“毛地”出讓歷史遺留問題情況探討

“毛地”出讓歷史遺留問題情況探討我國土地出讓制度不斷健全完善，相關(guān)政策明確要求土地實(shí)行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，大量出讓合同中出現(xiàn)了“現(xiàn)狀掛牌、凈地交付”、“毛地出讓、凈地交付”等表述方式。這類合同在履行過程中一旦產(chǎn)生糾紛，政府和土地受讓人對(duì)合同的性質(zhì)、效力、違約責(zé)任等均出現(xiàn)巨大分歧。究其原因，其中很重要的一條是在當(dāng)前發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)下行的背景下，地方政府財(cái)政吃緊，沒有足夠的資金進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)中的整理、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在暫時(shí)又無法擺脫土地財(cái)政的情況下，只能采取變通的方式出讓“毛地”。一、“毛地”“凈地”概念探析“毛地”和“凈地”雖不是法律術(shù)語，但在相關(guān)政策文件中對(duì)此已有表述。原國土資源部、住房和建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》中規(guī)定，不得“毛地”出讓。因此，有必要對(duì)“凈地”、“毛地”的概念進(jìn)行定義，以便準(zhǔn)確適用。所謂“凈地”，根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，指市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)?shù)赝恋貦?quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)等所必要的基本條件。“毛地”是相對(duì)于“凈地”而言的，是指擬出讓的土地或者權(quán)屬邊界條件不清晰、或者未征收拆遷安置完成、或者不具備交付條件，或者兼具以上三點(diǎn)中的兩點(diǎn)或全部。二、歷史遺留的“毛地”出讓情況目前，歷史遺留的“毛地”出讓主要為兩種情況。（一）現(xiàn)狀方式供地，未對(duì)地塊內(nèi)進(jìn)行拆遷征收工作的“毛地”基本情況。目前，各地存在少量歷史遺留“毛地”出讓地塊（現(xiàn)狀方式供地，未對(duì)地塊內(nèi)進(jìn)行拆遷征收工作）仍未能開發(fā)建設(shè)的情況。主要原因，一方面是由于拆遷成本的上漲，導(dǎo)致“毛地”的拆遷費(fèi)用提高，拆遷難度加大；另一方面是因時(shí)間久遠(yuǎn)，很多問題無法銜接，當(dāng)時(shí)的當(dāng)事人存在調(diào)離和離職等原因，造成對(duì)當(dāng)時(shí)背景了解不全面，難以解決。存在問題。從房地產(chǎn)開發(fā)商的角度說，雖然地價(jià)比較低，但并不能立即進(jìn)行開發(fā)。要達(dá)到開發(fā)建設(shè)的條件，首先必須進(jìn)行地塊上居民的動(dòng)遷，然后是房屋、管網(wǎng)的拆除及辦理各種前期手續(xù)等，完成這些工作耗時(shí)多，投資大，風(fēng)險(xiǎn)難以控制。從政府的角度講，“毛地”出讓雖然相關(guān)程序簡潔，但地價(jià)較低，土地開發(fā)后形成的土地增值收益不能收回，造成大量土地純收益的流失。相關(guān)處置?！懊亍背鲎尀檎蛟斐傻臍v史遺留問題，建議政府與企業(yè)協(xié)商，研究出可行性方案。一是依法對(duì)“毛地”進(jìn)行征地拆遷，待拆遷后企業(yè)開工建設(shè)，對(duì)企業(yè)造成的損失雙方協(xié)議解決；二是如雙方協(xié)議未達(dá)成一致，可履行司法程序，按司法裁決依法辦理。（二）“毛掛凈交”方式出讓土地情況基本情況?！懊珤靸艚弧狈绞匠鲎屚恋睾笤诮坏?、開發(fā)建設(shè)等環(huán)節(jié)存在的情況是，在現(xiàn)行的財(cái)稅制度下，地方財(cái)力不足，導(dǎo)致地方政府不能按約定時(shí)間騰遷凈地、完成基礎(chǔ)設(shè)施配套。政府沒有在合同約定的交地時(shí)間交付土地，又導(dǎo)致企業(yè)無法按期開工，造成損失，繼而引發(fā)訴訟。存在問題。政府因資金困難導(dǎo)致規(guī)劃調(diào)整及征地拆遷進(jìn)度緩慢，企業(yè)因沒有征地拆遷緩繳或不繳土地出讓金，造成惡性循環(huán)。處置方式。出讓后達(dá)不到“凈地”條件通常的處置方式，主要是延期騰遷凈地和收回土地。一方面政府積極與相關(guān)企業(yè)溝通協(xié)商，化解矛盾，加快動(dòng)遷補(bǔ)償安置等工作，盡快交地。另一方面履行法院裁定，退還相關(guān)價(jià)款，收回土地。三、“毛掛凈交”相關(guān)政策障礙“毛地掛牌、凈地交付”雖然違反了國家的政策規(guī)定，但從法律視角考察，其法律效力仍然是應(yīng)當(dāng)肯定的。理由是:第一、目前各地政府土地出讓均是按照《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)定的形式進(jìn)行，程序合法。第二，該模式不符合合同法關(guān)于合同無效的規(guī)定?！吨腥A人民共和國合同法》第五十二條第(五)項(xiàng)規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。國務(wù)院、原國土資源部的文件雖然禁止“毛地”出讓，但因其性質(zhì)屬于規(guī)范性文件，不是法律或行政法規(guī)，不屬于法律的強(qiáng)制性禁止規(guī)定，不產(chǎn)生合同無效的法律后果。司法實(shí)踐中，人民法院對(duì)未達(dá)到“凈地”出讓的合同的效力也予以了認(rèn)定，如江蘇省高級(jí)人民法院(2014)蘇民終字第00374號(hào)判決即對(duì)未完成拆遷就出讓的土地出讓合同的效力予以了確認(rèn)。四、“毛掛凈交”各方當(dāng)事人的法律風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)建議“毛地掛牌、凈地交付”模式中，背后往往隱藏著另外一個(gè)合同關(guān)系，即受讓人事先與政府簽訂土地一級(jí)開發(fā)合作協(xié)議。最普遍的情況是由受讓人提供房屋征收拆遷的全部資金，政府完成征地拆遷工作，受讓人參與土地摘牌，根據(jù)受讓人摘牌與否等不同情況確定受讓人的土地一級(jí)開發(fā)的投資回報(bào)。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)相對(duì)低迷的環(huán)境下，這種模式隱含著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府而言，如果選擇的開發(fā)商資金實(shí)力有限，在房屋征收拆遷過程中，很容易出現(xiàn)開發(fā)商資金不足導(dǎo)致房屋征收拆遷工作拖延，甚至不能完成的情況。一旦房屋征收拆遷不能完成，開發(fā)商也確定無力繼續(xù)投資，則政府就會(huì)面臨處理拆遷安置、支付巨額臨時(shí)安置費(fèi)等局面。而土地受讓人如果與政府簽訂土地一級(jí)開發(fā)合作協(xié)議時(shí)不夠謹(jǐn)慎，土地成本測(cè)算不夠精準(zhǔn)，也容易出現(xiàn)拆遷成本超出投資預(yù)算而無力承擔(dān)的情況。另外，如房屋征收拆遷工作進(jìn)展緩慢或者嚴(yán)重拖延，政府不能按約交付“凈地”也勢(shì)必出現(xiàn)投資成本加大，失去商業(yè)機(jī)會(huì)等情況。這兩種情況都極易造成項(xiàng)目擱淺的局面。一旦項(xiàng)目擱淺，則政府和土地受讓人都會(huì)產(chǎn)生巨大的損失