公共行政學(xué)（第二版）課件 第9、10章 公共危機管、電子政務(wù)與數(shù)字政府

第9章公共危機管理

公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編2公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編引言隨著人與自然的矛盾、人與人的矛盾越來越多地以危機事件的形式呈現(xiàn)出來，在社會生活的每一個領(lǐng)域中，不同組織都在積極地探索危機管理的方式方法。現(xiàn)實證明，人類已經(jīng)陷入一個風(fēng)險社會，危機無處不在，危機已經(jīng)顯現(xiàn)出對社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴重威脅的狀況。所謂危機事件，是指那些演進路線與發(fā)展方向具有不確定性，對生命、健康、財產(chǎn)構(gòu)成威脅或損害，要求政府與社會采取特殊措施加以應(yīng)對的事件。危機管理意味著管理者需要在強大的時間和心理壓力下去迅速地做出決策，以求降低危機的破壞性。危機管理是一種不同于常態(tài)管理的全新條件下的管理，是在人們的生活和社會的安定已經(jīng)受到挑戰(zhàn)的條件下所進行的旨在消除危機、恢復(fù)常態(tài)的管理活動。事實上，危機管理正在成為一種新的管理形式，它對管理者、管理體制以及管理方式方法等都提出了新的要求。隨著危機管理成為社會治理活動中的一個重要主題，關(guān)于危機管理的探索也會逐漸深入，危機管理的理念及路徑也會日趨成熟。在一個很長的時期內(nèi)，政府將扮演危機管理主要主體的角色，提供危機管理服務(wù)是政府的職能之一，但對社會共同體在危機管理中的共同行動進行探討，也有深遠的意義。3公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編本章重點問題：公共危機的概念公共危機管理的類型公共危機傳播的特征公共危機管理的過程公共危機管理機制4公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編本章結(jié)構(gòu)：9.1公共危機與公共危機管理9.1.1危機管理成為公共管理的重要課題9.1.2公共危機的類型9.1.3公共危機的傳播特征9.1.4公共危機管理及其原則9.2公共危機管理過程9.2.1公共危機的預(yù)防9.2.2公共危機管理中的準備9.2.3公共危機的響應(yīng)9.2.4公共危機后的恢復(fù)9.3中國的應(yīng)急管理體系9.3.1中國應(yīng)急管理體系的演進歷程9.3.2“一案三制”的基本內(nèi)容9.3.3突發(fā)事件分類與分級9.3.4中國應(yīng)急管理體系的局限與發(fā)展方向5公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.1公共危機與公共危機管理9.1.1危機管理成為公共管理的重要課題公共危機管理是當前世界各國政府共同關(guān)注的一個重要問題。這是由兩個方面的原因決定的:其一，人類在全球化、后工業(yè)化的進程中進入了一個危機事件頻發(fā)的歷史時期;其二，由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及人類認知能力的提升，人們轉(zhuǎn)變了被動應(yīng)對風(fēng)險與災(zāi)害的局面，開始積極地預(yù)測風(fēng)險、化解風(fēng)險，主動地應(yīng)對、處置災(zāi)難，探索進行有效治理的途徑。因此，危機管理既是社會治理中的一個時代課題，又表現(xiàn)出人類面對各種各樣的危機事件積極行動的進取精神。6公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·公共危機的發(fā)生往往會對公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴重威脅，對社會的安定造成極大沖擊。因此，需要政府在盡可能短的時間內(nèi)有效地調(diào)集全社會所蘊藏的人力、物力與財力資源，及時地加以應(yīng)對，以遏制、消除公共危機的后果。在公共管理主體多元化的條件下，非政府組織以及各種各樣的社會力量都需要加入危機管理過程中來，與政府一道去應(yīng)對危機。而且，在危機預(yù)警等方面，非政府組織和各種各樣的社會力量能夠發(fā)揮重要作用?！す参C管理所提供的產(chǎn)品是公共安全，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。在一切公共產(chǎn)品中，公共危機管理是最能體現(xiàn)出公共性的一項管理活動。7公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·危機事件是風(fēng)險社會的必然產(chǎn)物。20世紀80年代，德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克提出了“風(fēng)險社會”理論。貝克認為，在現(xiàn)代化的進程中，生產(chǎn)力呈指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到無以復(fù)加的地步，在工業(yè)社會的發(fā)展過程中，科學(xué)進步與技術(shù)創(chuàng)新也都包含著消極的一面，以至最終把人類引入了風(fēng)險社會。隨后，安東尼·吉登斯、斯科特·拉什、瑪麗·道格拉斯等人分別從制度支柱、社會結(jié)構(gòu)、人類感知等維度探討了風(fēng)險社會。在他們看來，風(fēng)險社會雖然在直接表象上表現(xiàn)為各種自然災(zāi)害與人為事故的頻繁發(fā)生，如海嘯、地震、核事故、傳染病、恐怖主義襲擊等在全球范圍的輪番登場，但在表象背后，有著深層次的原因。吉登斯甚至明確指出，一切風(fēng)險都是“建構(gòu)性”的，意指風(fēng)險是人類行為的結(jié)果。8公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·具體地說，風(fēng)險社會具有如下特征:——第一，風(fēng)險的擴散性與影響的全球性?！诙?，風(fēng)險的不可預(yù)知性?！谌?，風(fēng)險的人為性?！谒?，風(fēng)險的平等性?！ぴ谌蚧?、后工業(yè)化的條件下，充斥著各種矛盾和沖突，傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素相互交織，共同挑戰(zhàn)人類社會的生存安全。無論是公共安全、國家安全還是國際安全，其核心都是人類的生存安全，都對公共危機管理提出了更高的要求。從表現(xiàn)形式上看，公共危機具有偶發(fā)性。但是，偶發(fā)性背后往往具有一定的必然性。因此，我們在加強公共危機管理的同時，決不能忽略公共危機偶發(fā)性背后的必然性和人為性，需要及時消除可能誘發(fā)公共危機的社會不和諧因素。9公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.1.2

公共危機的類型公共危機可以從不同的角度劃分為不同的類型:——依據(jù)發(fā)生領(lǐng)域，公共危機可分為政治危機、經(jīng)濟危機、自然危機、社會危機、文化危機等?！罁?jù)產(chǎn)生原因，公共危機可分為人為危機與自然危機。——依據(jù)事件發(fā)展的先后順序，公共危機可分為原生性危機、次生性危機及衍生性危機?！商m危機管理學(xué)家烏里埃爾·羅森塔爾以事件發(fā)展為橫坐標，以終結(jié)速度為縱坐標而將公共危機分為龍卷風(fēng)型危機、腹瀉型危機、長投影型危機和文火型危機。10公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編雖然對公共危機所做出的分類是靜態(tài)的，但其演進卻是動態(tài)的，而且往往是相互關(guān)聯(lián)、相互滲透的。因此，無論對危機類型如何劃分，一般應(yīng)堅持這樣幾個原則:一是實質(zhì)相關(guān);二是完備性或窮盡;三是互斥或不相交;四是一致性，即避免跨類錯誤;五是層級差別。在現(xiàn)代社會中，致災(zāi)因素具有突出的連帶性、耦合性與疊加性，表現(xiàn)出鏈狀群發(fā)甚至網(wǎng)狀群發(fā)的特點，危機的屬性也隨之轉(zhuǎn)移。公共危機的不規(guī)則性、不穩(wěn)定性及隨機性、擴散性與連鎖性等，使得危機類型在不同的時間序列上呈現(xiàn)不同形態(tài)，突變與漸變并存，這就要求我們將公共危機演變看作一個系統(tǒng)，關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險，并以系統(tǒng)的眼光來關(guān)注公共危機。除了從系統(tǒng)角度認知危機類型外，為了把握危機的整體性，還需要認識其模糊性和多樣性。所以，在實踐中，我們要提倡相關(guān)部門之間的協(xié)同與合作，從而形成應(yīng)對公共危機的強大合力。11公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·對于公共危機，不僅需要做出類型劃分，而且可以依據(jù)性質(zhì)、社會危害程度、影響范圍等因素而將之劃分為不同的等級。一般說來，所有類型的危機都可以劃分為不同的等級，這也是預(yù)防和應(yīng)對危機的依據(jù)。公共管理者要根據(jù)對危機級別的判定配置相應(yīng)的資源，避免響應(yīng)不足和響應(yīng)過度?！ぴ谖覈匀粸?zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件一般被分為四級，即Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。由于公共危機處于不斷演進過程中，所以，分級也是動態(tài)的。在實踐中，當危機情勢不夠明朗時，分級一般遵循“就高不就低”的原則。還有，社會安全事件是不分級的。這是因為社會安全事件的演進呈現(xiàn)出非線性的特點，表現(xiàn)出明顯的“蝴蝶效應(yīng)”?！み€應(yīng)看到，隨著復(fù)雜性和不確定性的增長，危機事件的綜合性特征也日益突出，對危機事件進行嚴格的類型劃分，變得越來越困難。這對危機管理構(gòu)成了極大挑戰(zhàn)。12公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.1.3公共危機的傳播特征羅森塔爾認為，危機是指“一個系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或基本價值和規(guī)范所受到的嚴重威脅”，“由于受到時間壓力和處于高度不確定狀態(tài)，這種威脅要求人們做出關(guān)鍵性的決策”。從這個概念來看，危機具有三個基本的構(gòu)成要件，即“威脅”(threat)、“不確定性”(uncertainty)和“緊急性”(urgency)。危機對人們的生命、健康與財產(chǎn)安全構(gòu)成了嚴重的威脅，其演進路線與發(fā)展方向具有不確定性，需要管理者在巨大的時間、心理壓力下迅速地做出決策，有效地加以應(yīng)對?！拔C”一詞包含著“危險”與“機遇”兩個方面的含義。從辯證法的角度看，任何壞的事情都有向好的方面轉(zhuǎn)變的可能性，危險可以化為機遇。但是化“危險”為“機遇”并不是一個自然而然的過程，它需要特定的條件。但是，危機是以“?！睘橄鹊?，我們面對危機的時候，應(yīng)明確地意識到“危機”的負面因素，只有做到了這一點，才能從中發(fā)現(xiàn)機遇。正如一些學(xué)者所言，危機是指“人們不希望產(chǎn)生、沒有預(yù)料到的情景:當我們談到危機時，我們通常是指壞事降臨在一個人、一個群體、一個組織、一種文化、一個社會或整個世界頭上。人們必須緊急行動，確保這種威脅不會變?yōu)楝F(xiàn)實?！?3公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·在我國政府的文件中，“公共危機管理”一詞也被表述為“突發(fā)事件應(yīng)急管理”。一般說來，“事件”指“歷史上或社會上發(fā)生的不平常的大事情”，“突發(fā)”二字意味著時間上的緊迫性和后果的嚴重性。2007年，我國頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》是這樣界定突發(fā)事件的:“指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！蔽覀兯f的突發(fā)事件近似于國外所說的“緊急事件”(emergency)，往往是可能誘發(fā)危機的“事情”，是一個“點”;危機則指某個系統(tǒng)所處的情景或狀態(tài)?！ぁ拔C”與“突發(fā)事件”往往交織在一起:一個系統(tǒng)內(nèi)蟄伏的危機因素積聚到一定的程度后，就可能引爆某個突發(fā)事件。這樣一來，突發(fā)事件就成了危機開始的標志。在此過程中如果危機因素能夠得到遏制，突發(fā)事件就不會發(fā)生；與此同時，一個突發(fā)事件也可能會引發(fā)一場危機。這時，突發(fā)事件可能是危機的開始，也可能是危機的誘因。在這種情況下，突發(fā)事件如果能得到有效的控制，危機就不會爆發(fā)；此外，一場危機中可能會出現(xiàn)多個突發(fā)事件；同時，突發(fā)事件也可能會起到給危機推波助瀾的作用。在實踐中，我們往往會用危機中的典型突發(fā)事件指稱危機。“公共危機管理”與“應(yīng)急管理”基本上是一個概念的兩種表述方式。14公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編公共危機具有擴散和傳播的特征，對公共危機傳播特征的把握是危機管理的開端?！谝唬C爆發(fā)的突然性和時間約束性。公共危機往往是平素積累起來的問題、矛盾、沖突因長期不能得到有效解決、在突破一定的臨界點后的突然迸發(fā)，它看似是偶然出現(xiàn)的，實則是必然的。——第二，危機發(fā)展軌跡的邊界不確定性。公共危機自始至終都處于不斷變化的過程之中，人們很難根據(jù)經(jīng)驗對其發(fā)展方向做出判斷?！谌C損害后果的連鎖式擴散性。公共危機可能會使社會公眾在健康、生命和財產(chǎn)方面遭受重大的損失，甚至?xí)蓴_、破壞社會正常運行的秩序，也會使政府的合法性面臨挑戰(zhàn)。15公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.1.4公共危機管理及其原則·由于公共危機具有系統(tǒng)性與復(fù)雜性的特點，因此，公共危機管理要實現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)的結(jié)合。公共危機的常態(tài)管理意味著做好公共危機的預(yù)防與準備工作，而公共危機的非常態(tài)管理則是要有效地對正在發(fā)生的危機事件進行處置，對產(chǎn)生的消極影響妥善地進行恢復(fù)。公共危機管理的研究者傾向于推薦遵循預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)對相結(jié)合的公共危機管理方針。根據(jù)這一方針，危機管理者應(yīng)本著未雨綢繆的精神，實現(xiàn)預(yù)防與應(yīng)對、常態(tài)與非常態(tài)的結(jié)合。16公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·公共危機的傳播特征表明:從性質(zhì)上看，一類公共危機有可能引發(fā)另一類公共危機;從地理區(qū)域上看，同一類公共危機可能擴散到一定的行政管轄區(qū)域之外。同時，隨著公共危機信息的逐漸清晰，傷亡人數(shù)與損失程度有可能上升，最初所判定的級別有可能被修正。這就要求，在危機管理的過程中，危機管理者一定要貫徹系統(tǒng)整合的思想。也就是說，對于管理對象，危機管理要能夠調(diào)整、覆蓋各類公共危機，體現(xiàn)協(xié)調(diào)、合作的思想，避免水平方向的碎片化;在應(yīng)對層次上，則需要建立起不同層級政府、組織之間的合作機制，避免垂直方向的碎片化?！づc一般管理一樣，公共危機管理也要體現(xiàn)出分類管理、分級負責(zé)的原則，要明確不同類別、級別公共危機應(yīng)對的責(zé)任主體，也就是要根據(jù)公共危機的類別確認主責(zé)部門。但是，現(xiàn)代社會的系統(tǒng)性、復(fù)合性風(fēng)險日益增多，即使是同一類公共危機的處置，也需要多個部門的協(xié)調(diào)與配合。17公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·公共危機分級的主要意義在于:規(guī)定公共危機的管轄范圍。在我國，一般和較大的公共危機分別由縣和地級市人民政府領(lǐng)導(dǎo)，重大公共危機由省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，特別重大的公共危機由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這是由我國應(yīng)急資源的配置特點所決定的:政府的行政級別越高，所掌控的危機管理資源越豐沛，處置能力也就越強。但是，公共危機往往不限于特定的行政區(qū)域，且其所造成的影響和損失評估結(jié)果也會被不斷更新，從而使響應(yīng)的級別不斷擴大升級。不論是哪一級別的公共危機，所對應(yīng)的行政主體的下級政府必須參與。我國公共危機管理中貫徹的是“以屬地為主”的原則。這就涉及上下級政府之間的府際協(xié)調(diào)問題。部門分割、條塊分割是我國公共危機管理中常遭遇的一個棘手問題。18公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·對公共危機進行分類、分級，有助于劃清責(zé)任主體，實現(xiàn)分類管理、分級負責(zé)。同時，加強整合，使公共危機管理體現(xiàn)出綜合性特征，從而構(gòu)建起綜合性的公共危機管理體系。具體而言，綜合性的公共危機管理體系是一個“工”字形結(jié)構(gòu):——第一，就危機管理的主體來說，它包括政府、軍隊、非政府組織、企業(yè)和個人等，體現(xiàn)了全社會共同參與、合作治理的原則;——第二，就危機管理的客體來說，它包括自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、制度風(fēng)險與人為風(fēng)險，涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類危機，體現(xiàn)了“全風(fēng)險”的原則;——第三，就危機管理的過程來說，它包括預(yù)防、準備、響應(yīng)、恢復(fù)等階段，體現(xiàn)了“全過程”的原則。19公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·成功的危機管理應(yīng)該能夠調(diào)動全社會的人力、物力和財力，構(gòu)成一個危機管理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)全民共同參與，形成自救、互救與共救并存的局面。這是因為，公共危機管理的對象不是單一風(fēng)險，而是多種風(fēng)險。它要求危機管理必須建立起以政府為領(lǐng)導(dǎo)的管理網(wǎng)絡(luò)，將政府、市場與非政府的力量協(xié)調(diào)起來，形成一種強大的合力，應(yīng)對不同類型的風(fēng)險。在經(jīng)濟全球化加速的今天，影響公共安全的新矛盾、新問題日益增多。同時，由于社會聯(lián)系愈發(fā)密切，各類風(fēng)險的擴散性及相互滲透性提高。在各種突發(fā)、頻發(fā)的自然、技術(shù)與人為風(fēng)險面前，“撞擊反射”式、分部門、單災(zāi)種的危機管理往往會顧此失彼，呈現(xiàn)出捉襟見肘、無能為力的窘態(tài)，而綜合性的應(yīng)對則顯示出一定的優(yōu)勢。同時，在應(yīng)對任何一種風(fēng)險時，政府都要調(diào)動全社會的力量，經(jīng)過預(yù)防、準備、響應(yīng)與恢復(fù)等階段，完成對公共危機的全過程管理。20公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·總之，現(xiàn)代公共危機管理的綜合性要求:不僅要強調(diào)事后的響應(yīng)與恢復(fù)，也要強調(diào)事前的預(yù)防;不僅要強調(diào)單災(zāi)種應(yīng)對，也要強調(diào)多災(zāi)種的綜合應(yīng)對;不僅要突顯政府的力量，也要體現(xiàn)政府、企業(yè)與第三部門力量的組合。所以，公共危機管理應(yīng)遵循這樣幾項原則:(1)預(yù)防為主，防救結(jié)合。(2)以人為本，生命第一。(3)依靠科學(xué)，快速反應(yīng)。(4)社會動員，全民參與。(5)軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合。(6)安全效益與經(jīng)濟效益兼顧。(7)信息公開，引導(dǎo)輿論。21公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.2公共危機管理過程9.2.1公共危機的預(yù)防一般而言，公共危機管理過程包括四個階段，即減緩(mitigation)或預(yù)防(prevention)、準備(preparedness)、響應(yīng)(response)、恢復(fù)(recovery)。它們分別代表危機管理中的四種活動。所謂的“減緩”或“預(yù)防”，是指減少那些會影響人類生命、財產(chǎn)的自然或人為風(fēng)險，包括實施建筑標準、推行災(zāi)害保險、管理土地的使用、頒布安全法規(guī)等措施，減少公共危機發(fā)生的可能性或限制公共危機的影響范圍或程度。22公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編公共危機的預(yù)防主要包括以下三個方面的內(nèi)容:——第一，加強預(yù)測預(yù)警。它包括三個步驟:(1)危險源排查；(2)危險源監(jiān)測；(3)風(fēng)險評估。在公共危機管理中，預(yù)警主要是指在危險要素尚未轉(zhuǎn)變?yōu)楣参C之前將有關(guān)風(fēng)險信息及時告知潛在的受影響者，使其采取必要的避險行動，做好相應(yīng)的準備?！诙?，降低社會的脆弱性。為了確保社會的安全和減少公眾所面臨的各種風(fēng)險，危機管理者既要盡可能地排查、消除危險要素，又要降低社會的脆弱性。脆弱性主要與以下因素相關(guān):經(jīng)濟、社會的集中程度;城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和相互關(guān)聯(lián)性;城市的地理位置;城市的環(huán)境保護情況;城市的結(jié)構(gòu)性缺陷，如建筑問題;政治和制度缺陷;等等?！谌?，提高社會的韌性。韌性的含義有三層:系統(tǒng)可以吸收擾動的水平，系統(tǒng)自組織的能力，系統(tǒng)建設(shè)、增強學(xué)習(xí)能力與適應(yīng)能力的程度。在公共危機管理領(lǐng)域中，韌性主要是指一個社會“快速、有效地對災(zāi)害進行響應(yīng)、從災(zāi)害中復(fù)原的能力”。23公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.2.2公共危機管理中的準備公共危機管理中的“準備”是指發(fā)展應(yīng)對各種公共危機的能力，如制定應(yīng)急預(yù)案、建立預(yù)警系統(tǒng)、成立危機管理指揮中心、進行災(zāi)害救援培訓(xùn)與演練等。公共危機的準備主要包括以下四個方面:——第一，應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)。應(yīng)急救援隊伍建設(shè)需要體現(xiàn)這樣幾項原則:(1)綜合應(yīng)急的原則。(2)分工合作的原則。(3)軍民結(jié)合的原則。(4)社會參與的原則?！诙?，應(yīng)急預(yù)案的編制。應(yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容包括:(1)對緊急情況或事故災(zāi)害及其后果的預(yù)測、辨識、評價;(2)應(yīng)急各方的職責(zé)分配;(3)救援行動的指揮與協(xié)調(diào);(4)救援中可用的人員、設(shè)備、設(shè)施、物資、經(jīng)費保障和其他資源;(5)在發(fā)生緊急情況或事故災(zāi)害時保護生命、財產(chǎn)和環(huán)境安全的措施;(6)現(xiàn)場恢復(fù);(7)其他。24公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.2.2公共危機管理中的準備公共危機管理中的“準備”是指發(fā)展應(yīng)對各種公共危機的能力，如制定應(yīng)急預(yù)案、建立預(yù)警系統(tǒng)、成立危機管理指揮中心、進行災(zāi)害救援培訓(xùn)與演練等。公共危機的準備主要包括以下四個方面:——第三，應(yīng)急保障體系建設(shè)。目前，我國已經(jīng)站在國家安全與公共安全的高度出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，它標志著我國公共危機管理法制化進程取得了巨大進步。——第四，加強公共安全教育。公共安全教育可以:(1)增強憂患意識。(2)提升風(fēng)險認知能力。(3)提高自救與互救技能。(4)增強公眾批判力。(5)塑造公眾良好的心理素質(zhì)。25公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.2.3公共危機的響應(yīng)對于公共危機而言，所謂“響應(yīng)”，是指采取行動以挽救生命、減少損失，如激活應(yīng)急預(yù)案、啟動應(yīng)急系統(tǒng)、提供應(yīng)急醫(yī)療援助、組織疏散與搜救等。一般認為，公共危機響應(yīng)始于危機發(fā)生之時，其活動主要包括:確保受公共危機影響區(qū)域的安全，對受公共危機影響威脅的地區(qū)進行疏散，對危機現(xiàn)場進行搜索和救援，對傷者提供應(yīng)急醫(yī)療救助，為被疏散者及其他社會公眾提供應(yīng)急避難場所。在危機響應(yīng)階段，我們必須同時兼顧三個目標:最大限度地保障社會公眾的生命健康安全;最大限度地減輕危機所造成的財產(chǎn)經(jīng)濟損失;嚴防次生災(zāi)害的發(fā)生。26公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·公共危機響應(yīng)是公共危機管理的核心環(huán)節(jié)。這是因為，有時即使采取了嚴密的防范措施，也不能完全避免公共危機的發(fā)生。當公共危機發(fā)生后，危機管理需要建立在精心準備的基礎(chǔ)上，根據(jù)危機的性質(zhì)、特點和危害程度，及時組織有關(guān)部門，調(diào)動各種應(yīng)急資源，對危機進行有效的響應(yīng)與處置，以降低社會公眾生命、健康與財產(chǎn)所遭受損失的程度。響應(yīng)行動既要減少危機的初始影響，也要減少危機有可能引發(fā)的二次影響。·公共危機響應(yīng)遵循的原則是:(1)以人為本，減輕危害。(2)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負責(zé)。(3)社會動員，協(xié)調(diào)聯(lián)動。(4)屬地先期處置。(5)依靠科學(xué)，專業(yè)處置。(6)鼓勵創(chuàng)新，迅速高效。27公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編公共危機響應(yīng)程序包括十個重要環(huán)節(jié):——(1)接警與初步研判?！?2)先期處置?！?3)啟動應(yīng)急預(yù)案?！?4)現(xiàn)場指揮與協(xié)調(diào)?！?5)搶險救援?！?6)擴大應(yīng)急?！?7)信息溝通?！?8)臨時恢復(fù)。——(9)應(yīng)急救援行動結(jié)束?！?10)調(diào)查評估。28公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.2.4公共危機后的恢復(fù)公共危機管理中的“恢復(fù)”具有兩重內(nèi)容:一是指按照最低運行標準將重要生活支持系統(tǒng)復(fù)原的短期行為;二是指推動社會生活恢復(fù)常態(tài)的長期活動，如清理廢墟、控制污染、提供災(zāi)害失業(yè)救助、提供臨時住房等?；謴?fù)開始于危機響應(yīng)行動即將結(jié)束時。恢復(fù)的近期目標是:恢復(fù)災(zāi)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。基本的基礎(chǔ)設(shè)施包括供水、電力、燃料、電信和運輸系統(tǒng)。最終目標是:使危機影響區(qū)域的生活質(zhì)量恢復(fù)到災(zāi)前的同一水平。公共危機的發(fā)生干擾了社會生產(chǎn)、生活秩序，給社會公眾的生命、健康和財產(chǎn)造成了巨大的損失。當危機事態(tài)得到有效控制后，公共危機管理也就從搶險救災(zāi)為主的階段轉(zhuǎn)為以恢復(fù)為主的階段。29公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編一般而言，恢復(fù)主要包括四個方面的活動:其一，最大限度地限制災(zāi)害結(jié)果的升級;其二，彌合或彌補社會、情感、經(jīng)濟和物理的創(chuàng)傷與損失;其三，抓住機遇，進行調(diào)整，滿足人們對社會、經(jīng)濟、自然和環(huán)境的需要;其四，減少未來社會所面臨的風(fēng)險。也就是說，恢復(fù)就是要盡量減輕災(zāi)害的影響，使社會生產(chǎn)生活復(fù)原，推動社會進一步發(fā)展，提高社會的公共安全度。30公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編概括起來，公共危機管理中的恢復(fù)應(yīng)主要包含以下內(nèi)容:——第一，消除公共危機的社會影響。公共危機管理中的恢復(fù)是要使社會生活重新獲得秩序，為社會公眾提供基本的民生保障，使整個社會呈現(xiàn)常態(tài)運轉(zhuǎn)的態(tài)勢?！诙瑴p輕公共危機造成的環(huán)境影響。危機的環(huán)境影響可分為兩類:人工環(huán)境影響和自然環(huán)境影響?！谌档凸参C的經(jīng)濟影響。危機的經(jīng)濟影響可以從個人、企業(yè)、政府三個層面加以審視?！谒?，消除公共危機的心理影響。危機往往會給一定數(shù)量的社會公眾造成負面的心理影響，甚至造成嚴重的心理創(chuàng)傷。31公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.3中國的應(yīng)急管理體系9.3.1中國應(yīng)急管理體系的演進歷程中國學(xué)術(shù)界在一段時期內(nèi)更習(xí)慣使用公共危機管理的概念，而在《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布后，由于法律淡化了危機的概念，更強調(diào)在操作層面上的應(yīng)急處置，學(xué)術(shù)界也開始更多使用應(yīng)急管理的概念。以不斷完善的法律規(guī)范為基礎(chǔ)，中國逐步建立起了一個完整的應(yīng)急管理體系。從歷史來看，這一體系的形成經(jīng)過了一段漫長的歷程，大致可分為四個階段。32公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編第一階段:以政府為主體、分類管理、單災(zāi)種的應(yīng)急管理體系

（1949—1978年）新中國成立初期，應(yīng)急管理對象比較單一，主要是地震、洪澇、干旱等自然災(zāi)害，以及工礦企業(yè)安全事故和以血吸蟲病、肺結(jié)核、鼠疫等傳染病疫情為代表的公共衛(wèi)生事件。為此，黨和政府按照職能部門分類管理的原則，從中央到地方建立了地震、水利、林業(yè)、氣象、衛(wèi)生、民政等專業(yè)性職能機構(gòu)，負責(zé)各自職能管轄范圍內(nèi)的不同類型的突發(fā)事件。同時，該階段實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，社會結(jié)構(gòu)比較單一，政治動員成本較低，維護公共利益、保護公共財產(chǎn)是主流的社會價值觀，因而應(yīng)急管理主要通過政府自上而下的政治動員，以統(tǒng)一制定政策、集中全國資源的形式開展，且主要以災(zāi)害救助為主，工作重點是應(yīng)急處置與救援，由此形成了以分類管理、條條為主、單災(zāi)種應(yīng)對、事中應(yīng)急為主要特征的應(yīng)急管理體系。33公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編第一階段:以政府為主體、分類管理、單災(zāi)種的應(yīng)急管理體系

（1949—1978年）該階段應(yīng)急管理體系的主要特征是:在應(yīng)急管理理念方面，強化人民群眾的主體地位；在應(yīng)急管理體制方面，以分類管理為主，按照突發(fā)事件的類型設(shè)置職能部門，即不同職能部門負責(zé)應(yīng)對不同類型的突發(fā)事件。同時，為了加強應(yīng)急管理的跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)，成立了若干常設(shè)的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)以及少數(shù)由高層領(lǐng)導(dǎo)牽頭的臨時性非常設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，如中央防疫委員會、中央救災(zāi)委員會、中央地震工作小組等；在應(yīng)急管理機制方面，縱向上實行黨和政府一元化領(lǐng)導(dǎo)，依靠中央政府權(quán)威，應(yīng)急協(xié)調(diào)機制能夠有效運行，縱向?qū)蛹夐g指揮聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)比較順暢;橫向上應(yīng)急管理相關(guān)職責(zé)分屬多個職能部門以應(yīng)對不同類型的突發(fā)事件，各職能部門的專業(yè)化程度較高。該階段由于國家應(yīng)急資源比較缺乏，特別強調(diào)人民群眾在應(yīng)急管理中的主體作用，提倡生產(chǎn)領(lǐng)域中的災(zāi)害要自救互救。34公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編第二階段:由議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體系

（1978—2003年）

黨的十一屆三中全會后，中國的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，與之相伴隨的是社會風(fēng)險的不確定性與復(fù)雜性日益彰顯。特別是生產(chǎn)安全、交通事故和社會治安問題突出，事故災(zāi)難類、社會治安類突發(fā)事件，以及因國企改革和土地拆遷為誘因的群體性事件增加迅速，其造成的破壞性影響和后果不斷擴大，社會面臨的公共安全形勢日益嚴峻。為適應(yīng)當時公共安全形勢的發(fā)展變化，應(yīng)急管理體系開始進行改革:一方面，開始在生產(chǎn)安全監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管、社會治安綜合治理等突發(fā)事件領(lǐng)域組建新的分類管理職能部門;另一方面，中央開始向地方放權(quán)，越來越強化地方政府的屬地責(zé)任而不是一味強調(diào)中央政府的作用。同時，國家開始打破應(yīng)急管理中政府的大包大攬，加強多元主體協(xié)同。另外，國家開始不斷設(shè)立非常設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，各類應(yīng)急資源保障逐步增強，形成了“單一災(zāi)害管理＋部門協(xié)調(diào)”模式。35公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編第二階段:由議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體系

（1978—2003年）

該階段應(yīng)急管理體系的主要特征是：在應(yīng)急管理理念方面，“穩(wěn)定壓倒一切”思想牢固樹立，在此思想下設(shè)立中央社會治安綜合治理委員會（1992年）、中央維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（1998年）等。在應(yīng)急管理體制方面，在強化分類管理的基礎(chǔ)上，承擔跨部門協(xié)調(diào)任務(wù)的各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)數(shù)量大量增加，特別是加強了安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)和社會治安綜合治理機構(gòu)的建設(shè)，如成立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等。同時，恢復(fù)或新設(shè)了一大批應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。在應(yīng)急管理機制方面，借助于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的發(fā)展勢頭，依托議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制逐漸形成。36公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編第三階段:以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系

（2003—2018年）

2003年的“非典”事件嚴重暴露了中國在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)中存在的不足和短板，也反映了整個應(yīng)急管理體系存在的弊端。單災(zāi)種、臨時性、非程序化的應(yīng)急管理體系無法有效應(yīng)對更加復(fù)雜的公共安全形勢，因而“非典”成為中國應(yīng)急管理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵事件，以“一案三制”為核心內(nèi)容的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系逐步建立。在此期間，我國應(yīng)急管理體系的重大變化就是精簡優(yōu)化了應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，同時部際聯(lián)席會議制度迅速發(fā)展。隨著2012年提出的總體國家安全觀將應(yīng)急管理納入其中，應(yīng)急管理體系建設(shè)上升到了一個新的戰(zhàn)略高度。37公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編第三階段:以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系

（2003—2018年）

該階段應(yīng)急管理體系的主要特征是：在應(yīng)急管理理念方面，2009年修訂出臺的《安全生產(chǎn)法》首次提出了“安全發(fā)展”的理念，2007年頒布實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》強調(diào)預(yù)防為主、標本兼治的安全發(fā)展理念，安全發(fā)展理念成為應(yīng)急管理體系建設(shè)的指導(dǎo)理念。在應(yīng)急管理體制方面，對各類“功能型”應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行精簡優(yōu)化，而承擔綜合協(xié)調(diào)職能的應(yīng)急管理辦事機構(gòu)迅速發(fā)展，從國務(wù)院到各級政府辦公廳、辦公室設(shè)立了專職應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)——應(yīng)急辦。2013年11月，中央國家安全委員會成立，各級黨委書記成為第一責(zé)任人，實行黨政同責(zé)的制度，逐步形成了“國家安全委員會+黨政同責(zé)+部門協(xié)調(diào)”的應(yīng)急管理體制。在應(yīng)急管理機制方面，由主辦部門牽頭、以自愿合作為基礎(chǔ)的部際聯(lián)席會議制度發(fā)展迅速，形成了由議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議制度共同構(gòu)成的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機制。38公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編第四階段：以大部制、綜合化為導(dǎo)向的應(yīng)急管理體系

（2018年之后）

黨的十九大以后，基于習(xí)近平總書記“堅持把防范化解國家安全風(fēng)險擺在突出位置”的要求，為實現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的目標，國家開始重構(gòu)應(yīng)急管理體系，其最根本的措施就是遵循行政體制大部制改革的方向，通過整合與應(yīng)急管理相關(guān)的11個職能部門和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的13項職責(zé)，組建了應(yīng)急管理部。應(yīng)急管理部的組建，標志著我國開始建立由一個強力核心職能部門進行總牽頭、各相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理體制，進而形成了以大部制、綜合化為導(dǎo)向的應(yīng)急管理體系。39公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編第四階段：以大部制、綜合化為導(dǎo)向的應(yīng)急管理體系

（2018年之后）

該階段應(yīng)急管理體系的主要特征是:在應(yīng)急管理理念方面，以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅持群眾觀點和群眾路線，打造共建共治共享的應(yīng)急管理格局，加快建立公共安全治理體系。在應(yīng)急管理體制方面，加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”成為應(yīng)急管理工作的基本原則，通過組建應(yīng)急管理部加強綜合協(xié)調(diào)，強化地方政府屬地管理責(zé)任。在應(yīng)急管理機制方面，加強跨部門、區(qū)域間協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)，協(xié)調(diào)方式更加多樣，自愿式協(xié)作開始興起。加強全流程管理，強調(diào)風(fēng)險的源頭治理和危機的全過程管理。重視應(yīng)急管理保障體系建設(shè)，加強了應(yīng)急資源的優(yōu)化管理和統(tǒng)籌調(diào)度，構(gòu)建了由財政資金、金融資金、保險資金和捐贈資金共同組成的財力投入保障體系。在應(yīng)急管理方法方面，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與應(yīng)急管理緊密結(jié)合，強化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，著力建設(shè)國家應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)體系。40公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編

9.3.2“一案三制”的基本內(nèi)容“非典”之后，中國按照應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機制、應(yīng)急管理法制（簡稱“一案三制”）的次序，循序漸進地開始了綜合應(yīng)急管理體系的建設(shè)。在應(yīng)急預(yù)案方面，已制定出臺以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為總綱，25件國務(wù)院專項預(yù)案、80件國務(wù)院部門預(yù)案、31個省區(qū)市總體預(yù)案以及企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和重大活動應(yīng)急預(yù)案等六個部分組成的應(yīng)急預(yù)案體系。在應(yīng)急體制方面，明確國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。在應(yīng)急機制方面，初步形成了統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制，實現(xiàn)社會預(yù)警、社會動員、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置的整體聯(lián)動，建立起突發(fā)公共事件預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建及調(diào)查評估等機制。在應(yīng)急法制方面，初步形成以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基本法，《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》《水法》《安全生產(chǎn)法》《消防法》等四五十部單行法與之并存的全方位、多層級、寬領(lǐng)域的應(yīng)急法律體系。41公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（1）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作中的一個核心內(nèi)容，它規(guī)定了在緊急情況發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰要做什么、何時做、需要哪些資源以及相應(yīng)的授權(quán)等。應(yīng)急預(yù)案是在辨識和評估潛在重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機構(gòu)職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資、救援行動及其指揮協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排。預(yù)案管理的目的是通過事前準備，使應(yīng)急管理主體具備預(yù)見和分析的能力，能夠預(yù)測事情的發(fā)展趨勢，模擬事件的可能變化，制定消除其不利影響的方案，并通過必要的人、財、物的儲備，使方案能夠在事件發(fā)生后有效執(zhí)行，以控制事態(tài)的發(fā)展。42公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（1）應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)容上，應(yīng)急預(yù)案管理包括以下幾個方面:第一，應(yīng)急預(yù)案的編制;第二，應(yīng)急預(yù)案的批準、備案與發(fā)布;第三，應(yīng)急預(yù)案的更新與修訂;第四，應(yīng)急預(yù)案的宣傳、培訓(xùn)和演練。其中，預(yù)案編制是預(yù)案管理的核心，預(yù)案管理甚至應(yīng)急管理的整個流程都建立在預(yù)案編制的基礎(chǔ)上。要做好預(yù)案編制，須同時考慮預(yù)案的形式結(jié)構(gòu)與內(nèi)容要素兩個方面。43公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（1）應(yīng)急預(yù)案——應(yīng)急預(yù)案的形式結(jié)構(gòu)。應(yīng)急預(yù)案包含一種標準化的結(jié)構(gòu)，主要由基本預(yù)案、應(yīng)急功能設(shè)置、特殊風(fēng)險管理、其他支持附件幾方面構(gòu)成。第一，基本預(yù)案是應(yīng)急預(yù)案的整體描述，主要包括最高領(lǐng)導(dǎo)承諾、基本方針政策、主要職責(zé)分工、任務(wù)與目標、基本應(yīng)急程序等。第二，應(yīng)急功能設(shè)置是對各應(yīng)急主體分工的一種具體化，通常以矩陣表的形式直觀呈現(xiàn)出來。第三，特殊風(fēng)險管理是在公共安全風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上提出一些不可接受風(fēng)險，針對每種風(fēng)險的應(yīng)急需要，劃分相關(guān)部門的主要負責(zé)、協(xié)助支持和有限介入三類具體職責(zé)。第四，標準操作程序表現(xiàn)為操作指令檢查表。第五，其他支持附件。44公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（1）應(yīng)急預(yù)案——應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容要素。應(yīng)急管理包含一系列復(fù)雜的活動，應(yīng)急預(yù)案必須把這些活動以操作化的方式組織起來：第一，方針與原則，它確立了應(yīng)急救援的優(yōu)先方向、政策、范圍和總體目標，是所有應(yīng)急管理活動的綱領(lǐng)。第二，應(yīng)急策劃，它包括危險分析、資源分析、法律法規(guī)要求三方面。第三，應(yīng)急準備，它包括各應(yīng)急組織及其職責(zé)權(quán)限的明確、應(yīng)急隊伍的建設(shè)和人員的培訓(xùn)、應(yīng)急物資的準備、預(yù)案的訓(xùn)練、演習(xí)、公眾的應(yīng)急知識培訓(xùn)、互助協(xié)議的簽訂等。第四，應(yīng)急響應(yīng)，它涵蓋應(yīng)急響應(yīng)級別、應(yīng)急響應(yīng)行動、信息報送和處理、指揮和協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置、信息發(fā)布、應(yīng)急結(jié)束等內(nèi)容。第五，善后工作，包括善后處置、社會救助、責(zé)任追究、后果評估等方面。45公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（2）應(yīng)急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我國實行黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理的體制。在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在中央，國務(wù)院是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān);在地方，各級政府是本地區(qū)應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。地方政府在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下具體實施應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)，即由黨委和政府共同負責(zé)，并承擔管理責(zé)任，同時，接受國務(wù)院和上級政府的指導(dǎo)。46公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（2）應(yīng)急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！C合協(xié)調(diào)。一是指政府對所屬各有關(guān)部門，上級政府對下級各有關(guān)政府，政府與社會有關(guān)組織、團體的協(xié)調(diào);二是各級政府突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的辦事機構(gòu)進行的日常協(xié)調(diào)。應(yīng)急管理是一種綜合性的活動，單靠傳統(tǒng)科層分工難以做出有效的應(yīng)急處置，因而綜合協(xié)調(diào)是一種重要的體制安排。47公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（2）應(yīng)急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！诸惞芾?。分類管理是按照自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件的不同特征實施應(yīng)急管理。分類管理的關(guān)鍵在于分類負責(zé)，即要明確每一類突發(fā)事件的責(zé)任主體，并據(jù)此進行相應(yīng)的資源配置。48公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（2）應(yīng)急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。——分級負責(zé)。分級負責(zé)是根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍確定由相應(yīng)層級的政府負責(zé)。一般來說，一般和較大的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置工作分別由發(fā)生地縣級和設(shè)區(qū)的市級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);重大和特別重大的，由省級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其中影響全國、跨省級行政區(qū)域或者超出省級人民政府處置能力的，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。社會安全事件由于其特殊性，原則上由發(fā)生地的縣級人民政府組織處置，但必要時上級人民政府可以直接處置。49公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（2）應(yīng)急管理體制根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！獙俚毓芾頌橹?。一是突發(fā)事件應(yīng)急處置工作原則上由地方負責(zé)，即由突發(fā)事件發(fā)生地的縣級以上地方人民政府負責(zé);二是法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對特定突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責(zé)的，就應(yīng)當由國務(wù)院有關(guān)部門管理為主。50公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（2）應(yīng)急管理體制·在2018年的黨和國家機構(gòu)改革中，中國將應(yīng)急管理相關(guān)職能部門和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)進行整合，組建應(yīng)急管理部;公安消防部隊、武警森林部隊退出現(xiàn)役，成建制劃歸應(yīng)急管理部，組建國家綜合性消防救援隊伍;國家安監(jiān)總局、國務(wù)院應(yīng)急辦、國家抗震救災(zāi)指揮部、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部和國家減災(zāi)委的相關(guān)職能進行整合;公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)、國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火職責(zé)均移交至應(yīng)急管理部。在應(yīng)急管理部成立之后，中國的應(yīng)急管理體系在體制上主要體現(xiàn)為以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。51公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（2）應(yīng)急管理體制·2019年11月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”，標志著中國特色應(yīng)急管理體制建設(shè)進入新的階段。2021年12月，十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》，該草案也明確規(guī)定“國家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”。這意味著，未來一段時期，中國將圍繞這四個方面建立起更適應(yīng)新時代應(yīng)急管理需要的應(yīng)急管理體制。同時，原體制中的“綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主”并未被拋棄，而是被調(diào)整為“工作方針”。52公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（3）應(yīng)急管理機制·2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第一次以黨的決定的形式明確提出，“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力”。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要健全風(fēng)險防范化解機制，我國應(yīng)急管理機制建設(shè)不斷完善。應(yīng)急管理機制主要包括以下方面：——預(yù)測預(yù)警機制。預(yù)測預(yù)警的效果可以用一個公式來表示：預(yù)測預(yù)警的效果=及時性×準確性×全面性。預(yù)警級別依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢，一般分為四級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。53公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（3）應(yīng)急管理機制·應(yīng)急管理機制主要包括以下方面：——應(yīng)急處置機制。第一，信息報告。特別重大或重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，各地區(qū)、各部門要立即報告，最遲不得超過4小時。第二，先期處置。突發(fā)公共事件發(fā)生后，相關(guān)地區(qū)或部門根據(jù)職責(zé)和規(guī)定的權(quán)限啟動相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案。第三，應(yīng)急響應(yīng)。對于先期處置未能有效控制的特別重大突發(fā)公共事件，根據(jù)突發(fā)事件分級確定響應(yīng)機制，由相應(yīng)部門開展應(yīng)急處置。第四，信息發(fā)布。信息瞞報會削弱政府的應(yīng)急處置能力和加劇公眾的不信任，所以，信息發(fā)布是有效的應(yīng)急處置的基本要素。第五，應(yīng)急終止。當災(zāi)害后果已得到有效控制，應(yīng)急資源出現(xiàn)了閑置，且公眾反應(yīng)已趨于正常，相關(guān)部門就應(yīng)做出終止應(yīng)急響應(yīng)的明確決定，幫助社會恢復(fù)常態(tài)。54公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（3）應(yīng)急管理機制·應(yīng)急管理機制主要包括以下方面：——恢復(fù)重建機制。第一，善后處置。對傷亡人員、應(yīng)急處置人員以及緊急征調(diào)的人財物資源，按照規(guī)定給予撫恤、補助、補償或援助。有關(guān)部門做好疫病防治和環(huán)境污染消除工作，并督促保險機構(gòu)做好理賠工作。第二，調(diào)查評估。對突發(fā)事件的起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、經(jīng)驗教訓(xùn)和恢復(fù)重建等問題進行調(diào)查評估，一方面還原事件真相，另一方面總結(jié)應(yīng)急處置的經(jīng)驗教訓(xùn)。第三，災(zāi)后重建。對在災(zāi)害或災(zāi)難中受損的設(shè)施進行重建，幫助受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)正常社會功能。這種重建既包括物質(zhì)層面，也包括心理層面，心理重建對于受災(zāi)地區(qū)能否恢復(fù)社會常態(tài)也非常重要。55公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（4）應(yīng)急管理法制·我國從1954年首次規(guī)定戒嚴制度至今，已經(jīng)頒布了一系列與應(yīng)急管理有關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，各地又根據(jù)這些規(guī)范性文件頒布了適用于本區(qū)域的地方立法，初步形成了一個從中央到地方的應(yīng)急法律制度體系。2003年的“非典”事件后，全國人大將緊急狀態(tài)法納入立法規(guī)劃，后確定為《突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于2007年通過實施，《突發(fā)事件應(yīng)對法》成為我國應(yīng)急管理實踐最重要的法律依據(jù)。目前，該法律已經(jīng)進入修訂階段，隨著修訂的完成，將成為更適應(yīng)當前實踐需求的應(yīng)急管理基礎(chǔ)法律。56公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（4）應(yīng)急管理法制·隨著黨的十八以來全面依法治國在各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的深入推進，應(yīng)急管理領(lǐng)域也更加強調(diào)堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平。國家組織制定、修訂了《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《安全生產(chǎn)法》《反恐怖主義法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》等政策性文件，應(yīng)急管理的法制化水平進一步提升。57公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（5）“一案三制”的關(guān)系“一案三制”四個核心要素之間相互作用、互為補充，共同構(gòu)成一個復(fù)雜的人機系統(tǒng)?？偟膩砜?，體制是基礎(chǔ)，機制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提?！w制屬于宏觀層次的戰(zhàn)略決策，相當于人機系統(tǒng)中的“硬件”，具有先決性和基礎(chǔ)性。體制以權(quán)力為核心，以組織結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容，解決的是應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)限劃分和隸屬關(guān)系問題?！獧C制屬于中觀層次的戰(zhàn)術(shù)決策，以運作為核心，以工作流程為主要內(nèi)容，解決的是應(yīng)急管理的動力和活力問題。機制相當于人機系統(tǒng)中的“軟件”。通過軟件的作用，機制能讓體制按照既定的工作流程正常運轉(zhuǎn)起來，從而發(fā)揮積極功效。58公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（5）“一案三制”的關(guān)系——法制屬于規(guī)范層次，具有程序性，它以程序為核心，以法律保障和制度規(guī)范為主要內(nèi)容，解決的是應(yīng)急管理的依據(jù)和規(guī)范問題。法制類似人機系統(tǒng)中的各種強制性規(guī)范、程序以及對人和機器的使用、管理、運行的各項規(guī)定和指南，好的制度應(yīng)確保戰(zhàn)略執(zhí)行到位?！A(yù)案屬于微觀層次的實際執(zhí)行，它以操作為主體，以演練為主要內(nèi)容，解決的是如何化應(yīng)急管理為常規(guī)管理的問題，主要是要通過模擬演練來提高應(yīng)急管理實戰(zhàn)水平。預(yù)案具有使能性，相當于人機系統(tǒng)中通過模擬實驗得出的緊急應(yīng)對方案，如對各種外部入侵響應(yīng)的行動方案，主要是通過日常的模擬演練來不斷加強系統(tǒng)應(yīng)對真實場景的性能。59公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.3.3突發(fā)事件分類與分級（1）突發(fā)事件分類突發(fā)事件的類型學(xué)是非常復(fù)雜的理論問題。不同國家對突發(fā)事件做了不同的分類。在我國，突發(fā)事件按照發(fā)生原因、機理、過程、性質(zhì)和危害對象的不同而被分為四大類，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。一是自然災(zāi)害，主要包括五小類:干旱、洪澇、臺風(fēng)、冰雹、沙塵暴等氣象災(zāi)害，地震、山體滑坡、泥石流等地震地質(zhì)災(zāi)害，風(fēng)暴潮、海嘯、赤潮等海洋災(zāi)害，森林草原火災(zāi)，農(nóng)作物病蟲害等生物災(zāi)害。應(yīng)急管理改革后，應(yīng)急管理部門主要應(yīng)對的是氣象災(zāi)害、地震地質(zhì)災(zāi)害、森林草原火災(zāi)，不包括海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害。60公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編二是事故災(zāi)難，主要包括鐵路、公路、民航、水運等交通運輸事故，工礦商貿(mào)等企業(yè)的安全生產(chǎn)事故，城市水、電、氣、熱等公共設(shè)施、設(shè)備事故，核與輻射事故，環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件，等等。在事故災(zāi)難中，應(yīng)急管理部門主要應(yīng)對生產(chǎn)安全事故和城市火災(zāi)，而不包括核與輻射事故、環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件等。三是公共衛(wèi)生事件，主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食物與職業(yè)中毒、動物疫情及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件如食藥安全事件。在應(yīng)急管理改革中，原屬于國家安監(jiān)總局的職業(yè)衛(wèi)生管理職能移交國家衛(wèi)健委。國家衛(wèi)健委在衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域有兩大職責(zé)：一是主責(zé)應(yīng)對公共衛(wèi)生事件，二是為其他三類突發(fā)事件提供緊急醫(yī)療救援。在自然災(zāi)害與事故災(zāi)難的應(yīng)對中，醫(yī)療救援不可缺位。61公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編四是社會安全事件，主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟安全事件、民族宗教事件、涉外突發(fā)事件、重大刑事案件、群體性事件等。在我國，社會安全事件與政治安全特別是制度安全和政權(quán)安全聯(lián)系更加直接與密切，由國安委、政法委及其下屬的公安部門負主責(zé)，必要時協(xié)調(diào)國安、檢察院、法院、司法等部門共同處置。如果社會安全事件造成人員被困或傷亡，則需要應(yīng)急救援隊伍開展現(xiàn)場搜救、醫(yī)療救援人員開展救護。當其他三類突發(fā)事件發(fā)生時，公安部門要協(xié)同配合，如封閉道路、維持秩序、打擊犯罪等。62公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了公共突發(fā)事件有四類，但在實際管理中卻分成了五類，即：對付自然災(zāi)害用減災(zāi)機制，對付事故災(zāi)難用安監(jiān)機制，對付社會安全事件用維穩(wěn)機制，但在對付公共衛(wèi)生事件時出現(xiàn)了困難，因為公共衛(wèi)生事件內(nèi)含的疾病傳染病和食品安全之間的差異實在太大，不得已分別采用了疾控機制和食安機制。后來的運行表明，食安機制的運轉(zhuǎn)績效令人很不滿意。由于食品安全事件面廣、量大，原因錯綜復(fù)雜，涉及多個行業(yè)部門，由高層來抓效果并不好。后來，改變了食品安全的管理體制，食藥分離，從基層做起，將食監(jiān)、質(zhì)檢與工商合并，組建市場監(jiān)督管理局。2018年中央和國家機構(gòu)改革中，又把疾控留給了衛(wèi)健委，維穩(wěn)留給了政法委，剩下減災(zāi)和安監(jiān)兩大職能，涉及國務(wù)院的13個部委機構(gòu)，統(tǒng)統(tǒng)整合到一起，組建國家應(yīng)急管理部。可見其實質(zhì)就是以“全災(zāi)種管理”上適度的“退”，去真正實現(xiàn)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的“全過程管理”63公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（2）突發(fā)事件分級·按照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，各類突發(fā)事件均分為四級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定事件的分級僅針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件，未包含社會安全事件。·突發(fā)事件的分級標準是該事件的“社會危害程度”和“影響范圍”，在實踐中一般體現(xiàn)為下列幾項具體標準：第一，死亡（或生命受到威脅）、失蹤、重傷、中毒的人數(shù)。第二，經(jīng)濟損失。第三，需轉(zhuǎn)移、安置、疏散的人數(shù)。第四，其他特殊分級標準。·突發(fā)事件的四級劃分法并不是絕對的，部分突發(fā)事件根據(jù)法律、行政法規(guī)或國務(wù)院的規(guī)定，可能采用其他分類方法。64公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編9.3.4中國應(yīng)急管理體系的局限與發(fā)展方向·雖然中國的應(yīng)急管理體系建設(shè)已經(jīng)取得巨大成就，但在具有高度復(fù)雜性、高度不確定性的自然現(xiàn)實與社會現(xiàn)實面前，這一體系仍然存在不少局限，也有著進一步完善的空間?！谝?，從總體來看，由于我國現(xiàn)有行政體制的特點，突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的部門分割、條塊分割問題還沒有得到徹底解決，資源整合能力與快速反應(yīng)能力有待進一步提高?！诙覈话l(fā)事件的應(yīng)對存在著“重救輕防”傾向，需要進一步突出“風(fēng)險管理”和“綜合減災(zāi)”的理念?！谌?，我國政治動員能力強、社會動員能力弱。——第四，我國突發(fā)事件的應(yīng)對合作還需要加強。65公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編·為了構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制，我國應(yīng)在鞏固、深化改革成果的基礎(chǔ)上，借鑒國外綜合性應(yīng)急管理的理念，增強整合性，強化各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成一個全社會共同參與、各要素?zé)o縫對接的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，加強應(yīng)急管理的系統(tǒng)性。同時，我們需要深化應(yīng)急管理的各項建設(shè)，加強應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)，如應(yīng)急管理的保障體系建設(shè)。此外，我們需要實現(xiàn)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)型升級，從政府主導(dǎo)型向全民參與型、從重救輕防型向預(yù)防為主型、從結(jié)果導(dǎo)向型向風(fēng)險導(dǎo)向型、從各自為戰(zhàn)型向綜合協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變。66公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編關(guān)鍵術(shù)語·風(fēng)險·公共危機·突發(fā)事件·危機預(yù)防·應(yīng)急準備·危機響應(yīng)·災(zāi)后恢復(fù)·“一案三制”·應(yīng)急預(yù)案·屬地管理·自然災(zāi)害·事故災(zāi)難·公共衛(wèi)生事件·社會安全事件67公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編復(fù)習(xí)思考題1、公共危機的概念是什么?2、如何理解公共危機與突發(fā)事件的關(guān)系?3、公共危機的類型有哪些?4、公共危機的傳播特征是什么?5、公共危機管理的基本原則是什么?6、試述公共危機管理的四個階段。7、如何理解預(yù)測與預(yù)警的關(guān)系?8、公共危機響應(yīng)包括哪些重要環(huán)節(jié)?9、公共危機恢復(fù)的內(nèi)容與過程是什么?10、試述“一案三制”的內(nèi)容及其關(guān)系。11、如何看待中國應(yīng)急管理體系的發(fā)展方向?第10章電子政務(wù)與數(shù)字政府

公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編69公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編電子政務(wù)與數(shù)字政府建設(shè)是由科學(xué)技術(shù)進步推展出來的時代課題，反應(yīng)了公共行政的新特征。在某種意義上，重塑了公共行政模式，改寫了人類社會治理的方式、方法，也構(gòu)成了人類社會治理發(fā)展史上的一塊界碑，意味著公共行動的發(fā)展進入一個新的階段。電子政務(wù)：在信息化條件下政府運用電子計算機以及電子通信手段處理政府事務(wù)的方式、方法的總和。電子政務(wù)正在改變著政府，使政府的管理具有了新的特征。電子政務(wù)發(fā)展的新方向是數(shù)字政府，數(shù)字政府是得到數(shù)據(jù)賦能的政府，它的出現(xiàn)表明了大數(shù)據(jù)技術(shù)對政府及其社會治理的深刻重塑。70公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編本章重點問題1、電子政務(wù)的模式2、電子政務(wù)的特征3、電子政務(wù)的應(yīng)用4、網(wǎng)絡(luò)輿情與網(wǎng)絡(luò)民主5、數(shù)字政府與數(shù)據(jù)賦能71公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編信息社會：人類社會實現(xiàn)了高度工業(yè)化之后進入的一個新的歷史階段。信息社會的發(fā)展主要依賴于智力資源，大多數(shù)人的工作不是與實物形態(tài)打交道，而是從事信息工作，價值的增加主要靠知識。信息社會的外在表現(xiàn)：在社會生活中廣泛應(yīng)用現(xiàn)代化通信技術(shù)、計算機終端設(shè)備以及把這些方面結(jié)合起來去開展活動。10.1電子政務(wù)的興起10.1.1信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)72公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編與工業(yè)社會相比，信息社會的特征：（1）信息社會發(fā)展的基本技術(shù)是計算機，其主要功能是代替和增強人的腦力智能;（2）電腦的發(fā)展帶來了信息革命，產(chǎn)生了大量系統(tǒng)化的信息和科學(xué)技術(shù)知識;（3）由信息網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫組成的信息公共事業(yè)取代了工廠，并成為社會的象征;（4）信息社會中的主導(dǎo)生產(chǎn)部門是“智力工業(yè)”;（5）在信息社會中，“目標原則”成為社會活動中的基本原理，主要的社會體系是志愿性的，人類知識將屬于全社會所有;（6）信息社會以實現(xiàn)“時間價值”為目標;（7）信息社會發(fā)展的最高階段是大量地生產(chǎn)知識，增進社會福利，滿足社會需要;（8）信息社會是分散的社會，人們可能在家中生產(chǎn)、學(xué)習(xí)、辦公和娛樂。10.1電子政務(wù)的興起10.1.1信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)73公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編

信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)對于優(yōu)化公共行政的管理手段、提高行政效率、打破組織壁壘和優(yōu)化行政決策等方面產(chǎn)生積極影響。（1）降低了信息傳輸?shù)臅r間成本和人力成本。（2）信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，對于提高決策的有效性以及行政的效率有著重要影響。（3）信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)打破了決策者與執(zhí)行者之間的嚴格界限（4）改善了決策者根據(jù)有限理性進行決策的狀況。（5）信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使決策支持系統(tǒng)(DSS)、電子會議系統(tǒng)(EMS)、遠距離控制、分布式工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動態(tài)網(wǎng)絡(luò)計劃等成為可能。10.1電子政務(wù)的興起10.1.1信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)74公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編

官僚制組織的科層結(jié)構(gòu)：優(yōu)點是效率高，弊端是對外部環(huán)境變化的適應(yīng)能力差，而且壓抑組織成員的全面發(fā)展。信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為組織結(jié)構(gòu)的變革提供了支持：（1）使組織的中間管理層得以大大地縮減；（2）使管理幅度增大；（3）使組織績效得到改進。信息技術(shù)也造成了“信息過?！钡膯栴}，要求組織建立、健全有關(guān)信息收集、加工、傳遞、存儲等方面的制度，并且通過培訓(xùn)提升組織成員的信息選擇能力。10.1電子政務(wù)的興起10.1.1信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)75公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編

在當前的社會信息化過程中顯現(xiàn)出來對行政管理的挑戰(zhàn)，正是這種挑戰(zhàn)，為社會治理體系的變革帶來了機遇，表明了從原先政府的管理向公共管理轉(zhuǎn)變的必然性。在社會治理上，促進了政府、非政府組織及個人之間的網(wǎng)絡(luò)化互動關(guān)系的生成。在國際競爭中，信息化突出了國家自主創(chuàng)新的重要性。信息化水平已經(jīng)成為一個國家和地區(qū)的國際競爭力、現(xiàn)代化程度、綜合國力以及經(jīng)濟成長能力的重要標志。10.1電子政務(wù)的興起10.1.1信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)76公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編

互聯(lián)網(wǎng)：即時性、交互性、便捷性、海量容納性、全球性——為電子政務(wù)的發(fā)展提供了廣闊的平臺電子政務(wù)：通過接入因特網(wǎng)的政府網(wǎng)站、手機政務(wù)應(yīng)用、小程序和公眾號等進行行政管理和提供公共服務(wù)的活動。政務(wù)平臺的功能：（1）政務(wù)公開：受眾面廣泛、信息范圍廣種類多、實時性強（2）在線辦事：以服務(wù)民眾為宗旨、提倡“一站式”服務(wù)（3）政府與公眾互動：用戶可以通過平臺向政府反映情況，而政府則能夠收集公眾的反饋信息和了解民情10.1電子政務(wù)的興起10.1.2電子政務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)的關(guān)系77公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編

電子政務(wù)：在信息化條件下政府運用電子計算機以及電子通信手段處理政府事務(wù)的方式方法的總和。1、世界各國電子政務(wù)發(fā)展的三種模式（1）以電子行政(E-administration)為核心的模式：通過電子化去推動行政管理的變革（2）以電子服務(wù)(E-service)為核心的模式：通過電子化去提高政府的管理水平和服務(wù)質(zhì)量（3）以電子社會(E-society)為核心的模式：從國家信息化的整體戰(zhàn)略高度來規(guī)劃和建設(shè)電子政務(wù)（中國）10.1電子政務(wù)的興起10.1.3電子政務(wù)的模式與特征78公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編2、我國電子政務(wù)發(fā)展的幾個階段（1）辦公自動化階段（2）“三金”工程階段（3）政府上網(wǎng)階段（4）“三網(wǎng)一庫”建設(shè)階段（5）數(shù)字城市與城市信息化試點階段（6）中國電子政務(wù)應(yīng)用示范工程階段——整合、服務(wù)：以公眾為中心全面建設(shè)服務(wù)型政府正在成為我國電子政務(wù)發(fā)展的主線10.1電子政務(wù)的興起10.1.3電子政務(wù)的模式與特征79公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編2、電子政務(wù)的特征電子政務(wù)：借助技術(shù)來實現(xiàn)政府的再造，即按照社會和經(jīng)濟發(fā)展的要求，對現(xiàn)行的行政管理職能、組織以及行政流程進行全方位的調(diào)整和改革。（1）把現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用于行政管理和服務(wù)的各個環(huán)節(jié)中，從而使政府具有更強的信息獲取與社會控制能力。（2）為公務(wù)人員提供了現(xiàn)代化的辦公手段和應(yīng)用工具，降低了信息傳輸?shù)臅r間成本和人力成本。（3）造就了建立在網(wǎng)絡(luò)平臺上的“虛擬政府”，使很多原先需要由具體的政府部門提供的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴摂M的方式實現(xiàn)。10.1電子政務(wù)的興起10.1.3電子政務(wù)的模式與特征80公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編2、電子政務(wù)的特征（4）把行政管理和決策建立在數(shù)字信息平臺上，提供明確、具體的數(shù)字信息基礎(chǔ)，政府的運行表現(xiàn)出一個數(shù)字化的過程，政府的行為過程因此更為精確化。（5）促進了行政管理規(guī)范化。（6）為行政管理確立起了全球化視野。電子政務(wù)也可能會引發(fā)一些新的政府倫理問題：公共行政人員、信息共享方面（門澤爾D·C·Menzel）10.1電子政務(wù)的興起10.1.3電子政務(wù)的模式與特征81公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編信息技術(shù)只是電子政務(wù)發(fā)展的必要條件，而非充分條件：電子政務(wù)的發(fā)展還會受到政府改革、經(jīng)濟和社會發(fā)展、法律法規(guī)的變動以及領(lǐng)導(dǎo)能力、業(yè)務(wù)需求、管理手段和信息安全狀況等各個方面的影響。電子政務(wù)的發(fā)展已經(jīng)引起了政府及其提供公共服務(wù)的方式和路徑上的變革，并將進一步推動治理變革的進程：（1）推動了政府內(nèi)部信息傳遞方式的改變，“扁平化”（2）推動了政府管理創(chuàng)新，進行政府體制創(chuàng)新和機構(gòu)重組（3）推動了政府部門之間跨部門的合作交流（4）促進公共服務(wù)整合朝著新的方向發(fā)展（5）進一步促進民主行政的發(fā)展10.2電子政務(wù)與治理變革10.2.1電子政務(wù)與政府治理模式轉(zhuǎn)型82公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編電子政務(wù)的發(fā)展既提出了改革政府的要求，同時又是政府改革的一項重要內(nèi)容。我國電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)取得了重大進展，但也還存在許多問題，重“電子”輕“政務(wù)”、重“建設(shè)”輕“使用”、重“務(wù)”輕“政”、重“管理”輕“服務(wù)”等是最為突出的問題信息安全是一個需要格外關(guān)注的問題。10.2電子政務(wù)與治理變革10.2.1電子政務(wù)與政府治理模式轉(zhuǎn)型83公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編

輿情，即“輿論情況”：是存在于社會之中的，是較多的社會成員對某一或某些事情所表達的信念、態(tài)度、意見和情緒等的總和。網(wǎng)絡(luò)輿情：可以采用網(wǎng)絡(luò)自動抓取等技術(shù)手段獲取，極其方便、效率高、信息保真(沒有人為加工)度強、覆蓋面也非常完