控制、土壤保護(hù)和工業(yè)廢棄物管理等)、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)功能(負(fù)責(zé)都市圈政府和地市之間的聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào),各地市之間聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào))和輔助功能(由單個(gè)的市來進(jìn)行管理不合適的問題,例如高校、島嶼等等問題)。其次,東京大都市圈的規(guī)劃和建設(shè)是由國(guó)土綜合開發(fā)廳下屬的大都市整備局(4)負(fù)責(zé)。大都市整備局實(shí)質(zhì)是推行大都市圈建設(shè)的政府執(zhí)行機(jī)構(gòu),除負(fù)責(zé)編制大都市圈發(fā)展規(guī)劃外,還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與土地局、調(diào)整局等的關(guān)系。再次,在國(guó)土審議會(huì)還特別成立了大都市圈整備特別委員會(huì),其成員由都市圈內(nèi)的各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人如縣知事、市長(zhǎng)、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、大學(xué)教授組成,然后成立規(guī)劃部,由大學(xué)教授和企業(yè)負(fù)責(zé)。這樣不僅體現(xiàn)了地方政府的合作,亦體現(xiàn)了政府與企業(yè)和專家之間的協(xié)作。大都市整備局和三大都市圈整備特別委員會(huì)的存在體現(xiàn)了日本政府對(duì)首都圈等大都市圈建設(shè)的重視,這是推動(dòng)首都圈建設(shè)發(fā)展的一個(gè)重要力量。第四,日本中央政府對(duì)于城市群的發(fā)展與建設(shè)采取了積極的行政干預(yù)方式,明確提出了“發(fā)展-限制-集中”的模式,并從立法的高度保證了群內(nèi)地方政府的自治權(quán),為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了寬松的政治背景。第五,日本城市群協(xié)調(diào)機(jī)制的主體不是局限于中央政府,而是涉及政府、企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體共同參與的混合體,形成多中心的協(xié)調(diào)模式。第六,日本政府非常注重制定區(qū)域規(guī)劃,并竭盡全力保證區(qū)域規(guī)劃政策的落實(shí),從而引導(dǎo)了市場(chǎng)主體行為。3.4“下而上”的推動(dòng)總之,歐洲一體化、紐約大都市圈、東京大都市圈的發(fā)展既有相同之處也有各自的特點(diǎn)。首先,歐洲一體化和東京大都市圈建設(shè)是由上而下推動(dòng)的,紐約大都市圈則是由下而上推動(dòng)的;其次,歐洲一體化是以制度為導(dǎo)向的,紐約大都市圈是以規(guī)劃措施與市場(chǎng)為導(dǎo)向的,東京大都市圈則是制度與市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合;再次,歐洲一體化是在超國(guó)家性合作理念下展開的,紐約大都市圈是在提升區(qū)域生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的,東京大都市圈則是為解決東京一極依存帶來的城市弊病,在城市職能適當(dāng)集中與分散的思路下進(jìn)行的;最后,對(duì)區(qū)域規(guī)劃的重視、對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注、區(qū)域協(xié)調(diào)管理體制的創(chuàng)新及完善的法律法規(guī)政策體系,是三者實(shí)現(xiàn)一體化的重要保障。4西咸一體化的初步宣言4.1發(fā)展理念4.1.1漸進(jìn)主義的內(nèi)涵歐洲一體化、紐約大都市圈、東京大都市圈的發(fā)展進(jìn)程都是漸進(jìn)的,西咸一體化也應(yīng)堅(jiān)持漸進(jìn)主義的發(fā)展理念。所謂漸進(jìn)主義,主要是指在學(xué)術(shù)上堅(jiān)持漸進(jìn)改革取向或者是在實(shí)際的改革過程中堅(jiān)持漸進(jìn)改革取向。它既是一種學(xué)術(shù)理念,又是一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)。漸進(jìn)主義的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是代表不同利益群體的決策參與者之間的相互調(diào)適,通過一系列較小步子來達(dá)到一個(gè)比之于當(dāng)前狀況有較大變化的目標(biāo)。4.1.2多層級(jí)治理理論所蘊(yùn)含的治理能力一詞多層治理被定義為:“是在以地域劃分的不同層級(jí)上,相互獨(dú)立而又相互依存的諸多行為體之間所形成的通過持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式作出有約束力的決策的過程,這些行為體中沒有一個(gè)擁有專斷的決策能力,它們之間也不存在固定的政治等級(jí)關(guān)系”。該理論從治理模式的角度揭示不同地區(qū)主體間如何協(xié)調(diào)利益沖突,具有如下特征:一是參與行為主體的多元性和決策主體的多層級(jí)性;二是各個(gè)行為體之間的關(guān)系是非等級(jí)的;三是多層級(jí)治理體系具有動(dòng)態(tài)性。在西咸一體化進(jìn)程中堅(jiān)持多層治理理念,就是要實(shí)現(xiàn)一種新的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制,通過持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式作出有約束力的決策。4.1.3建設(shè)必要性的問題可持續(xù)發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)區(qū)域一體化的建設(shè)不應(yīng)忽視其對(duì)環(huán)境的影響,在提升區(qū)域生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí),對(duì)環(huán)境的保護(hù)和發(fā)展都是進(jìn)行建設(shè)所必須要面對(duì)的重要議題。堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念,摒棄片面重視城市經(jīng)濟(jì)的路子,強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃、科學(xué)調(diào)研以及生態(tài)環(huán)境的重要性,避免先污染后治理,保護(hù)耕地、涵養(yǎng)水源,進(jìn)行區(qū)域綠地系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì),在城市建設(shè)的同時(shí)降低能耗、減少碳排放、使用清潔能源,對(duì)固體廢棄物進(jìn)行有效處理,對(duì)工業(yè)污水、生活廢水進(jìn)行凈化排放,建設(shè)中水系統(tǒng)等,都是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。4.2基本原則4.2.1政府是主導(dǎo)市場(chǎng)導(dǎo)向的主體,是市場(chǎng)市場(chǎng)導(dǎo)向的發(fā)展是自下而上的,制度導(dǎo)向的發(fā)展是自上而下的,市場(chǎng)與制度相互促進(jìn),互為充分必要條件。無論是政府推動(dòng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)導(dǎo)向,還是市場(chǎng)自發(fā)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化一體化,都離不開政府的制度支持。西咸一體化需堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向與制度導(dǎo)向相結(jié)合的原則。4.2.2超地方政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的合作模式西咸一體化由于涉及兩個(gè)并列的行政主體,在面臨區(qū)域問題時(shí),需要打破行政區(qū)劃的限制,以利于物流、資金流、人流和信息流在區(qū)域范圍內(nèi)的交換,通過兩地經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)體間密切的聯(lián)系來實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升,在這一進(jìn)程中,需要以超地方政府機(jī)構(gòu)(即省級(jí)機(jī)構(gòu):陜西省西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)辦公室)主導(dǎo)一體化,輔以西咸兩市地方政府間的相互協(xié)調(diào),化解區(qū)域矛盾與沖突。4.2.3生態(tài)環(huán)境的污染是嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境,存在的只是一個(gè)在城市建設(shè)的任何階段,都應(yīng)重視區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和培育,區(qū)域生態(tài)環(huán)境是人們從事各項(xiàng)活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提,離開這個(gè)基礎(chǔ),一切都無從提及。目前,生態(tài)環(huán)境的污染主要源于工業(yè)廢棄物(廢水、廢氣和固體垃圾)及生活污水、垃圾等等,這些污染對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞,如渭河咸陽西安段水質(zhì)嚴(yán)重惡化,生物多樣性消失,灃河涇河也未能幸免于難。面對(duì)嚴(yán)重的生態(tài)問題,必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念,保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境。4.3該開發(fā)操作的要點(diǎn)4.3.1不斷完善西咸一體化發(fā)展政策體系國(guó)外區(qū)域一體化建設(shè)都是針對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí),通過完善的法律保障體系,或通過相關(guān)條約,或通過規(guī)劃措施引導(dǎo),逐步推進(jìn)一體化進(jìn)程,并制定部署縝密的政策體系。如歐洲的《歐洲煤鋼共同體條約》、《歐洲原子能共同體條約》和《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》,紐約大都市圈RPA編制的區(qū)域規(guī)劃,東京大都市圈的大都市圈發(fā)展規(guī)劃。西咸一體化建設(shè)同樣需要法律保障和行政力量來推動(dòng),要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位,不能完全依賴市場(chǎng)力量。此外,針對(duì)西咸一體化建設(shè)中的具體問題,政府應(yīng)組織并指導(dǎo)相關(guān)部門研究和制定各項(xiàng)政策,包括產(chǎn)業(yè)、土地、投資、稅收等各個(gè)方面的目標(biāo)、原則、內(nèi)容和實(shí)施措施等。4.3.2西咸新區(qū)合作組織機(jī)構(gòu)的完善可以彌補(bǔ)西咸兩市地方政府的區(qū)域協(xié)調(diào)歐洲建立歐盟推進(jìn)一體化,解決因各國(guó)利益沖突而發(fā)生的區(qū)域問題,紐約大都市圈通過非政府組織RPA和政府的專業(yè)性機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào),東京大都市圈由大都市政府作為最高的決策機(jī)構(gòu),從而減少內(nèi)部矛盾與沖突。西咸一體化也應(yīng)設(shè)立一個(gè)高于西咸兩市地方政府的機(jī)構(gòu)推進(jìn)西咸一體化,從而減少西咸兩市的矛盾與沖突。這個(gè)組織機(jī)構(gòu)需能夠從整個(gè)區(qū)域的高度充分考慮各種功能聯(lián)系,進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)性工作,目前陜西省政府直管的西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)辦公室即擔(dān)當(dāng)了此職能。為了保證西咸一體化區(qū)域政策的有效貫徹落實(shí),西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)辦公室可效仿歐盟構(gòu)建多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域協(xié)調(diào)體系,并隨著實(shí)踐的發(fā)展,不斷完善經(jīng)濟(jì)和行政等多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。此外,還可為整個(gè)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展設(shè)置專門的職能機(jī)構(gòu)和顧問機(jī)構(gòu)。4.3.3以西咸為依托,做好區(qū)域發(fā)展政策的落實(shí)美國(guó)日本都非常重視區(qū)域規(guī)劃的作用,在美國(guó)區(qū)域范圍內(nèi)的重大問題都由區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌,不會(huì)對(duì)地方具體事務(wù)有所干涉;在日本,政府非常注重制定區(qū)域規(guī)劃,通過區(qū)域規(guī)劃闡述政府戰(zhàn)略意圖,引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為,并竭盡全力保證區(qū)域規(guī)劃政策的落實(shí)。西咸一體化也應(yīng)首先進(jìn)行西咸一體化規(guī)劃,對(duì)涉及區(qū)域的重大問題進(jìn)行統(tǒng)籌并全力保證規(guī)劃政策的落實(shí)。根據(jù)地緣經(jīng)濟(jì)理論,區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)都是在地域臨近、地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切的地區(qū)之間產(chǎn)生的,西咸兩市地域上緊緊相連,地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系應(yīng)由過去的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系逐步轉(zhuǎn)向緊密的互補(bǔ)關(guān)系,雙方可基于各自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)和地形結(jié)構(gòu)差異性,互通有無、共同發(fā)展。西咸兩市可通過產(chǎn)業(yè)深度整合形成緊密的地緣經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟,即西咸經(jīng)濟(jì)共同體,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。4.3.4建立協(xié)調(diào)機(jī)制區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要體制一體化進(jìn)行保障,歐盟是體制一體化的典型代表,效仿歐盟體制,結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況,通過一系列法規(guī)政策,實(shí)現(xiàn)西咸兩市體制一體化;體制一體化的關(guān)鍵是建立合理的城市利益分配機(jī)制,可借鑒歐盟、紐約大都市圈、東京大都市圈的利益分配協(xié)調(diào)機(jī)制。歐盟的成員國(guó)利益分配依靠的是明確的區(qū)域政策、充分的資金支持和完善的制度基礎(chǔ)、政策工具,通過多層治理模式實(shí)現(xiàn)超國(guó)家、國(guó)家和非政府組織等行為體共同參與政策的制定和執(zhí)行,從而實(shí)現(xiàn)參與合作各方的利益;紐約大都市圈依靠各市的自愿組織、專業(yè)性管理機(jī)構(gòu)和市政機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)城市利益的有效分配;東京大都市圈首先從立法的高度保證都市圈內(nèi)各地方政府的自治權(quán),其次依靠政府、企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體共同參與的混合體實(shí)現(xiàn)城市利益的有效分配。綜上,推進(jìn)西咸一體化,可效仿歐美日經(jīng)驗(yàn),以多層治理實(shí)現(xiàn)城市利益的合理分配,進(jìn)行體制一體化建設(shè)。首先應(yīng)建立嚴(yán)格的制度基礎(chǔ)和完善的政策工具;其次可鼓勵(lì)成立民間非政府組織,建立專業(yè)性的管理機(jī)構(gòu),通過多元主體共同參