論破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機(jī)制

論破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機(jī)制破產(chǎn)管理人是傳統(tǒng)大陸法中的概念，我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)法稱之為“破產(chǎn)清簡(jiǎn)組”。由于歷史條件的局限性和理論準(zhǔn)備的薄弱性，現(xiàn)行破產(chǎn)法不可避免地存在諸多缺陷。例如，在破產(chǎn)清簡(jiǎn)組問(wèn)題上，不僅名稱內(nèi)涵淺顯單一，難以涵蓋破產(chǎn)法的多種功能，而且清簡(jiǎn)組的組成成員極不合理，尤其是在對(duì)破產(chǎn)清算組的監(jiān)督方面，幾乎是一片空白。為此，本文認(rèn)為，我國(guó)新的破產(chǎn)法應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機(jī)制。一、國(guó)外立法的有關(guān)規(guī)定破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中具有特殊的地位，其執(zhí)行職務(wù)公正、客觀與否，直接關(guān)系到破產(chǎn)人和債權(quán)人的利益，關(guān)系到破產(chǎn)程序的正常進(jìn)行，因此，各國(guó)破產(chǎn)法都非常重視破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的建立和完善。就監(jiān)督機(jī)制的具體內(nèi)容而言，盡管各國(guó)破產(chǎn)立法的規(guī)定各不相同，但總的說(shuō)來(lái)不外乎以下三個(gè)方面：第一，內(nèi)部監(jiān)督。這是大陸法系國(guó)家普遍采用的方法。所謂內(nèi)部監(jiān)督，就是為破產(chǎn)管理人規(guī)定良心上的注意義務(wù)，也即設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)的注意義務(wù)。例如，日本破產(chǎn)法第164條規(guī)定：“一、破產(chǎn)管理人應(yīng)以善良管理人的注意，執(zhí)行其職務(wù)；二、破產(chǎn)管理人怠為前款注意義務(wù)時(shí)，該破產(chǎn)管理人對(duì)利害關(guān)系人負(fù)連帶損害賠償責(zé)任。”德國(guó)1994年破產(chǎn)法?以下簡(jiǎn)稱“德國(guó)破產(chǎn)法”?第60條第1款規(guī)定：“破產(chǎn)管理人因其過(guò)失違反本法規(guī)定義務(wù)時(shí)得向所有相關(guān)參與方承擔(dān)損害賠償責(zé)任。他負(fù)有一個(gè)普通誠(chéng)信破產(chǎn)管理人所應(yīng)承擔(dān)的勤勉責(zé)任”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)破產(chǎn)法第86條規(guī)定：“破產(chǎn)管理人應(yīng)以善良管理人之注意執(zhí)行其職務(wù)”。這里的“善良管理人的注意義務(wù)”即民法中所指的善管注意義務(wù)，它是確定行為人主觀過(guò)錯(cuò)之有無(wú)的較高標(biāo)準(zhǔn)。善良管理人的注意，指行為人在進(jìn)行交易時(shí)應(yīng)當(dāng)具有的注意，用來(lái)評(píng)價(jià)具有相當(dāng)知識(shí)或者經(jīng)驗(yàn)的人在為具體行為時(shí)的注意程度，并以此作為衡量其有無(wú)過(guò)失的標(biāo)準(zhǔn)。破產(chǎn)管理人在對(duì)破產(chǎn)債權(quán)的調(diào)查確認(rèn)、對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理處分時(shí)，其注意程度與一般常人相比顯然要高。若破產(chǎn)管理人欠缺善良管理人之注意，為輕過(guò)失；若欠缺一般常人的注意，則為重大過(guò)失。無(wú)論哪種過(guò)失，造成損害的，破產(chǎn)管理人都應(yīng)當(dāng)對(duì)利害關(guān)系人負(fù)損害賠償責(zé)任。第二，外部監(jiān)督，即法院和其他監(jiān)督主體對(duì)破產(chǎn)管理人行為的監(jiān)督。其中法院的監(jiān)督是核心，各國(guó)破產(chǎn)法均賦予其全面的控制權(quán)和否決權(quán)。如日本破產(chǎn)法第161條就明確規(guī)定：“破產(chǎn)管理人屬法院監(jiān)督?！钡聡?guó)破產(chǎn)法第58條第1款也規(guī)定：“破產(chǎn)管理人受破產(chǎn)法院監(jiān)管。法院得隨時(shí)要求其提供相關(guān)說(shuō)明或案情及管理情況報(bào)告?！庇?guó)破產(chǎn)法更明確地指出，法院對(duì)破產(chǎn)管理人具有全面控制的職權(quán)，并可對(duì)破產(chǎn)管理人作出的任何決定，予以確認(rèn)、否決或者修改。其他監(jiān)督主體主要包括債權(quán)人會(huì)議、破產(chǎn)人、監(jiān)察委員等，它們對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督只有通過(guò)法院才能真正起到監(jiān)督作用。在它們中間，債權(quán)人會(huì)議的作用較大。不過(guò)，在大陸法系國(guó)，債權(quán)人會(huì)議對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權(quán)非常有限，主要途徑是形成決議，向法院提出申請(qǐng)，要求撤換破產(chǎn)管理人。如日本破產(chǎn)法第167條規(guī)定：“法院可以根據(jù)債權(quán)人會(huì)議的決議或監(jiān)察委員的申請(qǐng)，或者以職權(quán)，將破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理人解任。在此場(chǎng)合，法院必須訊問(wèn)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理人?！钡聡?guó)破產(chǎn)法第59條第1款規(guī)定：“破產(chǎn)法院得因重大事由解除破產(chǎn)管理人的職務(wù)。解職可依職權(quán)或依管理人、債權(quán)人委員會(huì)或者債權(quán)人會(huì)議的申請(qǐng)為之。法院裁判前應(yīng)聽(tīng)證管理人。”在英美法系，債權(quán)人會(huì)議對(duì)破產(chǎn)管理人有著廣泛、有效的監(jiān)督權(quán)。如依英國(guó)破產(chǎn)法，破產(chǎn)管理人必須完全服從債權(quán)人會(huì)議或其常設(shè)機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)的“全面控制”，必須按照其具體指示履行義務(wù)。雖然各國(guó)破產(chǎn)法都設(shè)置有債權(quán)人會(huì)議作為所有債權(quán)人的共同意思機(jī)關(guān)，并對(duì)破產(chǎn)程序的重大問(wèn)題進(jìn)行決議，但由于債權(quán)人會(huì)議是由所有債權(quán)人共同組成的，人數(shù)眾多，要充分實(shí)行集體共同監(jiān)督實(shí)際上存在著困難。同時(shí)，債權(quán)人會(huì)議又是非常2設(shè)機(jī)構(gòu)，不可能對(duì)破產(chǎn)程序中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督。特別是在債權(quán)人會(huì)議閉會(huì)期間，僅僅由法院監(jiān)督破產(chǎn)管理人的活動(dòng)，難以保護(hù)債權(quán)人團(tuán)體利益。因此，為兼顧實(shí)際需要，在債權(quán)人會(huì)議之外，又設(shè)立了監(jiān)督人制度。監(jiān)督人代表債權(quán)人全體利益，是債權(quán)人會(huì)議的代表，由債權(quán)人會(huì)議選任，并對(duì)其負(fù)責(zé)。這種機(jī)構(gòu)在各國(guó)立法中的名稱不盡相同，意大利、法國(guó)、德國(guó)破產(chǎn)法稱之為“債權(quán)人委員會(huì)”；日本、韓國(guó)破產(chǎn)法稱之為“監(jiān)察委員”；美國(guó)、新西蘭、澳大利亞破產(chǎn)法稱之為“檢查委員會(huì)”。監(jiān)督人雖是代表債權(quán)人會(huì)議對(duì)破產(chǎn)程序進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，但其是否為破產(chǎn)程序中的必設(shè)機(jī)構(gòu)，各國(guó)立法有一定差異，具體有法定和意定兩種做法。依監(jiān)督人法定制度，監(jiān)督人是否設(shè)置不由債權(quán)人會(huì)議決議，債權(quán)人會(huì)議只能就監(jiān)督人的具體人選做出決定。所以，監(jiān)督人是破產(chǎn)程序開(kāi)始后必須設(shè)置的機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)的成員由債權(quán)人會(huì)議選任。多數(shù)國(guó)家的立法采監(jiān)督人意定制度，即是否選任監(jiān)督人以及由何人擔(dān)任監(jiān)督人，均由債權(quán)人會(huì)議決定。例如，日本破產(chǎn)法第170條規(guī)定：設(shè)置監(jiān)察委員與否，必須在第一次債權(quán)人會(huì)議上做出決議。第是，其后的債權(quán)人會(huì)議得變更該決議?！暗聡?guó)破產(chǎn)法第67條規(guī)定：”1、破產(chǎn)法院在第一次債權(quán)人會(huì)議之前可任命組成債權(quán)人委員會(huì)。2、債權(quán)人委員會(huì)中應(yīng)有別除優(yōu)先債權(quán)人、擁有最大債權(quán)的破產(chǎn)債權(quán)人及小債權(quán)人代表。企業(yè)職工為有重大債權(quán)的破產(chǎn)債權(quán)人時(shí)，委員會(huì)里應(yīng)有1名職工代表?！暗?8條第1款規(guī)定：”債權(quán)人會(huì)議決定應(yīng)否組成債權(quán)人委員會(huì)。破產(chǎn)法院已任命組成債權(quán)人委員會(huì)時(shí)，由債權(quán)人會(huì)議決議應(yīng)否予以保留?！按送?，有的國(guó)家破產(chǎn)法對(duì)監(jiān)督人最低人數(shù)作了限制。如日本破產(chǎn)法第171條規(guī)定：監(jiān)察委員應(yīng)不少于3人。監(jiān)督人對(duì)破產(chǎn)管理人執(zhí)行職務(wù)行使以下監(jiān)督權(quán)利：1、有權(quán)隨時(shí)調(diào)查破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的狀況，并有權(quán)隨時(shí)要求破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理人報(bào)告有關(guān)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的情況。有權(quán)就破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)狀況詢問(wèn)破產(chǎn)人及其他義務(wù)人；2、監(jiān)督破產(chǎn)管理人的有關(guān)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的行為。監(jiān)督人可以隨時(shí)了解破產(chǎn)管理人的管理情況，審閱破產(chǎn)管理人的有關(guān)文件，并檢查其現(xiàn)金的支出；3、有權(quán)出席債權(quán)人會(huì)議，并有權(quán)申請(qǐng)召開(kāi)債權(quán)人會(huì)議；4、有權(quán)申請(qǐng)法院撤換破產(chǎn)管理人。監(jiān)督人具體負(fù)責(zé)監(jiān)督破產(chǎn)管理人的日?；顒?dòng)，如其認(rèn)為破產(chǎn)管理人不稱職、或者怠于善良管理人的注意有不當(dāng)行為，或者有損害債權(quán)人利益的行為時(shí)，有權(quán)申請(qǐng)法院解任破產(chǎn)管理人。第三，法律責(zé)任方面的監(jiān)督，即為破產(chǎn)管理人執(zhí)行職務(wù)設(shè)定了財(cái)產(chǎn)擔(dān)保制度和相應(yīng)的法律責(zé)任。財(cái)產(chǎn)擔(dān)保制度一般適用于破產(chǎn)管理人的選任時(shí)，要求其提供適當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)作為責(zé)任擔(dān)保。例如，英國(guó)破產(chǎn)法就嚴(yán)格規(guī)定，破產(chǎn)從業(yè)人員必須提供執(zhí)行職務(wù)的保證金。破產(chǎn)從業(yè)人員須先提供25萬(wàn)英鎊的總擔(dān)保，以后還可以追加擔(dān)保，但追加的金額不得超過(guò)500萬(wàn)英鎊。這一制度對(duì)保證破產(chǎn)管理人以善良管理人的注意執(zhí)