我國食品安全政府監(jiān)管體制的研究

我國食品安全政府監(jiān)管體制研究PAGEPAGE4我國食品安全政府監(jiān)管體制的問題及對(duì)策研究摘要隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，公眾對(duì)食品的消費(fèi)需求從單純追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和安全。在食品安全日益成為全球性問題的今天，我國的食品安全形勢(shì)同樣不容樂觀。雖然導(dǎo)致悲劇發(fā)生的因素很多,但筆者認(rèn)為政府監(jiān)管體制方面存在的缺陷是一大關(guān)鍵因素。本文研究的著眼點(diǎn)是：在影響食品安全的諸多因素中探究政府監(jiān)管體制—這一非技術(shù)性因素對(duì)食品安全的影響。保障和提高健康水平是提高人類福利的要求，而食品安全則是保護(hù)人類生命健康，提高人類生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。消費(fèi)者遭遇的食品安全事件已經(jīng)難以一一列舉，食品安全問題正在逐漸演變成一場食品“恐慌”。公眾要求政府進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作，提高食品安全監(jiān)管水平的呼聲不斷出現(xiàn)。雖然導(dǎo)致悲劇發(fā)生的因素很多,但筆者認(rèn)為政府監(jiān)管體制方面存在的缺陷是一大關(guān)鍵因素。關(guān)鍵詞：食品安全；政府監(jiān)管；監(jiān)管體制

ResearchongovernmentregulationoffoodsafetysysteminChinaAbstractWiththedevelopmentofChina'seconomyandtheimprovementofpeople'slivingstandards,thepublic'sdemandforfoodconsumptionhasshiftedfromsimplypursuingquantitygrowthtopayingmoreattentiontoqualityandsafety.Today,foodsafetyisbecomingaglobalproblem,andthesituationoffoodsafetyinChinaisnotoptimistic.Thispaperaimstoexploretheimpactofnon-technicalfactorsonfoodsafety,includingthegovernmentregulatorysystem.Ensuringandimprovinghealthlevelistherequirementofimprovinghumanwelfare,whilefoodsafetyisthebasisofprotectinghumanlifeandhealthandimprovinghumanlifequality.Itisdifficulttolistthefoodsafetyincidentsthatconsumershaveencountered,andthefoodsafetyproblemisgraduallyturningintoafood"panic".Thepubliccallsonthegovernmenttofurtherstrengthenfoodsafetyworkandimprovetheleveloffoodsafetysupervision.Althoughtherearemanyfactorsleadingtothetragedy,theauthorthinksthatthedefectsinthegovernmentregulatorysystemareoneofthekeyfactors.Keywords:governmentregulation；foodsafety；supervisionsystem

目錄一、緒論 4（一）研究背景與意義 4（二）相關(guān)概念的界定 41.食品安全 42.食品安全政府監(jiān)管體制 4（三）文獻(xiàn)綜述 51.國外文獻(xiàn)綜述 52.國內(nèi)文獻(xiàn)綜述 5（四）研究方法 6二、我國食品安全政府監(jiān)管體制的現(xiàn)狀 6（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置 6（二）監(jiān)管權(quán)力配置 7（三）監(jiān)管職能分配 7三、我國食品安全政府監(jiān)管體制存在的問題分析 7（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)工作困難 71.食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散 72.綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)工作困難 8（二）部門職能定位模糊，監(jiān)管權(quán)力配置不清 8（三）缺乏完善的協(xié)作機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制 91.協(xié)作機(jī)制不完善 92.執(zhí)行機(jī)制不規(guī)范 93.監(jiān)督機(jī)制不完善 10四、完善食品安全政府監(jiān)管體制的對(duì)策 10（一）加強(qiáng)國家食品安全委員會(huì)其權(quán)威性 10（二）明確各監(jiān)管部門職能范圍，合理配置監(jiān)管權(quán)限 11（二）完善運(yùn)行機(jī)制，為政府監(jiān)管體制提供制度保障 121.建立部門之間、地區(qū)之間的協(xié)查合作機(jī)制 122.建立食品安全政府監(jiān)管的長效機(jī)制 12結(jié)語 14參考文獻(xiàn) 15

一、緒論（一）研究背景與意義保障和提高健康水平是提高人類福利的要求，而食品安全則是保護(hù)人類生命健康，提高人類生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，公眾對(duì)食品的消費(fèi)需求從單純追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和安全。但從現(xiàn)實(shí)來看，我國食品安全仍然存在亟待根治的“四大頑疾”：農(nóng)產(chǎn)品源頭污染嚴(yán)重；食品流通環(huán)節(jié)經(jīng)營不規(guī)范；食品安全事故時(shí)有發(fā)生；食品生產(chǎn)加工假冒偽劣突出。尤其是近幾年，全國各地食品安全問題警報(bào)頻頻。特別是2008年的“三鹿奶粉事件”，以其危害面之大，影響范圍之廣，震驚中外而為世人矚目。消費(fèi)者遭遇的食品安全事件已經(jīng)難以一一列舉，食品安全問題正在逐漸演變成一場食品“恐慌”。公眾要求政府進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作，提高食品安全監(jiān)管水平的呼聲不斷出現(xiàn)。因此，如何提高政府對(duì)食品安全監(jiān)管的有效性就成為非常重要的公共行政課題。對(duì)這一課題的研究對(duì)食品安全監(jiān)管具有積極意義。食品安全是公共物品，因而保障食品安全是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的最重要方面。因此，如何提高政府對(duì)食品安全監(jiān)管的有效性就成為非常重要的公共行政課題。對(duì)這一課題的研究對(duì)食品安全監(jiān)管具有積極意義。本文從我國食品安全政府監(jiān)管體制的現(xiàn)狀入手，對(duì)當(dāng)前體制存在的問題及其原因進(jìn)行詳細(xì)的剖析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以期為完善我國食品安全政府監(jiān)管體制提供參考。（二）相關(guān)概念的界定1.食品安全根據(jù)我國《食品安全法》對(duì)食品的基本要求進(jìn)行了規(guī)定：“食品應(yīng)當(dāng)無毒、無害，符合應(yīng)有的營養(yǎng)要求，具有相應(yīng)的色、香、味等感官性狀”。由此，食品安全最基本的要求是無毒、無害，符合營養(yǎng)要求、具有感官性狀，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全問題是“食物中有毒、有害物質(zhì)對(duì)人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。2.食品安全政府監(jiān)管體制所謂體制，體者，即結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)；制者，即規(guī)定、法度；體制即是以一定的具有公信力和權(quán)威性的制度所規(guī)定的組織形態(tài)及其關(guān)系模式。行政體制也稱行政管理體制，主要指一個(gè)國家行政系統(tǒng)中的權(quán)力劃分、職能配置、組織結(jié)構(gòu)、人事制度、運(yùn)行方式等制度的總和。（三）文獻(xiàn)綜述1.國外文獻(xiàn)綜述20世紀(jì)70年代，研究人員WaynePines的研究成果主要體現(xiàn)在對(duì)于政府對(duì)于食品安全的監(jiān)督和治理的過程中。試圖從這一角度說明政府有關(guān)食品的法律、法規(guī)、規(guī)定、措施在實(shí)施過程中與居民之間的關(guān)系。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治。阿克洛夫的文章《“檸檬”市場：質(zhì)量不確定性與市場機(jī)制》“從經(jīng)濟(jì)學(xué)的立場探索了食品安全中的”檸檬市場“問題?！彪S后，從政府的職責(zé)角度。美國的埃利諾奧斯特羅姆的《公共事務(wù)的治理之道》中認(rèn)為政府和有關(guān)組織的相關(guān)的法律、嚴(yán)密的認(rèn)證、是否適應(yīng)了具體的社會(huì)環(huán)境。而這些研究人員提出了食品的認(rèn)證問題，認(rèn)為各種形式的食品認(rèn)證可以約束食品企業(yè)的行為。即使是使用昂貴的快速檢測卡得出的結(jié)果也只能作為參考結(jié)果，不能確切反應(yīng)“瘦肉精”呈陽性的結(jié)果，此外，還需要精密的儀器和技術(shù)做支撐，但是目前云安區(qū)批發(fā)市場動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所檢測技術(shù)和設(shè)備欠缺，當(dāng)發(fā)現(xiàn)陽性樣本只能送往市級(jí)部門進(jìn)行下一步檢測，這就大大降低了執(zhí)法效率和效力。接著，從政府與有關(guān)食品生產(chǎn)、加工企業(yè)相互關(guān)系的角度。如美國的菲利普·希爾茨的《保護(hù)公眾健康——美國食品藥品百年監(jiān)管歷程》、美國的瑪麗恩。一支作風(fēng)優(yōu)良、行動(dòng)力強(qiáng)、素質(zhì)高的技術(shù)人員隊(duì)伍，然而目前相關(guān)技術(shù)工作人員的配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到。僅有4名技術(shù)人員，除了處理技術(shù)檢測工作，還承擔(dān)著大量其他工作，對(duì)于專項(xiàng)專職開展“瘦肉精”排查工作，實(shí)在是心有余而力不足。內(nèi)斯特爾《食品安全》等認(rèn)為，這些企業(yè)本身就應(yīng)該確定他們生產(chǎn)、加工的各種商品應(yīng)該是不會(huì)對(duì)人體健康造成危害的。2.國內(nèi)文獻(xiàn)綜述焦志倫等人對(duì)食品安全的政府監(jiān)管體系機(jī)制體制比較健全、經(jīng)驗(yàn)比較豐富、取得良好治理效果的地區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、理論的探索。由于中國學(xué)術(shù)界對(duì)于食品安全的政府監(jiān)管體系的探索時(shí)間較短，食品安全事件不斷發(fā)生。所以相關(guān)的理論研究人員對(duì)歐美等食品安全的政府監(jiān)管體系比較健全、經(jīng)驗(yàn)比較豐富、取得良好治理效果的地區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、理論進(jìn)行了探索。苗建萍等人在構(gòu)建我國科學(xué)合理的食品安全大監(jiān)管體制中認(rèn)為，食品安全已成為世界各國關(guān)心的熱門話題。丁煌和孫文認(rèn)為我國當(dāng)前食品安全問題主要緣自因監(jiān)管體制不完善而導(dǎo)致的政府監(jiān)管不力。現(xiàn)行"九龍治水"的分段監(jiān)管模式和"一龍治水"的大部制模式本質(zhì)上具有結(jié)構(gòu)相似性。他認(rèn)為鑒于食品安全問題的社會(huì)性,其解決的關(guān)鍵在于對(duì)現(xiàn)行食品安全行政監(jiān)管體制的突破。對(duì)食品從生產(chǎn)、養(yǎng)殖到餐桌的施行全程監(jiān)管，包括食物交易及運(yùn)輸?shù)?，是?duì)食品安全全程監(jiān)管的理想計(jì)劃。周應(yīng)恒認(rèn)為貫徹消費(fèi)者優(yōu)先原則是解決我國食品安全問題的必要舉措。關(guān)于市場方面的把關(guān)問題則是由批發(fā)市場工商分局負(fù)責(zé)的，在執(zhí)法的過程中對(duì)市場上的攤位進(jìn)行突擊調(diào)查，發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營的經(jīng)營者予以處罰，對(duì)過期霉變、病死病害及注水豬肉進(jìn)行集中銷毀。特別是在重大活動(dòng)或節(jié)假日前夕，更得對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控。（四）研究方法1、運(yùn)用歸納、演繹、推理等理論分析方法進(jìn)行分析，對(duì)我國食品安全政府監(jiān)管體制的相關(guān)資料歸納。2、文獻(xiàn)法。通過中國知網(wǎng)查閱已有的研究成果。3、調(diào)查研究法。對(duì)我國食品安全政府監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和問題分析主要采用座談走訪、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)查閱等方法來完成。二、我國食品安全政府監(jiān)管體制的現(xiàn)狀（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置近年來食品安全問題層出不窮，政府開張各種專項(xiàng)整治工作也在不斷強(qiáng)化，食品安全監(jiān)管工作的開展自然需要更大財(cái)政支持以及更高的監(jiān)管設(shè)備和檢測技術(shù)，此外，也對(duì)執(zhí)法人員隊(duì)伍等要求更高。各個(gè)部門之間的職能特點(diǎn)和專業(yè)特長不同，所以部門間相互合作聯(lián)合執(zhí)法可以在專業(yè)上互補(bǔ)、也可以增加打擊強(qiáng)度等，這些優(yōu)勢(shì)使之成為云安區(qū)批發(fā)市場食品安全監(jiān)管的重要形式。我國采取的是多部門共同監(jiān)管的模式。在中央政府一級(jí)有國家食品安全委員會(huì)。另外涉及食品全安監(jiān)管的部門還有商務(wù)部、國家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部等等。（二）監(jiān)管權(quán)力配置首先是橫向監(jiān)管權(quán)配置。其次是縱向權(quán)力配置：各部門從中央到地方的垂直系統(tǒng)十分復(fù)雜，目前主要表現(xiàn)有五種形式：作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國家食品安全委員會(huì)統(tǒng)籌全局，領(lǐng)導(dǎo)各監(jiān)管主體開展工作。衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部采取的是一般化對(duì)等分權(quán)管理形式，即分級(jí)管理。這兩個(gè)部門在省、市、縣的對(duì)口機(jī)構(gòu)要對(duì)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)。（三）監(jiān)管職能分配依據(jù)一個(gè)部門監(jiān)管一個(gè)環(huán)節(jié)的原則。各部門的主要職能分別是：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。鐵路和交通運(yùn)輸部門的食品安全監(jiān)督司參與了其職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)的食品安全管理工作；環(huán)保局參與產(chǎn)地環(huán)境、養(yǎng)殖場和食品加工流通企業(yè)污染物排放的監(jiān)測與控制工作等。三、我國食品安全政府監(jiān)管體制存在的問題分析盡管有關(guān)部門在政策的實(shí)施和協(xié)調(diào)方面做出了很大的努力，但是高水平的綜合協(xié)調(diào)以及很多其它預(yù)期目標(biāo)并沒有完全實(shí)現(xiàn)。我國食品安全政府監(jiān)管體制存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)工作困難1.食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散，導(dǎo)致了政出多門，各自執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。各個(gè)部門之間的職能特點(diǎn)和專業(yè)特長不同，所以部門間相互合作聯(lián)合執(zhí)法可以在專業(yè)上互補(bǔ)、也可以增加打擊強(qiáng)度等，按道理說，作為是管委員會(huì)是政府的派出機(jī)構(gòu)，只有行政許可的權(quán)利而無行政處罰權(quán)，而且下屬單位當(dāng)然更不具備次權(quán)利。但是往往在實(shí)際工作中會(huì)遇到要立即處理處置的問題，這與對(duì)口的上級(jí)業(yè)務(wù)部門所要求的相矛盾。此外，但是沒有處罰權(quán)利僅僅依靠勸誡和警告是對(duì)不法分之毫無威脅的。比如衛(wèi)生部的《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》明確黃花菜不屬于“干菜”，不能有二氧化硫殘留。而質(zhì)檢和農(nóng)業(yè)部門的標(biāo)準(zhǔn)中則規(guī)定，“干菜”包括黃花菜，且明確規(guī)定二氧化硫的殘留限量是100mg/kg。2.綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)工作困難綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)尚處萌芽之初，協(xié)調(diào)工作難以順利開展。同一種食品從“農(nóng)田到餐桌”的各個(gè)環(huán)節(jié)都分別由不同的監(jiān)管主體負(fù)責(zé)。聯(lián)合執(zhí)法依靠上級(jí)指揮，各部門在執(zhí)法過程中只是聽令做事，這樣一來遇到麻煩問題不容易解決時(shí)，各部門間容易相互推脫，大家坐等上級(jí)命令，問題就得不到及吋處置；一旦此事方便處理或處理得當(dāng)有益于單位發(fā)展，便爭先強(qiáng)攻也是有之，大家利益爭奪，造成多頭監(jiān)管、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。2010年二月份，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，作為國家食品安全工作的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。雖說是國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是成立也只是短短幾個(gè)月的時(shí)間，因此協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象依舊存在。一方面處罰權(quán)限不清。按道理說，作為是管委員會(huì)是政府的派出機(jī)構(gòu)，只有行政許可的權(quán)利而無行政處罰權(quán)，而且下屬單位當(dāng)然更不具備次權(quán)利。但是往往在實(shí)際工作中會(huì)遇到要立即處理處置的問題，這與對(duì)口的上級(jí)業(yè)務(wù)部門所要求的相矛盾。此外，但是沒有處罰權(quán)利僅僅依靠勸誡和警告是對(duì)不法分之毫無威脅的。所以在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，常常以管委會(huì)的名義處罰問題企業(yè)和產(chǎn)品是最常用的手段，但是她在法律上卻是存在問題不和規(guī)矩的。另一方面治標(biāo)不治本。聯(lián)合執(zhí)法是需要統(tǒng)一行、統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一執(zhí)法，這樣余姚許多部門人員的高度配合，由上級(jí)統(tǒng)一調(diào)配，浪費(fèi)大量的人力物力，這也將成為聯(lián)合執(zhí)法職能在特別需要的時(shí)候，特殊場合才執(zhí)行，對(duì)于每天都在生產(chǎn)經(jīng)營流通的食品來說任然需要單獨(dú)執(zhí)法，所以聯(lián)合執(zhí)法只能解決一時(shí)問題，不能從根本上解決食品安全問題。再者容易造成部門間的推諉塞責(zé)或利益爭奪。聯(lián)合執(zhí)法依靠上級(jí)指揮，各部門在執(zhí)法過程中只是聽令做事，這樣一來遇到麻煩問題不容易解決時(shí)，各部門間容易相互推脫，大家坐等上級(jí)命令，問題就得不到及吋處置；一旦此事方便處理或處理得當(dāng)有益于單位發(fā)展，便爭先強(qiáng)攻也是有之，大家利益爭奪，造成多頭監(jiān)管、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。（二）部門職能定位模糊，監(jiān)管權(quán)力配置不清在多部門共同監(jiān)管的情況下，必須清晰界定各監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍和職能，才能提高食品安全政府監(jiān)管的效率和效果。近年來食品安全問題層出不窮，政府開張各種專項(xiàng)整治工作也在不斷強(qiáng)化，食品安全監(jiān)管工作的開展自然需要更大財(cái)政支持以及更高的監(jiān)管設(shè)備和檢測技術(shù)，此外，也對(duì)執(zhí)法人員隊(duì)伍等要求更高。執(zhí)行人員的要求高。一支作風(fēng)優(yōu)良、行動(dòng)力強(qiáng)、素質(zhì)高的技術(shù)人員隊(duì)伍，然而目前相關(guān)技術(shù)工作人員的配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到。在監(jiān)管權(quán)力配置方面，一是監(jiān)管權(quán)力橫向配置不清晰：具體表現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)章條文中。二是監(jiān)管權(quán)力縱向配置不統(tǒng)一。因?yàn)閺墓策x擇理論的視角來看，地方政府也是具有自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”，在很多情況下人事財(cái)政上受地方政府支配的監(jiān)管部門必然受地方利益的干擾。人事和財(cái)政等配套改革措施并沒有及時(shí)跟上，因此這些基層部門缺乏足夠的人力和財(cái)力支撐。大部分的省級(jí)以下的基層部門只能從省級(jí)部門獲取財(cái)政撥款。因此，一些市縣級(jí)的食品監(jiān)管部門只能依靠收費(fèi)和借款來維持正常運(yùn)作，嚴(yán)重影響法律的嚴(yán)肅性和實(shí)際監(jiān)管效果。（三）缺乏完善的協(xié)作機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制1.協(xié)作機(jī)制不完善協(xié)作機(jī)制不完備：主要表現(xiàn)在監(jiān)管部門之間和不同地區(qū)之間的協(xié)查合作機(jī)制缺失，影響了相互合作的積極性。首先，監(jiān)管部門之間存在利益沖突，缺乏溝通協(xié)作。由于可能存在部門自身的利益，又缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，難免在資源配置上展開競爭，不利于食品安全監(jiān)管工作順利開展。但由于缺乏規(guī)范協(xié)調(diào)的合作機(jī)制，實(shí)際上卻造成了執(zhí)法資源分散。其次，地區(qū)之間的協(xié)查合作機(jī)制缺失。由于形成的地區(qū)分割的政府監(jiān)管體制，導(dǎo)致了橫向省際之間缺乏協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，地方行政部門之間溝通協(xié)作機(jī)制的缺乏也成為不配合的借口。2.執(zhí)行機(jī)制不規(guī)范執(zhí)行機(jī)制不規(guī)范：主要表現(xiàn)在執(zhí)法活動(dòng)缺乏規(guī)范性和持續(xù)性，存在較嚴(yán)重的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法慣性。對(duì)食品從生產(chǎn)、養(yǎng)殖到餐桌的施行全程監(jiān)管，包括食物交易及運(yùn)輸?shù)龋菍?duì)食品安全全程監(jiān)管的理想計(jì)劃。目前，我國食品安全日常監(jiān)管活動(dòng)呈現(xiàn)出滯后性，常常是在出現(xiàn)了重大食品安全事故之后，制假造假現(xiàn)象會(huì)再度泛濫。這種運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法慣性具有很大的危害性：如損害法律尊嚴(yán)，與法治精神背道而馳；助長執(zhí)法隨意性和形式主義，影響政府威信；助長了違法者的投機(jī)心理，使違法行為屢禁不止；過分強(qiáng)調(diào)效率，忽視了執(zhí)法的公正性；增加了執(zhí)法成本，降低了整體效益。一方面處罰權(quán)限不清。按道理說，作為是管委員會(huì)是政府的派出機(jī)構(gòu)，只有行政許可的權(quán)利而無行政處罰權(quán)，而且下屬單位當(dāng)然更不具備次權(quán)利。但是往往在實(shí)際工作中會(huì)遇到要立即處理處置的問題，這與對(duì)口的上級(jí)業(yè)務(wù)部門所要求的相矛盾。此外，但是沒有處罰權(quán)利僅僅依靠勸誡和警告是對(duì)不法分之毫無威脅的。所以在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，常常以管委會(huì)的名義處罰問題企業(yè)和產(chǎn)品是最常用的手段，但是她在法律上卻是存在問題不和規(guī)矩的。因此，這種處理方式，不能及時(shí)控制原因越來越復(fù)雜的食品安全事故，無法從根本上解決食品安全問題。3.監(jiān)督機(jī)制不完善根據(jù)公共選擇理論所依據(jù)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)可知，作為食品安全監(jiān)管主體的各個(gè)政府職能部門，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租或者不作為的現(xiàn)象。各個(gè)部門之間的職能特點(diǎn)和專業(yè)特長不同，所以部門間相互合作聯(lián)合執(zhí)法可以在專業(yè)上互補(bǔ)、也可以增加打擊強(qiáng)度等。同時(shí)，食品安全的提供作為一種典型的公共產(chǎn)品服務(wù)具有明顯的非排他性，這就使得機(jī)構(gòu)間的合作存在著“搭便車”的可能性。聯(lián)合執(zhí)法是需要統(tǒng)一行、統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一執(zhí)法，這樣余姚許多部門人員的高度配合，由上級(jí)統(tǒng)一調(diào)配，浪費(fèi)大量的人力物力，這也將成為聯(lián)合執(zhí)法職能在特別需要的時(shí)候，特殊場合才執(zhí)行，對(duì)于每天都在生產(chǎn)經(jīng)營流通的食品來說任然需要單獨(dú)執(zhí)法，所以聯(lián)合執(zhí)法只能解決一時(shí)問題，不能從根本上解決食品安全問題。在這種情況下，部門之間的合作也就會(huì)缺乏有效的動(dòng)力支持。從這個(gè)意義上說，同樣需要有一套科學(xué)合理的制度安排對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行約束。四、完善食品安全政府監(jiān)管體制的對(duì)策通過以上分析不難看出，我國目前的食品安全政府監(jiān)管體制存在著靜態(tài)的規(guī)范層面和動(dòng)態(tài)的執(zhí)行層面的雙重問題。為了滿足公眾日益增長的食品安全需求，保護(hù)消費(fèi)者的生命安全和人身健康，必須完善我國現(xiàn)行的監(jiān)管體制，最終建立一套“決策科學(xué)、分工合理、執(zhí)行順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力”的食品安全政府監(jiān)管體制。對(duì)此，筆者提出以下具體的建議：（一）加強(qiáng)國家食品安全委員會(huì)其權(quán)威性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是授權(quán)行政主體，只有在法律授權(quán)的情況下才享有行政職權(quán)。在當(dāng)前我國監(jiān)管體制尚未厘清之前，完善國家食品安全委員會(huì)的職責(zé)是改善食品安全問題的關(guān)鍵之舉。完善國家食品安全委員會(huì)就必須明確其為一個(gè)剛性的行政主體。首先，明確國家食品安全委員會(huì)的職責(zé)。作為最高的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在整體上對(duì)全國食品安全工作進(jìn)行全程監(jiān)管，但是在宏觀上對(duì)具體執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)。應(yīng)賦予國家食品安全委員會(huì)直接監(jiān)督管理各監(jiān)管部門的職能。中央設(shè)置的食品安全委員會(huì)具有全面指導(dǎo)和調(diào)度相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，其所承擔(dān)的責(zé)任也比較大；在中觀層面，組織架構(gòu)以分為主，由食品藥品監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，其職權(quán)范圍相對(duì)狹?。辉谖⒂^層面，監(jiān)管職權(quán)應(yīng)該相對(duì)集中到幾個(gè)主要部門，以改變目前基層監(jiān)管權(quán)力過于分散的情形。此外，應(yīng)當(dāng)借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，將環(huán)境保護(hù)行政管理部門納入食品安全監(jiān)管體系，在源頭上預(yù)防食品安全問題。其次，提高國家食品安全委員會(huì)的地位。作為一個(gè)高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其地位必須是獨(dú)立的。地位上的獨(dú)立性和中立性使協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不會(huì)受到單個(gè)部門利益的控制，更能公平地開展食品安全監(jiān)管工作。通過加強(qiáng)國家食品安全委員會(huì)的權(quán)威性，可帶動(dòng)部門之間的協(xié)調(diào)與合作，從而向統(tǒng)一機(jī)構(gòu)邁進(jìn)。（二）明確各監(jiān)管部門職能范圍，合理配置監(jiān)管權(quán)限我國現(xiàn)行食品安全政府監(jiān)管體制的建立，在許多情況下與法律的規(guī)定并不一致。不僅不是先修改立法再改制，甚至在改制以后幾年對(duì)原有法律也沒有修改。由此引發(fā)了實(shí)際監(jiān)管體制與法律規(guī)定不一致的現(xiàn)象。應(yīng)大力完善食品安全賠償制度，加大對(duì)違法者的處罰力度。應(yīng)當(dāng)把食品安全犯罪列入《刑法》“危害公共安全罪”的范圍，降低相關(guān)犯罪的起刑點(diǎn)，并提高量刑幅度。對(duì)制假售假者應(yīng)處以高額的懲罰性賠償，使其傾家蕩產(chǎn)，無法再從事食品生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)；甚至可以終身禁止其從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的資格。采取“重典治亂”，通過提高不法分子的違法成本代價(jià)，從根本上約束其違法行為。其次，應(yīng)大力完善食品安全賠償制度，加大對(duì)違法者的處罰力度。應(yīng)當(dāng)把食品安全犯罪列入《刑法》“危害公共安全罪”的范圍，降低相關(guān)犯罪的起刑點(diǎn)，并提高量刑幅度。對(duì)制假售假者應(yīng)處以高額的懲罰性賠償，使其傾家蕩產(chǎn)，無法再從事食品生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)；甚至可以終身禁止其從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的資格。采取“重典治亂”，通過提高不法分子的違法成本代價(jià)，從根本上約束其違法行為。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管鏈條環(huán)環(huán)相扣，就要科學(xué)劃分食品安全監(jiān)管職權(quán)。監(jiān)管體制的完善必須有配套法定職權(quán)的支撐，才能防止體制空洞。監(jiān)管主體的行政職權(quán)配置可分為橫向和縱向兩類，橫向職權(quán)配置是在同級(jí)部門間進(jìn)行職權(quán)分配，縱向職權(quán)配置則是中央和地方的分權(quán)。需要分配的職權(quán)有決定權(quán)、命令權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)等。為了保證監(jiān)管更有效力，需要制定強(qiáng)有力的法律制度，在捍衛(wèi)法律權(quán)威性的同時(shí)，嚴(yán)格地約束企業(yè)行為，有效地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。強(qiáng)有力的兩大前提是完備和可操作性。政府行政權(quán)力的配置必須同時(shí)具備獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性和專業(yè)性。有的部門按法律規(guī)定對(duì)某一事項(xiàng)仍有監(jiān)管職責(zé)，也使各有關(guān)部門間在食品安全監(jiān)管方面產(chǎn)生了矛盾和沖突。因此必須遵循先立法后改制的原則，在法律框架內(nèi)合理配置相關(guān)部門的職能權(quán)限。提供食品安全的責(zé)任早己不僅僅是地方政府的責(zé)任。（二）完善運(yùn)行機(jī)制，為政府監(jiān)管體制提供制度保障1.建立部門之間、地區(qū)之間的協(xié)查合作機(jī)制一是明確監(jiān)管部門之間的合作機(jī)制。規(guī)定當(dāng)監(jiān)管部門接到舉報(bào)或投訴時(shí)，屬于本部門職責(zé)范圍的應(yīng)立即處理；不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)及時(shí)負(fù)責(zé)通知責(zé)任部門，責(zé)任部門應(yīng)立即派出執(zhí)法人員負(fù)責(zé)處理；需要其它部門配合執(zhí)法的，本部門應(yīng)先派出執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場，同時(shí)通知相關(guān)部門協(xié)助執(zhí)法。被要求協(xié)助執(zhí)法的部門接到通知后要積極派出執(zhí)法人員參加案件查處。二是加強(qiáng)地方政府之間在食品安全領(lǐng)域的合作，并將合作機(jī)制法制化。必須在法律層面建立規(guī)范的地區(qū)間協(xié)查合作機(jī)制，明確規(guī)定合作的范圍、權(quán)利義務(wù)、糾紛的解決機(jī)制等具體內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管鏈條環(huán)環(huán)相扣，就要科學(xué)劃分食品安全監(jiān)管職權(quán)。監(jiān)管體制的完善必須有配套法定職權(quán)的支撐，才能防止體制空洞。監(jiān)管主體的行政職權(quán)配置可分為橫向和縱向兩類，橫向職權(quán)配置是在同級(jí)部門間進(jìn)行職權(quán)分配，縱向職權(quán)配置則是中央和地方的分權(quán)。需要分配的職權(quán)有決定權(quán)、命令權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)等。政府行政權(quán)力的配置必須同時(shí)具備獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性和專業(yè)性。就實(shí)際運(yùn)作而言，在級(jí)別平等的監(jiān)管部門中選取一個(gè)部門作為綜合協(xié)調(diào)部門，該部門并不具備足夠的干預(yù)和調(diào)控能力。公平合理，即食品安全監(jiān)管中的責(zé)任、權(quán)益、成本等，以監(jiān)管部門公認(rèn)的最為公正、公平的方式進(jìn)行配置。其中最重要的是權(quán)責(zé)相符，即要求某部門承擔(dān)某些監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)須陚予其相應(yīng)的權(quán)力，而不能有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)。2.建立食品安全政府監(jiān)管的長效機(jī)制建立食品安全政府監(jiān)管的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法向制度性執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。因此必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法思路，從以臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)性執(zhí)法為主向以經(jīng)常性、制度性執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變；建立食品安全政府監(jiān)管長效機(jī)制，把執(zhí)法活動(dòng)納入正常制度之中，置于公眾監(jiān)督之內(nèi)，真正做到依法行政。比如建立責(zé)任倒查機(jī)制；引入行政領(lǐng)導(dǎo)辭職制，對(duì)查處案件應(yīng)當(dāng)追根溯源而沒有追根溯源的、案件超出本部門/地區(qū)職權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知。此外，還應(yīng)建立健全科學(xué)的地方政府官員的績效評(píng)價(jià)體系。以此規(guī)范官員們的價(jià)值取向和行為模式，實(shí)現(xiàn)地方政府行為的正?；?，從而達(dá)到協(xié)調(diào)和改善政府間利益關(guān)系的目的，破除地方保護(hù)主義。對(duì)地方政府官員的考核、評(píng)價(jià)應(yīng)該取向于一個(gè)綜合的指標(biāo)體系。“自律”和“他律”雙管齊下，促進(jìn)監(jiān)督機(jī)制不斷完善。中央設(shè)置的食品安全委員會(huì)具有全面指導(dǎo)和調(diào)度相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，其所承擔(dān)的責(zé)任也比較大；