城市社區(qū)管理中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

PAGEPAGEIV城市社區(qū)管理中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究摘要我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，積極探索適合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的城市社區(qū)管理模式具有非常重大的意義。它不僅是構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切需要，同時(shí)也是加快我國(guó)城市化進(jìn)程的有效途徑。本文以蘭州市為例，首先概述了加強(qiáng)城市社區(qū)管理的重要性，提出了加強(qiáng)城市社區(qū)管理建設(shè)的初步成果，指出了蘭州市社區(qū)管理存在的問(wèn)題，并提出了建議。提出加強(qiáng)城市社區(qū)管理的對(duì)策。通過(guò)本文的分析，蘭州市社區(qū)管理體制存在的問(wèn)題主要有：基層社區(qū)的功能定位不準(zhǔn)；社區(qū)內(nèi)條塊分離，職責(zé)不清；缺乏社區(qū)建設(shè)的配套法規(guī)。文章提出的具體解決策略包括：建立以社區(qū)黨組織為核心的工作體系；實(shí)行適合社區(qū)自治組織職能回歸的“選聘分離”制度；建立一支高效的社區(qū)工作者隊(duì)伍；提高社區(qū)居民民主參與意識(shí)和能力。希望通過(guò)本文的研究，可以拋磚引玉，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的研究有所貢獻(xiàn)。關(guān)鍵詞：社區(qū)管理；城市化進(jìn)程；問(wèn)題與對(duì)策

AbstractChinaiscurrentlyinthetransitionperiodofeconomicandsocialdevelopment,anditisofgreatsignificancetoactivelyexploreurbancommunitymanagementmodelsthataresuitableforChina'scurrentnationalconditions.Itisnotonlyanurgentneedtobuildaharmonioussociety,butalsoaneffectivewaytoacceleratetheprocessofurbanizationinChina.TakingLanzhouCityasanexample,thispaperfirstlysummarizestheimportantsignificanceofstrengtheningurbancommunitymanagement,putsforwardthepreliminaryresultsofurbancommunitymanagementconstruction,pointsouttheproblemsofcommunitymanagementinLanzhouCity,andputsforwardsomecountermeasurestopromoteurbancommunitymanagement.Throughtheanalysisofthispaper,theproblemsexistinginthecommunitymanagementsystemofLanzhouCitymainlyinclude:thefunctionofthegrassrootscommunityisnotaccurate;thecommunityisseparated,theresponsibilitiesareunclear;andthesupportingregulationsforcommunityconstructionarelacking.Thespecificsolutionsproposedinthearticleinclude:establishingaworksystemwithcommunitypartyorganizationsasthecore;implementinga“separationandseparation”systemsuitableforthereturnofcommunityself-governingorganizations;establishinganefficientteamofcommunityworkers;andraisingtheawarenessofdemocraticparticipationofcommunityresidentsAndability.Ihopethatthroughtheresearchinthispaper,Icanmakeacontributiontotheresearchinrelatedfields.Keywords:Communitymanagement;urbanizationprocess;problemsandCountermeasures

目錄摘要 IAbstract II引言 11城市社區(qū)管理概述 11.1城市社區(qū)管理 11.2城市社區(qū)管理的作用 12蘭州市社區(qū)管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析 32.1A社區(qū)公共管理體制現(xiàn)狀分析 32.1.1A社區(qū)概況 32.1.2社區(qū)內(nèi)政府組織 32.1.3五個(gè)委員會(huì)的工作平臺(tái) 42.2蘭州市城市社區(qū)管理體制存在問(wèn)題分析 42.2.1在組織職能的配置上，基層社區(qū)的功能定位不準(zhǔn) 42.2.2在責(zé)權(quán)劃分上，社區(qū)內(nèi)條塊分離，職責(zé)不清 62.2.3在管理制度上，缺乏社區(qū)建設(shè)的配套法規(guī) 63蘭州市社區(qū)管理體制存在問(wèn)題的成因分析 73.1基層社區(qū)的功能定位不準(zhǔn) 73.2社區(qū)內(nèi)條塊分離，職責(zé)不清 73.3缺乏社區(qū)建設(shè)的配套法規(guī) 84蘭州市城市社區(qū)管理體制改革政策建議 84.1確定社區(qū)基層功能定位 84.2建立以社區(qū)核心工作體系，確認(rèn)目標(biāo)職責(zé) 94.2.1建立以社區(qū)黨組織為核心的工作體系 94.2.2實(shí)行適合社區(qū)自治組織職能回歸的“選聘分離”制度 94.2.3建立一支高效的社區(qū)工作者隊(duì)伍 94.2.4提高社區(qū)居民民主參與意識(shí)和能力 104.2.3完善社區(qū)居民法制法規(guī) 10結(jié)論 11參考文獻(xiàn) 12致謝 13PAGE8引言隨著社會(huì)的發(fā)展，在城市中，脫離原有“單位制”解體的社會(huì)職能和部分政府職能逐漸回歸社會(huì)，并逐漸由社會(huì)承擔(dān)為載體。社區(qū)的功能日益突出。正是在這種背景下，社區(qū)問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注。現(xiàn)代城市是一個(gè)大的開放系統(tǒng)，隨著城市建設(shè)和發(fā)展步伐的不斷加快，建立現(xiàn)代化城市社區(qū)管理新型模式已是必然。改革開放以來(lái)，我國(guó)對(duì)城市社區(qū)的管理體制和管理方式進(jìn)行了有益的探索，也取得了一些成果。但從總體上說(shuō)這些研究還是滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，迫切需要從理論和實(shí)踐的結(jié)合上解決現(xiàn)代城市社區(qū)管理的問(wèn)題。我們應(yīng)在明確現(xiàn)代城市社區(qū)管理的基本構(gòu)建原則的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)有序、先進(jìn)高效的現(xiàn)代城市社區(qū)管理新格局陳榮卓陳榮卓,肖丹丹.從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐、發(fā)展與走向[J].社會(huì)主義研究,2015(04):83-89.1城市社區(qū)管理概述1.1城市社區(qū)管理城市社區(qū)管理的目的是對(duì)城市社區(qū)進(jìn)行全面的管理。在按人口、居民身份等因素劃分的社區(qū)中，政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民等主體參與社區(qū)的建設(shè)和管理，使社區(qū)適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。符合我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制。管理參與者的多樣化使得政府不再是唯一的權(quán)力中心。各種公私組織和個(gè)人可以參與管理，其中居民的參與尤為重要。社區(qū)建設(shè)和管理的參與者都是平等的伙伴關(guān)系。在治理過(guò)程中，政府不會(huì)采取政府資助、強(qiáng)制或有序的管理模式，而是通過(guò)市場(chǎng)參與調(diào)控來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。多學(xué)科參與城市基層管理又稱“公私合作”。這種多學(xué)科管理可以發(fā)揮社區(qū)各組織的作用，滿足居民的需求，改善社區(qū)建設(shè)，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展。1.2城市社區(qū)管理的作用一是政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的作用。相關(guān)的服務(wù)都需進(jìn)行公開招投標(biāo)采購(gòu)，因?yàn)楣_招投標(biāo)采購(gòu)程序復(fù)雜、流程較長(zhǎng)，導(dǎo)致很多部門出現(xiàn)“重要的服務(wù)不愿買，貴的服務(wù)不想買，簡(jiǎn)易的服務(wù)不用買”的情況，這導(dǎo)致社區(qū)管理的負(fù)擔(dān)難以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式來(lái)減輕。婚姻、家庭、子女、職業(yè)和生活規(guī)則等幾乎每個(gè)人都要面對(duì)的問(wèn)題，如碎片，也會(huì)引發(fā)不穩(wěn)定。有效的社區(qū)管理是及時(shí)發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定苗木，及時(shí)控制不穩(wěn)定因素，在萌芽狀態(tài)下消除不穩(wěn)定因素的最有力手段。由于社區(qū)居民彼此最為親近，各級(jí)組織，特別是四級(jí)網(wǎng)絡(luò)的居委會(huì)，對(duì)社區(qū)居民的情況最為了解，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題苗木。同時(shí)，由于居民首先想到的社區(qū)組織是居委會(huì)，直接為居民、居委會(huì)和社區(qū)居民提供服務(wù)。人與人之間的關(guān)系是最近的，而且他們相互依賴很強(qiáng)。通過(guò)居委會(huì)工作更容易取得成果。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的基層管理，不穩(wěn)定因素就無(wú)法控制，它將迅速蔓延，從而影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。二是對(duì)社區(qū)居民健康的影響。社會(huì)發(fā)展的根本目的是人的全面發(fā)展，人的全面發(fā)展有一個(gè)重要的前提，即健康、身心健康。健康有兩個(gè)方面，一個(gè)是鍛煉，另一個(gè)是醫(yī)療，社區(qū)管理可以加強(qiáng)這兩個(gè)因素。社區(qū)健身設(shè)施的布局和健身活動(dòng)的開展，極大地提高了人們參與健身的積極性，極大地提高了健身設(shè)施的利用率，保證了運(yùn)動(dòng)的有效性。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)通過(guò)合理配置社區(qū)衛(wèi)生資源，建立和完善了疾病預(yù)防網(wǎng)絡(luò)、防疫網(wǎng)絡(luò)和治療網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)動(dòng)員居民參與、志愿服務(wù)、社區(qū)醫(yī)院、醫(yī)生等醫(yī)療資源共享，有效開展疾病防治工作，保障居民健康。三是對(duì)居民文明素質(zhì)提高的作用。隨著社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)居民的素質(zhì)也要不斷提高。居民文明素質(zhì)提高的途徑有兩條，一是約束。通過(guò)強(qiáng)制使居民改掉不文明的習(xí)慣及不符合社會(huì)發(fā)展的行為。二是教育。通過(guò)政治教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、興趣培養(yǎng)、技能教育等多渠道、全方位的教育，使廣大居民的文化知識(shí)，藝術(shù)修養(yǎng)等各項(xiàng)素質(zhì)得到全面的提升。社區(qū)的約束要素和教育功能可以有效地解決這兩方面存在的問(wèn)題，對(duì)居民文明素質(zhì)的作用不可小視。2蘭州市社區(qū)管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析2.1A社區(qū)公共管理體制現(xiàn)狀分析2.1.1A社區(qū)概況A社區(qū)是蘭州市較中心城區(qū)的街道之一，目前一共有15萬(wàn)左右的社區(qū)居民。在上世紀(jì)90年代初還是城鄉(xiāng)結(jié)合處，當(dāng)此地規(guī)劃成為觀光場(chǎng)館用地后，對(duì)不少A人而言，幾代人改善居住條件、提高生活質(zhì)量、改變社區(qū)環(huán)境的夢(mèng)想成真。2.1.2社區(qū)內(nèi)政府組織目前A社區(qū)內(nèi)有“塊”的政府組織——A路街道辦事處，辦事處下設(shè)24個(gè)居民委員會(huì)；“條”的政府有8個(gè)，即區(qū)政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。為了解決社區(qū)治理中長(zhǎng)期存在的矛盾，減少組織間的行政摩擦，在社區(qū)公共行政體制改革的實(shí)踐中，派駐社區(qū)的區(qū)級(jí)政府職能部門已經(jīng)融入到社區(qū)治理中。并形成了街道辦事處和社區(qū)綜合公共管理體系。（1）街道辦事處一條路街道的內(nèi)部組織有三個(gè)房間和九個(gè)部門。有25個(gè)部門在運(yùn)作。其中，所劃定的三個(gè)部門根據(jù)其工作特點(diǎn)由街道自行確定，人員由內(nèi)部統(tǒng)一調(diào)整，不增加人員。這25個(gè)部門分別是：黨工委、紀(jì)律工作委員會(huì)、組織人事部、宣傳部、文明辦、統(tǒng)一戰(zhàn)線、綜合黨委、武裝部、工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、行政辦公室。城市管理部、計(jì)劃生育辦公室、文化教育部、民政部、勞動(dòng)管理部、綜合管理辦公室（安全辦公室）、司法辦公室、經(jīng)濟(jì)部、房產(chǎn)管理部、財(cái)務(wù)檢查。部門，值班檢查，信件辦公室。街道公務(wù)員53人，其中部門級(jí)干部13人，部門級(jí)干部29人，部門級(jí)公務(wù)員11人。（2）居民委員會(huì)依照法律規(guī)定，居民委員會(huì)不是政府組織，而是群眾自治組織。但在實(shí)踐中，居委會(huì)承擔(dān)了大量的行政工作，具有明顯的政府性質(zhì)。（3）轄區(qū)職能部門街道對(duì)應(yīng)設(shè)置部門8個(gè)：派出所、刑偵隊(duì)、交警、工商所、房地辦、市容所、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、城管三分隊(duì)。派出所職責(zé)：主要承擔(dān)社區(qū)的治安和社區(qū)穩(wěn)定的職能。具體上講有四方面：一是社區(qū)警務(wù)，主要包括人口管理、治安管理、安全防范、情報(bào)信息搜集和服務(wù)群眾；二是刑事偵查工作，基本刑事偵查業(yè)務(wù)的建設(shè)和國(guó)內(nèi)安全保障，如刑事案件和刑事偵查崗位的控制、刑事特殊情況、偵查中的犯罪嫌疑人控制和刑事案件的收集等。關(guān)于社區(qū)；三是治安巡訪，組織社區(qū)層面的巡邏防治、消除各種安全隱患，處理突發(fā)性事件；四是內(nèi)勤事務(wù)，主要包括戶口、身份證、流動(dòng)人口的管理、社區(qū)內(nèi)綜合信息的匯總、報(bào)表的統(tǒng)計(jì)。2.1.3五個(gè)委員會(huì)的工作平臺(tái)一方面，這么高強(qiáng)度的行政管理工作直接導(dǎo)致政府管理負(fù)擔(dān)過(guò)大，人力資源與高質(zhì)量的工作要求無(wú)法匹配，導(dǎo)致社區(qū)管理行政效率低的問(wèn)題普遍存在，社區(qū)居民對(duì)此存在著很大的意見(jiàn)；另一方面社會(huì)組織缺乏培育的成長(zhǎng)環(huán)節(jié)，沒(méi)有得到有效的指導(dǎo)，也很少有實(shí)踐的機(jī)會(huì)，如志愿者工作方面，蘭州市志愿者服務(wù)事業(yè)其實(shí)總體上來(lái)講還是不錯(cuò)的，先后涌現(xiàn)出一批如新青年、“南塘河護(hù)河”、非遺保護(hù)等明星志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)，是一支不可忽視的重要力量，現(xiàn)在社區(qū)工作當(dāng)中，很大一部分比例的工作是做好衛(wèi)生城市、文明城市、環(huán)境保護(hù)模范城市等的創(chuàng)建和復(fù)檢，需要經(jīng)常性安排人員到道路上、河道邊、住宅小區(qū)附近進(jìn)行巡邏檢查，人力緊缺的問(wèn)題比較突出，社區(qū)亟需如志愿者等各界力量或資源參與其中共同開展工作。但是這其中卻存在著一個(gè)巨大的問(wèn)題，即志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)一般都由相關(guān)政府部門指導(dǎo)并進(jìn)行引導(dǎo)，政府沒(méi)有很好地將這股力量引導(dǎo)到社區(qū)管理當(dāng)中來(lái)，同時(shí)因?yàn)樯鐓^(qū)是被管理的主體，難以主動(dòng)發(fā)聲要求資源的傾斜，志愿者的力量在社區(qū)管理中發(fā)揮的作用還是不夠的。2.2蘭州市城市社區(qū)管理體制存在問(wèn)題分析2.2.1在組織職能的配置上，基層社區(qū)的功能定位不準(zhǔn)2.2.1.1街道辦事處的功能定位不準(zhǔn)（1）街道辦事處的現(xiàn)實(shí)地位與法律地位不符一九四五年《城市街道辦事處組織條例》、一九七九年頒布四次修正的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》或蘭州街道管理?xiàng)l例各辦事處于1997年頒布，均明確了街道辦事處的法律地位。是區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，不是一級(jí)政府。然而，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)變，一大批緊迫的社會(huì)行政事務(wù)已集中在街道一級(jí)。因此，1995年和1996年，我市在10個(gè)區(qū)開展試點(diǎn)工作，在召開城市工作會(huì)議后，全面推進(jìn)了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制。區(qū)政府賦予街道辦大量行政權(quán)力，強(qiáng)化街道功能，把街道辦作為城市的“一級(jí)管理”，提高街道辦的真實(shí)地位。從字面上看，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”一詞只承認(rèn)市、區(qū)的“兩級(jí)政府”，不承認(rèn)市、區(qū)、街道的“三級(jí)政府”；它只承認(rèn)街道辦事處的“管理”，不承認(rèn)“政府”。在第一層次，這似乎并不違背現(xiàn)行的地方組織法。因此，街道辦事處的實(shí)際地位與法定警察機(jī)構(gòu)的地位不符。（2）街道辦事處權(quán)責(zé)不合理由于街道辦事處位于城市最基層，與人民群眾關(guān)系密切，面臨著具體而復(fù)雜的問(wèn)題。當(dāng)社區(qū)居民遇到健康、安全、綠化、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題時(shí)，他們首先想到的是街道的責(zé)任。街道辦事處經(jīng)常成為群眾直接投訴的對(duì)象。面對(duì)問(wèn)題，街道往往是無(wú)助的，因?yàn)樗麄儧](méi)有管轄權(quán)。向職能部門匯報(bào)的許多問(wèn)題都已沉入大海，問(wèn)題仍未解決。群眾不會(huì)滿意，因此，在社會(huì)評(píng)價(jià)中，群眾對(duì)街道辦事處的滿意度總是最低的。此外，在評(píng)估區(qū)政府的社區(qū)治理有效性時(shí)，街道辦事處往往面臨著對(duì)屬于地方警察機(jī)構(gòu)職責(zé)的某些事情進(jìn)行“區(qū)域化”評(píng)估的問(wèn)題。例如，當(dāng)社區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的治安問(wèn)題和安全事故時(shí)，街道辦事處將在考試中扣除，也可能是“一票否決”。例如，由于北京市居民對(duì)房屋拆遷補(bǔ)貼和請(qǐng)?jiān)笗粷M，街道辦事處因不滿足要求而扣減。有效遏制了居民的上訪，但街道辦事處沒(méi)有與拆遷公司就拆遷補(bǔ)償權(quán)問(wèn)題進(jìn)行討論。它所能起到的作用是協(xié)調(diào)，不能從根本上解決居民來(lái)京旅游的問(wèn)題。因此，責(zé)任與權(quán)力的錯(cuò)位，使得街道辦事處在現(xiàn)階段很難有效地開展社區(qū)治理活動(dòng)。2.2.1.2居委會(huì)的功能定位不準(zhǔn)（1）居委會(huì)承擔(dān)過(guò)多行政職能《中華人民共和國(guó)城市居民組織法》明確規(guī)定：“城市居民委員會(huì)是基層群眾性的居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的自治組織”。規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府及其派出機(jī)關(guān)，是指居民委員會(huì)的工作。居民委員會(huì)指導(dǎo)、支持、協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！庇缮峡梢?jiàn)，居民委員會(huì)應(yīng)該是一個(gè)法定的群眾性自治組織，而不是政府的行政組織。在政府與居民委員會(huì)之間沒(méi)有上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，只存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助之間的關(guān)系。為了保證居民委員會(huì)的自治權(quán)力，法律同時(shí)還規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)減輕居民委員會(huì)的工作負(fù)擔(dān)。如果有關(guān)部門或單位需要的援助居民或其下屬委員會(huì)完成工作超出自己的責(zé)任范圍,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一安排同意市、市轄區(qū)的人民政府沒(méi)有地區(qū),或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn),并支付相應(yīng)的報(bào)酬,這是不符合法律或法律。條例和國(guó)家規(guī)定要求居民自愿地提供人力、物力、財(cái)力，居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)拒絕?！钡F(xiàn)實(shí)是，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制加強(qiáng)了街道辦事處的管理責(zé)任，街道辦事處管理的社區(qū)事務(wù)大大增加。與管理資源相比，街道辦事處的負(fù)擔(dān)明顯過(guò)重。街道辦事處逐步將居委會(huì)納入行政組織的基本網(wǎng)絡(luò)。它已成為政府的“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”和“腿”，具有非常嚴(yán)重的管理傾向。（2）居委會(huì)對(duì)街道的依賴過(guò)大居民委員會(huì)沒(méi)有形成自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒(méi)有自己獨(dú)立自治的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，即使有也是相當(dāng)薄弱的。城市居民委員會(huì)的財(cái)源主要地來(lái)自于街道辦事處及上級(jí)政府。街道不僅掌握著居委會(huì)主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源而且就連居委會(huì)自創(chuàng)的“三產(chǎn)”收入的使用也受到街道辦的監(jiān)管。居委會(huì)街道干部納入事業(yè)單位管理，雖然在一定程度上有利于居委會(huì)的工作，但同時(shí)也不可避免地要進(jìn)一步加強(qiáng)居委會(huì)對(duì)街道的依賴性。居民委員會(huì)的補(bǔ)助費(fèi)由街道支付，年終獎(jiǎng)金等其他收入由街道決定。2.2.2在責(zé)權(quán)劃分上，社區(qū)內(nèi)條塊分離，職責(zé)不清雖然“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”制度初步調(diào)整了“分塊關(guān)系”，并由“分塊規(guī)則”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺謮K規(guī)則”，但長(zhǎng)期以來(lái)一直遵循的“分條規(guī)則”仍然是治理該領(lǐng)域的主導(dǎo)思維方式。城市管理機(jī)構(gòu)的定額，和“塊”可以指揮“塊”，而“塊”是監(jiān)督。監(jiān)管“規(guī)則”是不可能的，二元管理在實(shí)踐中不能發(fā)揮作用。根據(jù)新系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，原來(lái)應(yīng)該是“分塊、分塊組合、分塊管”，但在實(shí)踐中，往往是“分塊包裝”，新問(wèn)題不斷出現(xiàn)。2.2.3在管理制度上，缺乏社區(qū)建設(shè)的配套法規(guī)目前，有關(guān)城市基層社區(qū)的法律，包括第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織法》。1954年的人民代表大會(huì)，1989年的第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議。由于這些法律的早期頒布，顯然不適合社區(qū)管理的需要。蘭州市于1997年頒布了《蘭州街道辦條例》，但尚未適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的新形勢(shì)和新要求。近年來(lái)，國(guó)家和省、市有關(guān)部門已經(jīng)出臺(tái)了加快社區(qū)建設(shè)的文件，但在實(shí)施過(guò)程中，缺乏必要的配套措施和監(jiān)督約束機(jī)制，使社區(qū)建設(shè)面臨困難。依法開展工作。許多地方創(chuàng)新的社區(qū)管理體制改革措施，由于缺乏必要的政策法規(guī)支持，難以深入發(fā)展。3蘭州市社區(qū)管理體制存在問(wèn)題的成因分析3.1基層社區(qū)的功能定位不準(zhǔn)20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，蘭州的社會(huì)結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期。同時(shí)，由于管理體制的原因，社區(qū)管理仍然是一種單一的行政管理模式，這使得社區(qū)功能多樣化的發(fā)展沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)。由于街道辦事處處于城市的最基層，最貼近人民群眾，面臨的事情具體而繁雜。當(dāng)社區(qū)居民遇到衛(wèi)生、安全、綠化、環(huán)保等問(wèn)題時(shí)首先想到的是街道的責(zé)任，街道辦事處往往成為群眾直接投訴的對(duì)象，面對(duì)問(wèn)題，居民委員會(huì)沒(méi)有形成自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒(méi)有自己獨(dú)立自治的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，即使有也是相當(dāng)薄弱的。城市居民委員會(huì)的財(cái)源主要地來(lái)自于街道辦事處及上級(jí)政府。街道不僅掌握著居委會(huì)主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源而且就連居委會(huì)自創(chuàng)的“三產(chǎn)”收入的使用也受到街道辦的監(jiān)管。3.2社區(qū)內(nèi)條塊分離，職責(zé)不清“大而全”是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府管理體制的一個(gè)重要特征。在社區(qū)管理過(guò)程中，政府自覺(jué)或不自覺(jué)地將社區(qū)居委會(huì)等非政府社會(huì)組織作為政府的附屬單位或下屬單位，直接干預(yù)其自治權(quán)。社區(qū)居委會(huì)的任務(wù)安排和業(yè)務(wù)考核實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力的行使。社區(qū)管理行政化傾向越來(lái)越重。而且，除了社區(qū)，行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿者組織以及一定數(shù)量的社會(huì)組織都是被政府直接領(lǐng)導(dǎo)的，特別是在社會(huì)組織方面，因?yàn)檎摹耙皇肿ァ?，完全沒(méi)有發(fā)揮自身價(jià)值的平臺(tái)，也致使社會(huì)組織發(fā)展“有心無(wú)力”，長(zhǎng)期只能充當(dāng)“背景”“擺設(shè)”，無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。3.3缺乏社區(qū)建設(shè)的配套法規(guī)目前涉及城市基層社區(qū)的法律有1954年第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上制定并通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織條例》以及1989年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《城市居民委員會(huì)組織法》。由于制定時(shí)間較早，這些法律已明顯不適應(yīng)社區(qū)管理的需要。蘭州市于1997年頒布了《蘭州市街道辦事處條例》，但也已經(jīng)不適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的新形勢(shì)和新要求。目前蘭州市廣大民眾普遍認(rèn)為，社區(qū)工作人員是承擔(dān)社區(qū)管理行政職能的干部，在政府部門的指導(dǎo)下開展工作，只需要善于做群眾工作就可以了，不需要很強(qiáng)的專業(yè)能力和很高的專業(yè)技能，年齡偏大不是劣勢(shì)還是優(yōu)勢(shì)，學(xué)歷高沒(méi)有太多的用處。這一定位導(dǎo)致政府非常不重視這支隊(duì)伍的建設(shè)，對(duì)社區(qū)工作人員隊(duì)伍建設(shè)的財(cái)政投入相對(duì)也比較少，同時(shí)社區(qū)工作人員也沒(méi)有國(guó)家保障的“編制”，這就造成社區(qū)工作人員經(jīng)濟(jì)福利差、專業(yè)培訓(xùn)缺、職業(yè)榮譽(yù)感低等原因。2005年底，蘭州市社區(qū)居委換屆選舉，是由上級(jí)政府提名，再交由居民選舉，或直接任命，這種安排與居委的自治精神相違背。而社區(qū)居委干部領(lǐng)取政府津貼，雖然他們承擔(dān)了繁重的工作，理應(yīng)得到物質(zhì)上的補(bǔ)償，但從法律上來(lái)看是不合理的。4蘭州市城市社區(qū)管理體制改革政策建議4.1確定社區(qū)基層功能定位蘭州市城市社區(qū)管理體制改革應(yīng)以政府為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民委員會(huì)的全面自治為目標(biāo)，以“選擇與就業(yè)分離”為重點(diǎn)，以“一站式、多戶式”為模式，改革政府管理體制。耳鼻喉科的社區(qū)管理制度，以社區(qū)黨組織為核心，以居民代表大會(huì)制度和社區(qū)事務(wù)服務(wù)為核心。基于站點(diǎn)的社區(qū)管理系統(tǒng)。其主要含義是將現(xiàn)有社區(qū)合并為更大、更合理的“大社區(qū)”。大型社區(qū)的劃分應(yīng)充分考慮土地面積和地理結(jié)構(gòu)、人口、配套設(shè)施和服務(wù)功能等諸多因素。一般來(lái)說(shuō)，2萬(wàn)居民的規(guī)模是2萬(wàn)。各社區(qū)建立社區(qū)事務(wù)服務(wù)站，作為政府在社區(qū)黨組織和管理區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)下在社區(qū)工作的平臺(tái)。其主要職責(zé)是承擔(dān)社區(qū)政府職能部門開展的治安、衛(wèi)生、人口、計(jì)劃生育、文化、法律、環(huán)境、科教、民政、就業(yè)、綜合治安等工作。全河市離退休人員管理等政府確定需要進(jìn)入社區(qū)的工作；積極配合、支持和幫助社區(qū)居委會(huì)依法履行職能，支持社會(huì)力量為人民群眾和體育事業(yè)提供社區(qū)服務(wù)。小精靈。4.2建立以社區(qū)核心工作體系，確認(rèn)目標(biāo)職責(zé)4.2.1建立以社區(qū)黨組織為核心的工作體系首先，作為蘭州市委的派出單位，社區(qū)黨總支是社區(qū)各組織和工作領(lǐng)導(dǎo)的核心，對(duì)區(qū)域、社會(huì)、公益工作負(fù)總責(zé)。應(yīng)該看到，弱化社區(qū)管理的行政色彩，擴(kuò)大以社區(qū)自治為方向的城市基層民主，決不意味著放棄對(duì)社區(qū)的管理，擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)。而只是表明，社區(qū)管理方式、黨對(duì)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)方式以及黨的建設(shè)要進(jìn)行適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的大的改進(jìn)陸云飛陸云飛.城市社區(qū)管理及其問(wèn)題與對(duì)策[J].唯實(shí),2003(Z1):147-149.其次，完善居民代表會(huì)議制度，居民代表會(huì)議是在社區(qū)黨總支領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治組織。代表由社區(qū)黨總支、社區(qū)事務(wù)服務(wù)站、駐社區(qū)單位代表和居民代表及駐社區(qū)的人大、政協(xié)委員等組織。居委代表的產(chǎn)生采取協(xié)商推薦的方式進(jìn)行。居民委員會(huì)是居民代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，受社區(qū)代表會(huì)議的監(jiān)督。4.2.2實(shí)行適合社區(qū)自治組織職能回歸的“選聘分離”制度實(shí)行“選聘分離”就是把居委會(huì)的產(chǎn)生和社區(qū)事務(wù)服務(wù)站的工作人員的聘用區(qū)分開來(lái)。居委會(huì)成員由居民代表依法按章直接差額選舉產(chǎn)生。他們來(lái)自社會(huì)各個(gè)層面，是在社區(qū)中有影響，并熱心社區(qū)事業(yè)的人士，不坐班，不拿薪水。社區(qū)事務(wù)服務(wù)站負(fù)責(zé)政府在社區(qū)層面的相關(guān)公共管理和服務(wù)工作，其工資及保險(xiǎn)福利由政府規(guī)定并撥付。該系統(tǒng)的設(shè)計(jì)使社區(qū)成員以合法的形式參與社區(qū)建設(shè)和管理，居民委員會(huì)的自治性質(zhì)和職能得以恢復(fù)。4.2.3建立一支高效的社區(qū)工作者隊(duì)伍注重建立一支專業(yè)、知識(shí)淵博、現(xiàn)代化的社區(qū)工作者隊(duì)伍。在許多國(guó)家，全職社區(qū)工作不僅是一種高尚的職業(yè)，也是一種要求很高的職業(yè)。必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的培訓(xùn)或?qū)I(yè)教育，經(jīng)過(guò)大量的社會(huì)實(shí)踐培訓(xùn)，經(jīng)考試并取得相應(yīng)的資格證書后，方可上崗從事社區(qū)工作。蘭州社區(qū)現(xiàn)有職工多為企業(yè)職工，缺乏社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足專業(yè)社會(huì)工作者的要求。因此，要按照“打破身份競(jìng)爭(zhēng)，提高待遇，加強(qiáng)管理”的原則，注重規(guī)范管理，加強(qiáng)社區(qū)工作人員的職業(yè)培訓(xùn)，建立市場(chǎng)化、社會(huì)化的就業(yè)機(jī)制?？梢赃M(jìn)入、退出和競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的大茴香。隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，職業(yè)資格證書制度應(yīng)成為社會(huì)工作者職業(yè)準(zhǔn)入的門檻。職級(jí)制度應(yīng)當(dāng)為社會(huì)工作者的晉升提供標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)工作者的待遇應(yīng)當(dāng)適應(yīng)其雙重任務(wù)、全市人力資源狀況和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。4.2.4提高社區(qū)居民民主參與意識(shí)和能力社區(qū)公共事務(wù)管理的最終目的是人的參與和發(fā)展。公眾參與意味著社區(qū)居民對(duì)社區(qū)責(zé)任的分擔(dān)和成果的共享。要使社區(qū)工作由政府管理向一般人口的自我參與和管理轉(zhuǎn)變，最終形成社區(qū)自治的管理模式，必須有效地提高社區(qū)的民主參與和自治意識(shí)。這就需要積極拓寬居民參與的渠道和途徑，讓居民表達(dá)自己對(duì)社區(qū)建設(shè)的要求和建議，加強(qiáng)對(duì)政府政策的支持與合作；通過(guò)社區(qū)的娛樂(lè)設(shè)施與文化活動(dòng)來(lái)豐富居民的精神生活，陶冶居民的情操，增進(jìn)居民之間的交往，提高居民的素質(zhì)；還可以通過(guò)建立社區(qū)服務(wù)志愿者隊(duì)伍，加大社區(qū)人力資源開發(fā)的力度，提升居民的公益精神和奉獻(xiàn)精神。與此同時(shí)，積極培養(yǎng)社區(qū)居民民主參與社區(qū)公共事務(wù)的能力，使民主參與真正得以實(shí)現(xiàn)。街道辦事處、街道居委會(huì)要積極開展各種形式的宣傳活動(dòng)，向社區(qū)居民宣傳社區(qū)建設(shè)的理念、內(nèi)容、形式和意義，喚起全區(qū)群眾參與社區(qū)的意識(shí)。建設(shè)和管理，動(dòng)員和組織社區(qū)內(nèi)的一切資源和力量，形成全力以赴和共同努力。建立一個(gè)良好的社區(qū)。4.2.3完善社區(qū)居民法制法規(guī)積極探索在政府預(yù)算中設(shè)立居民自治發(fā)展基金或公益事業(yè)發(fā)展基金的可行途徑。基層群眾自主決定資金的流向和具體用途，組織實(shí)施和監(jiān)督開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，自主評(píng)估投資資金的運(yùn)行和綜合效益，提高群眾的生活水平。標(biāo)準(zhǔn)。公民自治的吸引力。充足的時(shí)間和精力是居民自治的前提。政府在政策上給予支持，減輕了社區(qū)行政工作的負(fù)擔(dān)，簡(jiǎn)化甚至取消了評(píng)估、檢查和會(huì)計(jì)會(huì)議，為居民自治留出了足夠的時(shí)間，使居民委員會(huì)能夠集中精力做好居民工作。社區(qū)居民委員會(huì)協(xié)助政府的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)居民居住的規(guī)范化，在資金和人力上建立保障，保障居民委員會(huì)組織自治活動(dòng)的前提條件。在所有社區(qū)事務(wù)中，如果需要征求意見(jiàn)或討論和討論，必須通過(guò)召開居民會(huì)議和居民代表會(huì)議來(lái)決定。會(huì)議制度必須以真正的方式實(shí)施，而不是以正式的方式，也不是以正式的方式。面對(duì)重大決策和問(wèn)題，必須召開居民會(huì)議和居民代表大會(huì)。會(huì)議將在充分征求公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上執(zhí)行該決定。居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的時(shí)間，及時(shí)宣傳重要工作，通知居民，接受群眾監(jiān)督，并召開年終工作會(huì)議。居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受居民意見(jiàn)，深入調(diào)查。推進(jìn)居民自治向制度化、程序化、規(guī)范化方向發(fā)展。結(jié)論隨著我國(guó)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，城市基層社區(qū)管理體制改革已經(jīng)成為現(xiàn)代城市發(fā)展的必然要求。近年來(lái)興起的西方公