土地制度改革背景下的土地流轉(zhuǎn)問題研究創(chuàng)新城郊縣農(nóng)村土地管理制度的思考以長沙市望城縣為例

土地制度改革背景下的土地流轉(zhuǎn)問題研究創(chuàng)新城郊縣農(nóng)村土地管理制度的思考以長沙市望城縣為例

黨的17條規(guī)定：全面提出推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的總體規(guī)劃，明確了農(nóng)村物資配套管理和發(fā)展的方向。地處長沙市城郊的望城縣是“長株潭城市群建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”和“長沙市大河西先導(dǎo)區(qū)”的核心區(qū)域,如何貫徹黨在新時(shí)期下的農(nóng)村土地改革政策,充分發(fā)揮城郊縣的自身優(yōu)勢,是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、率先發(fā)展、和諧發(fā)展需要思考的問題。一、創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度是促進(jìn)郊區(qū)改革發(fā)展的一項(xiàng)緊迫任務(wù)(一)考慮到郊區(qū)和農(nóng)村土地管理中存在的主要問題1.農(nóng)村居民點(diǎn)用地?fù)?jù)望城縣2007年的土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì),全縣有19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地面積222078畝(占全縣建設(shè)用地總量的66%),共有農(nóng)村居民點(diǎn)用地187320畝(占全縣建設(shè)用地總量的57%),人均建設(shè)用地占地(含宅基地)約175平方米。全縣集體建設(shè)用地(主要是農(nóng)村居民點(diǎn)用地)呈現(xiàn)出面積偏大、布局分散、土地利用效率低下、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重的局面。2.土地的行使目前大多數(shù)農(nóng)民都沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,在實(shí)踐中農(nóng)民集體土地基本上是由村民委員會(huì)或村民小組具體行使有關(guān)權(quán)利。村民委員會(huì)、村民小組享有哪些權(quán)利和義務(wù)沒有明確規(guī)定,所以村、組干部在行使集體土地的有關(guān)權(quán)利時(shí)侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。3.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到限制受城鄉(xiāng)土地管理二元體制約束,城市與農(nóng)村的土地特別是城市國有建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地在使用上存在著制度性差異,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到限制。這既造成城市與農(nóng)村同類用途的土地不能實(shí)現(xiàn)“同權(quán)、同價(jià)”,又不利于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng),農(nóng)村土地的市場價(jià)值不能得到充分顯現(xiàn)。(二)創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度對促進(jìn)郊區(qū)城市有重要意義1.有利于引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)城郊縣與城區(qū)毗鄰,推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的要求更為迫切。目前“二元分割”的土地管理制度在城郊縣推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,問題更為顯現(xiàn),矛盾更為突出?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確“集體土地在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。這就意味著在依法的前提下,可以允許農(nóng)戶以多種形式將承包地拿出來流轉(zhuǎn),經(jīng)談判由市場形成價(jià)格。同時(shí)也意味著隨著部分農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場,不必再經(jīng)過國家征收,有助于降低土地的交易成本。2.土地增強(qiáng)利用的需求城郊縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢,已經(jīng)具備了良好的發(fā)展基礎(chǔ),產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張和升級對土地的需求也越來越顯現(xiàn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準(zhǔn)可占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目”。這就為創(chuàng)新土地管理制度,化解土地矛盾提供了重大轉(zhuǎn)機(jī)。3.閑置土地的利用城郊縣發(fā)展對土地的剛性需求,使全方位整合土地資源成為一種必然。需要在增強(qiáng)容量、盤活存量、擴(kuò)大增量上下功夫。在容量上,通過提高容積率、建筑系數(shù)等指標(biāo)來提高單位土地的投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效益;在存量上,通過充分盤活閑置的集體企業(yè)、學(xué)校、辦公用房等集體土地,提高閑置土地的利用率;在增量上,需要引導(dǎo)土地走向集約,促進(jìn)農(nóng)民住房村莊化,通過積極管理追求單位土地面積的最大效益。二、有效解決農(nóng)村土地創(chuàng)新體系的重點(diǎn)和難點(diǎn)(一)創(chuàng)新農(nóng)村住房管理制度的重點(diǎn)1.建立節(jié)約、集約用地評估體系《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,層層落實(shí)責(zé)任,堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線”。作為城郊縣,耕地保護(hù)工作更為重要,一是需要嚴(yán)格控制和引導(dǎo)新增建設(shè)用地規(guī)模、速度和結(jié)構(gòu),堅(jiān)決杜絕擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的行為;二是需要繼續(xù)開展查處土地違法案件專項(xiàng)行動(dòng),加大對違法用地的查處力度;三是需要認(rèn)真落實(shí)好耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,盡快建立節(jié)約、集約用地的評價(jià)體系和考核制度;四是需要進(jìn)一步加大土地整理和復(fù)墾的力度,加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本制度,推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),不得改變農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度。必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則,鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離,穩(wěn)定承包權(quán),搞活經(jīng)營權(quán),規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。3.明確土地用途管制政府必須加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù),規(guī)范土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)行為,確保土地使用性質(zhì)不在流轉(zhuǎn)中蛻變。一是需要進(jìn)一步加強(qiáng)土地用途的管制,明確管理土地用途的責(zé)任主體;二是將集體建設(shè)用地視同國有建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn),土地流轉(zhuǎn)的收益既要考慮到國家,又要考慮到集體和個(gè)人;三是集體建設(shè)用地可以進(jìn)行抵押和擔(dān)保,但集體建設(shè)用地的所有權(quán)不能改變,不能改變集體所有權(quán)和農(nóng)民經(jīng)營權(quán)的性質(zhì);四是區(qū)別地類制定相關(guān)政策,根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求,使農(nóng)業(yè)設(shè)施用地占有一定的比例要求。(二)創(chuàng)新農(nóng)村住房體系的困難1.考慮經(jīng)濟(jì)效益首先,需要確立合理的土地流轉(zhuǎn)租金標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)流轉(zhuǎn)土地的地理位置、農(nóng)民對已有土地的改造投入、國家對糧農(nóng)的直接補(bǔ)貼及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲帶來的收益等因素綜合考慮土地流轉(zhuǎn)租金標(biāo)準(zhǔn)。其次,需要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同,合同中對土地出租人、承租人的責(zé)、權(quán)、利等條款的規(guī)定要力求準(zhǔn)確、具體,避免產(chǎn)生歧義、甚至存在漏洞。三是建立土地流轉(zhuǎn)租金收取的相應(yīng)管理制度,有效避免拖欠農(nóng)戶租金和截留、扣繳土地流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象。2.探索更加完善的政策措施農(nóng)村土地管理制度改革可以采取分區(qū)域改革試點(diǎn)的方式,不搞一刀切,逐步探索更加完善的實(shí)施方案;改革中需要將監(jiān)督重點(diǎn)放在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村一級,充分調(diào)動(dòng)村民參與監(jiān)督的積極性;不能靠單個(gè)部門的監(jiān)督管理,要形成各職能部門共同參與、共同管理、共同監(jiān)督的綜合管理體系。3.實(shí)行散點(diǎn)式功能布局,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間制度創(chuàng)新必須貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)施集約用地,提高土地使用效率。一是改變以往“攤大餅”的發(fā)展模式,注重發(fā)展小城鎮(zhèn)和小村莊,實(shí)行散點(diǎn)式功能布局,為產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出空間;二是需要改變以往“消極控制”的管理模式,在嚴(yán)格土地利用規(guī)劃的前提下,制定科學(xué)合理的審批制度,為農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目創(chuàng)造條件。三、完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策措施如何建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)村土地管理制度,把握好改革方向至關(guān)重要。1.正確處理好土地開發(fā)與資源保護(hù)的關(guān)系,推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡。保護(hù)與利用實(shí)質(zhì)上是相輔相成的,兩者缺一不可,保護(hù)是為了更好的利用,只有利用好了才能真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)。城郊縣往往存在更多的征用農(nóng)村土地情況,解決好耕地占補(bǔ)平衡的問題,一是需要將耕地占補(bǔ)平衡放在更大的領(lǐng)域來考慮,如在省級范圍內(nèi)平衡,而不是在縣域內(nèi)平衡,給予城郊縣更多的松縮空間;二是既要注重?cái)?shù)量,更要注重質(zhì)量,將二者有機(jī)結(jié)合起來;三是需要在耕地開發(fā)實(shí)施過程中牢固樹立生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識,做到邊開發(fā)邊治理。2.正確處理好公平與效率的關(guān)系,建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場。體現(xiàn)公平與否的生產(chǎn)關(guān)系現(xiàn)狀取決于體現(xiàn)效率的生產(chǎn)力發(fā)展水平,兩者辯證統(tǒng)一。完善相關(guān)政策措施,引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)步入市場化、法制化軌道十分關(guān)鍵。一是需要認(rèn)真落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》,盡快解決土地承包管理工作的遺存問題,為土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。二是需要培育有效率的專業(yè)市場,促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,讓留下來的農(nóng)民專心當(dāng)好農(nóng)民,讓轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民安心當(dāng)好非農(nóng)民。三是需要建立農(nóng)村土地用途登記管理制度,嚴(yán)格界定農(nóng)用地與非農(nóng)用地,防止農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中變更用途,難以復(fù)耕,影響農(nóng)民長期利益。四是需要健全農(nóng)村土地承包仲裁制度,使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)盡快走上市場化、規(guī)范化、法制化的軌道。3.正確處理好土地收益和群眾利益的關(guān)系,完善征地補(bǔ)償機(jī)制。土地收益是地方政府的一項(xiàng)重要財(cái)源,在征拆安置制度不夠健全的情況下,侵害拆遷群眾利益的現(xiàn)象在少數(shù)地方時(shí)有發(fā)生,地方政府只有切實(shí)維護(hù)好拆遷群眾的利益才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。一是需要嚴(yán)格執(zhí)行征拆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),制定嚴(yán)格的資金管理制度,將征地補(bǔ)償?shù)馁Y金全部足額及時(shí)發(fā)放到拆遷戶手中。二是需要制定完善的征拆安置實(shí)施細(xì)則,嚴(yán)格界定政府各職能部門的相應(yīng)職責(zé),形成更加完備的工作機(jī)制和工作流程。三是需要對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額進(jìn)行全程公布,讓群眾共同參與并監(jiān)督。四是需要建立一支精通業(yè)務(wù),熟悉基層工作的征拆隊(duì)伍,使各項(xiàng)制度得到有效執(zhí)行。4.正確處理好土地流轉(zhuǎn)與保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)系,健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。土地流轉(zhuǎn)之中,無疑會(huì)增加失地農(nóng)民總量,如何解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障和就業(yè)問題,建立一系列保