特別重大事故后續(xù)處理的慣例

特別重大事故后續(xù)處理的慣例

2011年7月28日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在出聲速度為7.23號(hào)穿越上海鐵路。該事故的善后問題,牽動(dòng)人心。事故的發(fā)生仿佛按下了一枚啟動(dòng)按鈕,從悲劇降臨的那一刻起,政府的一整套善后機(jī)制便開始轟然運(yùn)轉(zhuǎn)。筆者依據(jù)公開信息整理統(tǒng)計(jì)近幾年來的“特別重大事故”(即30人以上死亡,或100人以上重傷,或造成1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故)善后工作發(fā)現(xiàn),政府部門有一套長(zhǎng)久以來的事故后續(xù)處理“慣例”。在業(yè)已形成規(guī)律的事故后續(xù)處理模式中,到場(chǎng)官員、動(dòng)員模式、權(quán)責(zé)界限、現(xiàn)場(chǎng)搜救、治療傷員、安撫家屬、商議賠償、事故調(diào)查問責(zé)……一切步驟均在按照慣例運(yùn)行,少有例外。這些慣例中,有的可以尋找到法律法規(guī)或政府文件上的依據(jù),有的則只能通過統(tǒng)計(jì),分析總結(jié)其規(guī)律。不過慣例也并非一成不變。例如,在此次甬溫線動(dòng)車追尾事故中,國(guó)務(wù)院調(diào)查組詳細(xì)成員名單的公布就不同往常;而總理溫家寶現(xiàn)身特大事故現(xiàn)場(chǎng),向遇難者家屬鞠躬,亦屬罕見。受害者的拯救力度不夠按照慣例,事故發(fā)生后,“緊急趕赴現(xiàn)場(chǎng)”的官員級(jí)別往往反映了事故的嚴(yán)重程度。在特別重大事故中,出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)的最高級(jí)別官員往往是分管安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)裙ぷ鞯母笨偫?。從程序上說,他是受中共中央總書記和國(guó)務(wù)院總理的委派而至。在本屆政府中,擔(dān)當(dāng)此職的是中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理張德江。部分情況下,受委派到現(xiàn)場(chǎng)的是身為國(guó)務(wù)委員的國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)。2009年和2010年,河南平頂山先后發(fā)生兩次礦難,死亡人數(shù)分別是76人和49人,抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的最高級(jí)別官員分別是副總理張德江和國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)馬凱,至于其間區(qū)別,可能是因?yàn)槿藬?shù)不同。而馬凱的前任華建敏也曾赴鳳凰塌橋事故等現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)搶險(xiǎn)救援。只有在極個(gè)別情況下,總理才會(huì)親自來到事故現(xiàn)場(chǎng),此次動(dòng)車追尾事故即是一例。在此之前,總理溫家寶雖常常奔波在救災(zāi)第一線,但那些場(chǎng)合往往是重大自然災(zāi)害,而非安全事故。同時(shí)出現(xiàn)在特大事故救援現(xiàn)場(chǎng)的高官還有事發(fā)地的省級(jí)黨政高官、安監(jiān)總局高官以及與事故相關(guān)的國(guó)務(wù)院部委高官。例如,2007年鳳凰塌橋事故發(fā)生后,交通部部長(zhǎng)李盛霖趕赴現(xiàn)場(chǎng);而一般特大事故類型的礦難發(fā)生后,國(guó)家煤監(jiān)局局長(zhǎng)趙鐵錘則是必定出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)的官員。隨后展開的搜救上,一些做法,亦是慣例。此次甬溫線動(dòng)車事故經(jīng)過搶險(xiǎn)救援,事發(fā)30小時(shí)后,該路段即恢復(fù)通車,但這并不算快的——2008年膠濟(jì)鐵路特大事故發(fā)生后,恢復(fù)通車僅用了22個(gè)小時(shí),而2010年滬昆鐵路脫軌事故恢復(fù)通車則只用了19個(gè)小時(shí)。在2006年頒布的《國(guó)家處置鐵路行車事故應(yīng)急預(yù)案》中,“分秒必爭(zhēng),快速搶通線路”和“最大限度地減少行車事故造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失”一樣,都是屬于“工作原則”之一。根據(jù)上述法規(guī),“繁忙干線中斷行車48小時(shí)以上”和“造成30人以上死亡”的事故屬于同一等級(jí),都是“特別重大行車事故”。由此則可知道鐵道部急迫要求“迅速通車”的緣由。而在礦難等其他類型的事故中,則少有救援時(shí)間上的壓力,搜救時(shí)間普遍較長(zhǎng)。比如,2010年的河南平禹礦難搜救了72小時(shí)。但搜救完成后,遇難人員的名單卻少有公布。根據(jù)統(tǒng)計(jì),2008年以來發(fā)生的30余起特大事故中,公布了完整遇難者名單的僅有伊春空難、“9·3”長(zhǎng)春繞城高速特大交通事故和甬溫線動(dòng)車事故三例。膠濟(jì)鐵路事故和深圳“舞王”大火發(fā)生后,官方均只公布了第一批遇難者名單,再無后續(xù)。而在王家?guī)X礦難和上海大火后,官方以“尊重部分遇難人員家屬意見”為由,沒有選擇公開名單。遇難者名單公布乏力只是一個(gè)縮影,種種已有事實(shí)表明,在特大事故發(fā)生后的信息公開方面,官方尚未探索出成熟的應(yīng)對(duì)機(jī)制?！靶畔⒌陌l(fā)布、新聞發(fā)言人的表達(dá)等都存在一定問題,使得民眾產(chǎn)生了抵觸情緒?！眹?guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱說:“在贊揚(yáng)時(shí)大張旗鼓,在負(fù)面消息面前躲躲閃閃,這會(huì)使得公眾在情緒上產(chǎn)生強(qiáng)烈不滿?！辟r償數(shù)額的計(jì)算從17.2萬元,到50萬元,再到91.5萬元,甬溫線動(dòng)車事故的遇難人員賠償救助標(biāo)準(zhǔn)在幾天之內(nèi)完成了“三級(jí)跳”。以至于有遇難者家屬在總理溫家寶前來探望時(shí)抱怨:“買大白菜啊?在這兒討價(jià)還價(jià)!”這段話在中央人民廣播電臺(tái)被播出。其實(shí),“討價(jià)還價(jià)”的博弈正是特大事故善后處理中的常見現(xiàn)象。一個(gè)重要的原因是,現(xiàn)行法規(guī)確定的賠償標(biāo)準(zhǔn)過低,無法直接適用,往往需要再三談判才能就賠償金額達(dá)成協(xié)議。就空難來說,根據(jù)2006年施行的《國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人賠償責(zé)任限額規(guī)定》,對(duì)每名旅客的賠償責(zé)任限額為人民幣40萬元。但這個(gè)數(shù)字依然顯得不夠,于是在伊春空難的賠償中,又在這個(gè)基礎(chǔ)上計(jì)入了2006年以來全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的累計(jì)增長(zhǎng)幅度,以及給親屬的生活費(fèi)補(bǔ)貼和撫慰金等,最終賠償額達(dá)到了每名遇難者96萬元人民幣。而鐵路事故的賠付則少得多。以此次動(dòng)車事故為例,最初的17.2萬元標(biāo)準(zhǔn)是這樣計(jì)算出來的:鐵路運(yùn)輸企業(yè)對(duì)每名鐵路旅客人身傷亡的賠償責(zé)任限額人民幣15萬元,加每名鐵路旅客自帶行李損失的賠償責(zé)任限額人民幣2000元,再加2萬元的最高保險(xiǎn)金。這三個(gè)數(shù)字的依據(jù)是《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》和《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》。不過鐵路運(yùn)輸事故的賠償金額也可以在17.2萬元的基礎(chǔ)上增加,根據(jù)規(guī)定,“鐵路運(yùn)輸企業(yè)與鐵路旅客可以書面約定高于前款規(guī)定的賠償責(zé)任限額”。但具體如何約定,只能依靠責(zé)任方與遇難者家屬之間的博弈。有媒體在報(bào)道中提到,此次甬溫線動(dòng)車事故中,鐵路部門對(duì)一位遇難者家屬曾試探性地說出了17.2萬元的數(shù)字,遭家屬起身離場(chǎng);而第二次報(bào)出50萬的數(shù)字后,因?yàn)闊o法回答家屬困惑,被扔了礦泉水瓶。縱觀近年來發(fā)生的特大事故善后處理,政府往往以一個(gè)工作組對(duì)一名遇難者家屬的形式展開談判。而事發(fā)地的地方政府往往是善后的主體,部委多是次要位置。在這次甬溫線動(dòng)車事故中,死難者家屬也是由一個(gè)“5+1”的小組對(duì)接——5位當(dāng)?shù)卣賳T與1位鐵路部門代表。上述報(bào)道說,鐵路部門的代表“沒透露自己的名字,手機(jī)號(hào)都不留下,因?yàn)榧覍俚乃幸蠖加缮坪笮〗M里一位當(dāng)?shù)卣墓ぷ魅藛T充當(dāng)聯(lián)絡(luò)員”。至于早出殯多給獎(jiǎng)勵(lì),亦是慣常做法。據(jù)報(bào)道,2010年8月16日的黑龍江伊春煙花爆炸事故發(fā)生后,當(dāng)?shù)卣?guī)定:在8月18日出殯會(huì)獲得政府給予的23.5萬元的賠償金,如果拖一天,則少給1萬元。中新社的兩則報(bào)道亦可作為印證:2005年黑龍江七臺(tái)河礦難,事故善后處理組制定了鼓勵(lì)遇難職工家屬及早為親人出殯的優(yōu)惠政策,“辨認(rèn)后當(dāng)天出殯的,補(bǔ)貼1萬元;兩天內(nèi)出殯,補(bǔ)貼7000元;三天內(nèi)出殯,補(bǔ)貼5000元”。2009年鶴崗礦難遇難礦工賠償方案中也有一條特殊政策,“若家屬在簽訂賠償協(xié)議后24小時(shí)內(nèi)出殯,則可額外獲得3萬元補(bǔ)助,若48小時(shí)內(nèi)出殯,可獲2萬元,72小時(shí)出殯,可獲1萬元?！绷硗?遺體分散存放,遇難家屬分散居住也是慣例,在多個(gè)事故善后的資料中被頻頻提及?！吨袊?guó)應(yīng)急管理》一書中有關(guān)“4·28”膠濟(jì)鐵路特別重大交通事故的經(jīng)驗(yàn)文章中提到:當(dāng)?shù)亍皩⒂鲭y者遺體分別安放在淄博市8個(gè)區(qū)縣的殯儀館和殯葬服務(wù)中心,將傷亡人員家屬分散安置在全市49家賓館”,“這一措施有效避免了家屬間相互聚集、串聯(lián)、攀比的情況,成功排除了外部別有用心勢(shì)力的干擾與破壞”。調(diào)查的方式方法:委托最高檢參與事故調(diào)查特大事故發(fā)生后的若干天內(nèi),國(guó)務(wù)院一般會(huì)成立專項(xiàng)調(diào)查組。從近年來的案例來看,這里的“若干天”,快則不到一天,慢則五六天。但也有慢到事故發(fā)生3個(gè)月后才成立調(diào)查組的,這都是瞞報(bào)惹的禍。分析近年來特大事故調(diào)查組的成員發(fā)現(xiàn),調(diào)查組已經(jīng)有了非常固定的組成模式。組長(zhǎng)一般由國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)或副局長(zhǎng)擔(dān)任。副組長(zhǎng)則一般會(huì)涵蓋安監(jiān)總局副局長(zhǎng)、監(jiān)察部副部長(zhǎng)、全國(guó)總工會(huì)副主席、事發(fā)地省級(jí)政府副職以及國(guó)務(wù)院相關(guān)部委副職——例如,甬溫線動(dòng)車事故調(diào)查組副組長(zhǎng)中有鐵道部副部長(zhǎng)彭開宙,而上海大火調(diào)查組副組長(zhǎng)則包括了公安部副部長(zhǎng)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)。以副組長(zhǎng)身份參與調(diào)查組的相關(guān)單位官員往往也是固定的人選,比如全國(guó)總工會(huì)副主席、書記處書記張鳴起就幾乎出現(xiàn)在近幾年的所有調(diào)查組中。以往,除組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)之外的組員名單并未公布,但此次甬溫線動(dòng)車事故公布了所有成員的名單,也令公眾有了質(zhì)疑的依據(jù)——鐵道部是不是不該有這么多人參加調(diào)查組?專家組副組長(zhǎng)王夢(mèng)恕院士是不是與鐵道部關(guān)系過于密切?“鐵道部維護(hù)自己的利益是天經(jīng)地義的,調(diào)查則應(yīng)該代表當(dāng)事雙方之外的一種公正的聲音,由權(quán)威的第三方來承擔(dān)?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院教授趙成根說,“孩子出事,父母說話,合適嗎?”但至少?gòu)哪壳皝砜?調(diào)查組的模式已經(jīng)相當(dāng)固定。值得注意的是,調(diào)查組一般會(huì)邀請(qǐng)最高檢參與事故調(diào)查,這是一支顯得獨(dú)立的力量。此次動(dòng)車事故調(diào)查組就邀請(qǐng)了最高檢鐵路運(yùn)輸檢察廳副廳長(zhǎng)徐向春和瀆職侵權(quán)檢察廳重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室主任牛正良等人。邀請(qǐng)的依據(jù)是2006年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》,此規(guī)定使得最高檢參與事故調(diào)查和問責(zé)得以制度化、規(guī)范化。不過,微妙之處在于,“邀請(qǐng)”依然不同于主動(dòng)介入。江蘇省昆山市人民檢察院的吳琳曾撰文建議:問責(zé)調(diào)查介入要變被動(dòng)邀請(qǐng)為主動(dòng)參與,增強(qiáng)及時(shí)性;要克服依附性,增強(qiáng)獨(dú)立性,因?yàn)椤皺z察機(jī)關(guān)在介人重大事故調(diào)查過程中,由于受介入被動(dòng)性、搶險(xiǎn)及時(shí)性和救援緊急性的制約,往往導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的問責(zé)調(diào)查依附于調(diào)查組的問責(zé)調(diào)查”。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》,調(diào)查組需要在60日內(nèi)完成調(diào)查報(bào)告。不過,近年來的特大事故調(diào)查報(bào)告往往