地方政府管理體制與機(jī)構(gòu)改革

地方政府管理體制與機(jī)構(gòu)改革

地方政府管理體制是國家行政管理體系的重要組成部分。地方政府機(jī)構(gòu)改革能否順利完成，決定了國家行政體制和機(jī)構(gòu)改革的最終成敗。作為經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革結(jié)合部的行政體制改革,繼推行公務(wù)員制度和機(jī)構(gòu)改革之后,近年來呈現(xiàn)出值得注意的新動(dòng)向,即啟動(dòng)以省級(jí)建制調(diào)整為核心的行政區(qū)劃改革,從行政架構(gòu)上尋找改革的突破口。近年來,學(xué)術(shù)界圍繞省級(jí)行政區(qū)劃的改革方向和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了諸多探討,學(xué)術(shù)成果斐然,其中最具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)際導(dǎo)向功能的莫過于“省管縣”體制改革?！笆」芸h”體制改革將從根本上改變我國省級(jí)以下行政區(qū)劃的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和行政、財(cái)政基礎(chǔ),并將深刻影響我國政府間縱向關(guān)系模式,可以被視為自20世紀(jì)80年代“市管縣”體制實(shí)施以來又一次對(duì)政府間關(guān)系所做出的根本性調(diào)整。2005年6月,溫家寶總理在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出:“具備條件的地方,可以推進(jìn)‘省直管縣’試點(diǎn)”;我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中也明確提出要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。盡管目前對(duì)“省管縣”改革的嘗試大多集中在對(duì)財(cái)政關(guān)系和財(cái)政體制的變革上,但是通過自2002年以來浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據(jù)本省的具體情況將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣,并在財(cái)政體制上實(shí)行“縣財(cái)省管”的試驗(yàn)性探索,可以發(fā)現(xiàn)其效果是十分明顯的,縣域經(jīng)濟(jì)得到了持續(xù)、穩(wěn)定、快速、健康的發(fā)展。然而對(duì)于剛處于萌芽階段的“省管縣”改革而言,其未來真的可以成為我國行政區(qū)劃調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)模式嗎?它的前景究竟如何?其阻礙性因素和制度性瓶頸又在何處?只有全面結(jié)合相關(guān)制度發(fā)展的歷史脈絡(luò),將“市管縣”體制與“省管縣”體制放在一條延續(xù)的時(shí)間鏈條上綜合考慮,并明確其歷史背景、優(yōu)勢(shì)和缺陷,才能完整地評(píng)價(jià)“省管縣”改革在中國的適應(yīng)性問題。一、“市政當(dāng)局”制度的歷史地位(一)“市管縣”領(lǐng)導(dǎo)體制“市管縣”領(lǐng)導(dǎo)體制在中國的全面興起始于20世紀(jì)80年代初。1982年,為打破城鄉(xiāng)間壁壘,推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,中共中央以51號(hào)文件發(fā)出了改革地區(qū)體制、試行“市管縣”體制的通知,年末首先在江蘇試點(diǎn),次年開始在全國范圍內(nèi)試行(1),隨后在全國范圍內(nèi)開始了長達(dá)十余年的撤縣置市、市地合并浪潮。截止到1998年底,全國共有219個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)1228個(gè)縣(包括縣級(jí)市、自治縣、旗等),平均每個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)5.6個(gè)縣,“市管縣”成為我國地方行政體制中的普遍現(xiàn)象。(2)到2005年底,全國共有地級(jí)行政建制333個(gè),其中地級(jí)市283個(gè),占到近85%,管縣的地級(jí)市數(shù)量占全國總數(shù)的70%以上。(3)回顧“市管縣”領(lǐng)導(dǎo)體制的建立過程,可以將目前存在的“地級(jí)市”分為三種:一是地市合并型,即具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的省轄地級(jí)市與地區(qū)行署合并,用市政府取代原來的行署。二是升級(jí)合并型,即將一般的縣級(jí)市升格為地級(jí)市。三是縣改市型,即將新設(shè)的縣改市升格為地級(jí)市。經(jīng)過20多年的實(shí)踐探索,目前行政公署這一“虛”級(jí)別的行政層次基本上銷聲匿跡,地級(jí)市成為我國中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級(jí)行政體制的中間環(huán)節(jié)。需要注意的是,在我國市級(jí)行政建制所包含的類型極多,有省會(huì)城市、一般的省轄市、計(jì)劃單列市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及民族自治州等。直轄市屬于省級(jí)建制,但是北京、上海、天津、重慶等四大直轄市也設(shè)置了“市管縣”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,其中如重慶不但依據(jù)現(xiàn)行體制轄區(qū)和縣,而且還轄2個(gè)地級(jí)市、1個(gè)地區(qū)和4個(gè)縣級(jí)市。(4)因此本文對(duì)“市管縣”模式所做的任何探討同樣適用于四大直轄市,只是它們對(duì)縣的管理模式如何變更卻不屬于“省管縣”改革所能涉及的范疇。(二)“二元”模式:“傳統(tǒng)+現(xiàn)代”應(yīng)該客觀認(rèn)識(shí)到,在20世紀(jì)80年代我國實(shí)行“市管縣”模式是具有相當(dāng)歷史合理性和現(xiàn)實(shí)可行性的,是在改革開放之初傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的堅(jiān)冰逐漸消融以及城鄉(xiāng)二元分割局面開始被打破的社會(huì)條件下所能采取的唯一政策選擇。1.輻射作用下的非均衡增長實(shí)行“市管縣”,實(shí)質(zhì)上就是以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市為核心,帶動(dòng)周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,逐步形成以大中城市為依托的城市經(jīng)濟(jì)區(qū)。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制下,中心城市與周邊農(nóng)村在資源稟賦上幾乎沒有流動(dòng),城市宛如沙漠中的一片綠洲,處于被孤立和包圍的尷尬境地。而改革開放以來地區(qū)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)代替了過去由中央大包大攬的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),中心城市對(duì)周圍地區(qū)的巨大優(yōu)勢(shì)就使得就近拉近城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距成為了可能。但需要指出的是,城市輻射作用的產(chǎn)生需要經(jīng)歷從非均衡到均衡的兩階段。一方面,市級(jí)政府具有很強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義傾向,抽取縣域經(jīng)濟(jì)資源,發(fā)展市區(qū)經(jīng)濟(jì)是市級(jí)政府很自然的行為選擇取向,這就是我們平時(shí)經(jīng)常聽到的“市卡縣”、“市刮縣”;另一方面,首先通過資源集聚發(fā)展市區(qū)經(jīng)濟(jì),然后利用輻射效應(yīng)帶動(dòng)周邊縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡增長的要義(5)。經(jīng)過實(shí)踐發(fā)現(xiàn),非均衡增長的確在相當(dāng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了目標(biāo),許多城市借助資源集聚效應(yīng)壯大了經(jīng)濟(jì)規(guī)模,提高了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量,對(duì)所轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的帶動(dòng)作用,促使區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出先擴(kuò)大后收斂的局面。但是也有相當(dāng)多的縣沒有獲得實(shí)際利益,長期受困于市級(jí)政府的“掠奪”和“盤剝”之中。2.矛盾發(fā)生表現(xiàn)表現(xiàn)矛盾自:原采動(dòng)面積較多,矛盾突出。據(jù)很原有的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的中央主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)逐漸讓步于地方主導(dǎo)經(jīng)濟(jì),各地方政府間圍繞經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素而展開的競爭愈發(fā)激烈,矛盾呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢(shì)。由于我國在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中沒有相應(yīng)建立完善的政府間縱向關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制,因此由市領(lǐng)導(dǎo)若干個(gè)縣的做法可以直接利用市作為上級(jí)政府所擁有的行政權(quán)威對(duì)本地區(qū)范圍內(nèi)的縣域矛盾和城鄉(xiāng)矛盾進(jìn)行裁斷和協(xié)調(diào),及時(shí)將爭端控制在萌芽階段。市作為區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的直接規(guī)劃者,有效地協(xié)調(diào)和監(jiān)控了縣域經(jīng)濟(jì)關(guān)系,抑制了基層政府之間無休止的紛爭和摩擦。3.掌握社會(huì)發(fā)展情況,掌握社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)市作為省與縣之間的中間層次相對(duì)于省有一個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì),即市更接近基層政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的實(shí)際情況,更容易掌握和了解下級(jí)各種社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù),并能及時(shí)地化解矛盾和沖突。市領(lǐng)導(dǎo)縣的做法極大減輕了省政府的行政負(fù)擔(dān),節(jié)約了巨大的用于協(xié)調(diào)縣域關(guān)系的交易成本,降低了縣與省之間由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的情報(bào)失真發(fā)生的機(jī)率。二、結(jié)果是否過于理想經(jīng)過了20多年實(shí)踐的檢驗(yàn),“市管縣”體制內(nèi)在的缺陷也逐漸顯現(xiàn)出來,有些結(jié)果是政策設(shè)計(jì)者預(yù)料之中的,而有些結(jié)果卻與其初衷完全違背。鑒于“市管縣”體制所處的客觀歷史環(huán)境和政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)要素已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變,因此對(duì)“市管縣”體制進(jìn)行變更和調(diào)整也就顯得勢(shì)在必行了。(一)政府基層社會(huì)政策優(yōu)勢(shì)弱化當(dāng)年設(shè)置“市管縣”體制的一個(gè)初衷是為了充分利用中心城市在財(cái)政收入上的優(yōu)勢(shì),對(duì)經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政困難的縣域?qū)嵭幸载?cái)政借款、撥款等為手段的救助。這種大馬拉小車的思路無疑是具有理論意義和可行性的,但是從實(shí)際效果來看卻事與愿違。首先,并不是所有管縣的市的經(jīng)濟(jì)都得到了快速發(fā)展,某些城市受制于自身基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地理位置、能源資源條件等諸多限制,時(shí)至今日仍然沒有縮小與其它大城市的橫向?qū)嵙Σ罹?甚至還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。其次,市政府作為一級(jí)行政主體,其首要利益還是城市自身的發(fā)展,其政績著眼點(diǎn)在于城市而非鄰縣?；诋?dāng)今城市建設(shè)的高投入、大成本的現(xiàn)實(shí),城市自身財(cái)政尚且難以完全應(yīng)付,更何況支援縣級(jí)財(cái)政。即使市級(jí)財(cái)政有一定余量,由于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人政績與縣級(jí)發(fā)展無任何關(guān)系,因此也難以心甘情愿地抽出財(cái)政資源以支持縣級(jí)政府。同時(shí),恰恰相反的是市級(jí)政府利用自身在行政權(quán)威上的優(yōu)勢(shì)頻繁地?cái)D占縣級(jí)財(cái)政的資源,尤其在1994年分稅制改革實(shí)施之后,財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移。市級(jí)財(cái)政將自身能夠掌握住的稅收額度大且收入穩(wěn)定的稅種全部囊括到口袋之中,同時(shí)將大量的涉及社會(huì)公益性的服務(wù)項(xiàng)目和開支內(nèi)容下放到縣級(jí)財(cái)政的事權(quán)范圍以內(nèi)。這種現(xiàn)象極大加劇了縣級(jí)財(cái)政長達(dá)十余年巨額虧空的事實(shí),而且時(shí)至今日這個(gè)巨大的裂縫絲毫沒有縮小的跡象,反而愈演愈烈。更有甚者,有的地方為了將地級(jí)市的中心城區(qū)做大,截留了省里本來分給縣里的資源,甚至想方設(shè)法從縣里提取資源,利用行政手段,在項(xiàng)目審批、招商引資等方面,人為地把資源調(diào)入市區(qū)。(1)國務(wù)院發(fā)展研究中心在2003年對(duì)湖北襄陽縣所做的調(diào)查顯示,1997-2000年間,全縣非澇即旱,農(nóng)業(yè)災(zāi)害嚴(yán)重;但縣財(cái)政用于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出,除每年近20%的上級(jí)撥款外,剩余的80%是虛數(shù),缺口達(dá)4310萬元,相當(dāng)于實(shí)際支出的4.3倍。據(jù)湖北省發(fā)改委介紹,湖北省60-70個(gè)縣市,普遍財(cái)政都比較弱,當(dāng)?shù)刎?cái)政都是吃飯財(cái)政,很多都是負(fù)債的。(2)(二)“市管縣”的主觀隨意性中華人民共和國《憲法》規(guī)定我國實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)地方行政區(qū)劃體系,這是國家根本大法對(duì)我國地方政府所設(shè)層級(jí)的具體規(guī)定,它清晰地表明我國實(shí)行省—縣—鄉(xiāng)的三級(jí)地方行政權(quán)力模式。然而目前我國實(shí)際上形成了中央—省—市—縣—鄉(xiāng)的五級(jí)行政架構(gòu)模式,對(duì)于市這一級(jí)行政組織的法律地位一直沒有做出明確的說明,因?yàn)闆]有法律規(guī)定,因此對(duì)于“市管縣”的具體操作方式也就有了極大的主觀隨意性。各個(gè)地區(qū)在實(shí)踐過程中對(duì)于市如何管縣、該管什么,不該管什么也存在很大差別,有些市幾乎把縣變成了自身的派出單位,控制得十分嚴(yán)密;有些市把縣當(dāng)成了農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地和城市副食品原料供應(yīng)地,只抓農(nóng)業(yè)不抓工業(yè);有些市把縣變成了城區(qū)擴(kuò)大的土地來源和垃圾填埋場;有些市對(duì)下屬縣放手不管,完全不涉足縣級(jí)事務(wù)。事實(shí)上法律規(guī)定的缺位,導(dǎo)致了對(duì)地級(jí)市進(jìn)行定位的困難,省級(jí)政府基本以宏觀管理為主,多制定政策;縣級(jí)政府以微觀管理為主,多執(zhí)行政策。市級(jí)政府處于決策層與執(zhí)行層之間,毫無疑問應(yīng)該發(fā)揮管理層的作用。但是縱觀中國歷史,自古皇權(quán)不下縣,縣級(jí)政府歷來就享有高度自治權(quán)和自主權(quán),在農(nóng)村形成了一個(gè)由縣官的各種代理人、地方鄉(xiāng)紳和各種社會(huì)組織構(gòu)成的鄉(xiāng)村治理的圖景。(3)因此市對(duì)縣的管理有無必要、有無可能本身就值得商榷,加之種種限制因素,目前市對(duì)縣的管理主要停留在指導(dǎo)多、建議多而實(shí)際支持少的狀態(tài)。(三)增加了市管縣的機(jī)構(gòu)編制世界各國的政府管理經(jīng)驗(yàn)顯示:政府層次增加一級(jí),納稅人的負(fù)擔(dān)就多一分,政務(wù)信息的上傳下達(dá)就多了一道門檻,政策的貫徹執(zhí)行就多一道藩籬。因此,扁平化——通過擴(kuò)大政府管理幅度進(jìn)而減少政府縱向?qū)哟蔚氖侄我赃_(dá)成對(duì)社會(huì)的管理,是未來政府行政組織的發(fā)展趨勢(shì)。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了政治體制和行政體制縱向?qū)哟紊系摹奥氊?zé)同構(gòu)”,依照上下對(duì)正、左右標(biāo)齊的基本思路,每當(dāng)上級(jí)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)生了任何變化,下級(jí)行政機(jī)關(guān)會(huì)立即做出反應(yīng),也按照上級(jí)機(jī)關(guān)調(diào)整的路徑對(duì)自身組織模式進(jìn)行變更。增加了市一級(jí)政府組織,就意味著要按照標(biāo)準(zhǔn)的“四大班子”模式配備崗位、人員和編制,并制訂龐大的行政預(yù)算。在“市管縣”體制確立以前,在省、縣間的派出機(jī)構(gòu),先稱專署,后稱地區(qū),其職能是先虛后實(shí),后期已成為名虛實(shí)實(shí)的省、縣行政間的中間管理層次,但是其組織編制卻遠(yuǎn)不及今天的市,在地區(qū)一級(jí)是不設(shè)人民代表大會(huì)的。(1)因此,在20世紀(jì)80年代以后,我國國家行政機(jī)關(guān)之所以發(fā)生了規(guī)模空前的機(jī)構(gòu)膨脹,與“市管縣”體制密切相關(guān)。增加行政層級(jí)會(huì)導(dǎo)致政務(wù)信息傳遞過程的距離和時(shí)間都變長,進(jìn)而信息在上傳下達(dá)的過程中發(fā)生扭曲并造成失真的幾率也成倍增長。在“市管縣”體制下,市政府憑借行政權(quán)威對(duì)上級(jí)有關(guān)縣的精神做出有利于自身的解釋并以此來制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃,從政策源頭上剝奪了縣獲得平等發(fā)展的機(jī)會(huì)。同時(shí)對(duì)于與縣有關(guān)的信息的上報(bào)也存在過濾和篩選,將一些反映實(shí)質(zhì)問題的話語隱去也是慣常的做法。凡此種種,在市一級(jí)上所發(fā)生的信息傳遞問題是值得深思的。(四)市管縣的城鄉(xiāng)治理考察當(dāng)代資本主義國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)城市化的過程,幾乎沒有一個(gè)國家是通過“市管縣”即市縣合治來實(shí)現(xiàn)的。許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗(yàn)表明,由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治,是世界行政史揭示的一個(gè)客觀規(guī)律。(2)“市管縣”體制與當(dāng)今全球通行的鄉(xiāng)村治理模式背道而馳,難以獲得好的預(yù)期效果是在所難免的。三、“市政當(dāng)局”制度的轉(zhuǎn)變方向—“市管縣”體制的變更方向——“省管縣”體制的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)(一)管理層次與管理幅度相統(tǒng)一按照管理學(xué)的基本理論,在管理規(guī)模既定的情況下,一般各國政府對(duì)地方的管理都會(huì)采用在管理幅度和管理層次之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)平衡。換言之,增加管理層次就意味著縮小管理幅度;擴(kuò)大管理幅度就意味著減少管理層次。任何組織形態(tài)為了求得管理效率的優(yōu)化和資源的合理利用,必須在管理層次的選擇上慎之又慎,只有將縱向?qū)哟伪３衷诳茖W(xué)、合理的范圍之內(nèi)才能避免組織內(nèi)部工作的混亂。同時(shí)管理幅度的把握也是至關(guān)重要的,尤其對(duì)于政府部門和政府工作人員而言,因?yàn)椤白⒁饬缍取芡瑫r(shí)給予注意的事項(xiàng)的數(shù)目是有限的”(3)。進(jìn)入21世紀(jì)以后,隨著遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)傳遞處理技術(shù)、衛(wèi)星通訊和導(dǎo)航技術(shù)、先進(jìn)辦公自動(dòng)化設(shè)備和管理信息系統(tǒng)以及全球電子政府的快速興起,政府正從傳統(tǒng)的“公文政府”、“紙張政府”向著“網(wǎng)絡(luò)政府”轉(zhuǎn)變。政府在同等時(shí)間內(nèi)所處理的信息量相對(duì)以往有了呈幾何數(shù)的增長,一級(jí)政府目前應(yīng)對(duì)的直接管理對(duì)象不斷呈上升態(tài)勢(shì),這也為縮小管理層次提供了契機(jī)。例如,英國在1974年和1986年地方政府機(jī)構(gòu)改革中,廢除了“被證明是造成浪費(fèi)的一級(jí)多余組織”。六個(gè)大城市郡議會(huì)和大倫敦郡議會(huì)被廢除后,它們的大部分職責(zé)交給其原先隸屬的下一層政府。(4)(二)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置比較縱觀中國歷史,我國只是在很短的時(shí)期內(nèi)建立過多級(jí)行政層次,在更加廣大的歷史空間內(nèi)我國政府的行政層級(jí)一直保持在三層上下。據(jù)統(tǒng)計(jì),從秦至民國末2100多年,我國地方政權(quán)有290年為兩級(jí)制,占13.6%;有610年為虛三級(jí)制,占28.7%;有600年為三級(jí)制,占28.2%;有276年為三、四級(jí)并存制,占13%;有350年為多級(jí)制,占16.5%。(5)中國古代從中央到基層的政務(wù)信息傳遞遠(yuǎn)遠(yuǎn)比今天的速度慢,效率低,設(shè)置較少層次的地方建制一方面就是為了拉近中央同基層和社會(huì)之間的直接聯(lián)系,防止因信息不對(duì)稱而帶來行政成本的上升以及尋租、腐敗等行為的產(chǎn)生。同時(shí)也是方便國家政治統(tǒng)治的需要,避免下級(jí)政府敢于對(duì)中央政府提出政治挑戰(zhàn),維護(hù)封建國家的統(tǒng)一和王朝統(tǒng)治。放眼全世界,中國的五級(jí)行政體制也是獨(dú)一無二的。美國長期以來保持聯(lián)邦——州——地方的三級(jí)政府框架,并以此配備國家三級(jí)財(cái)政體制且相互獨(dú)立;法國自20世紀(jì)80年代實(shí)行地方行政區(qū)劃改革以來,采取了從中央——大區(qū)——省——市鎮(zhèn)的四級(jí)政府模式,這四級(jí)政府已經(jīng)是發(fā)達(dá)資本主義國家中縱向?qū)哟巫疃嗟牧?而德國政府結(jié)構(gòu)自上而下劃分成聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府,根據(jù)德國《基本法》的規(guī)定,實(shí)行三級(jí)獨(dú)立財(cái)政體制,即聯(lián)邦政府、州政府和地方政府均在財(cái)政管理上擁有獨(dú)立權(quán)力,互不依賴。(1)(三)增加機(jī)構(gòu)設(shè)置,擴(kuò)大社會(huì)管理層次在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了政企不分、政社不分的社會(huì)構(gòu)成模式,政府自身承擔(dān)的職能無所不有,無所不包,許多社會(huì)單位及工廠成為了政府履行其政府職能的“腿”。政府管社會(huì)的方方面面,其職能空前龐雜。正是由于政府管理幅度居高不下,政府疲于奔命但結(jié)果還是捉襟見肘。因此增加管理層次,設(shè)立更加龐大而嚴(yán)密的機(jī)構(gòu)框架成為了最佳選擇。時(shí)至今日,我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系已初步建立,涉及全國的現(xiàn)代企業(yè)制度和社會(huì)保障體系逐步建立,傳統(tǒng)的由政府大包大攬來進(jìn)行社會(huì)管理的模式也發(fā)生了根本轉(zhuǎn)折。社會(huì)從政府的“懷抱”中日益脫離,與市場體系交相輝映,共同實(shí)現(xiàn)自我完善和自我更新。政府也將大批管不好、管不了也不該管的事項(xiàng)交給了相關(guān)社會(huì)組織、企事業(yè)單位,其職能發(fā)生了重大變化。以經(jīng)濟(jì)調(diào)控為例,大量的經(jīng)濟(jì)職能,如制訂指導(dǎo)性中長期計(jì)劃、財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入政策等,均由中央政府及其授權(quán)職能部門行使,省政府已無權(quán)、無力行使這些權(quán)力。(2)政府管理幅度的縮小和社會(huì)自治程度的提高預(yù)示著對(duì)政府已有層級(jí)進(jìn)行變遷以適應(yīng)市場機(jī)制進(jìn)一步發(fā)育完善和社會(huì)組織成長的時(shí)機(jī)業(yè)已成熟。(四)浙江經(jīng)濟(jì)合作的財(cái)政與財(cái)政體制的關(guān)系“省管縣”體制在我國歷史上早有先例,秦朝實(shí)行郡縣制,全國分為36個(gè)郡,每個(gè)郡下設(shè)若干個(gè)縣,直接由皇帝派駐的郡長官負(fù)責(zé)管理。應(yīng)該看到,秦帝國實(shí)行的郡縣制為其最大限度調(diào)動(dòng)全國的人力、物力、財(cái)力從事北修長城外擊匈奴,南征百越開鑿靈渠的萬世功業(yè)立下了汗馬功勞。同樣,今日的中國也不乏“省管縣”的成功表率。浙江是我國較早推行省管縣改革的地方,它分別在1992年、1997年、2002年、2006年四次對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣進(jìn)行擴(kuò)權(quán),使之擁有更大的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)管理自主權(quán),通過改革,浙江進(jìn)一步優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境,形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣(市),促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。浙江作為我國陸域面積偏小的省份之一,多年來占據(jù)著全國“百強(qiáng)縣”近1/3的席位,創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)21年排各省區(qū)榜首的記錄(3),都“與省管縣財(cái)政體制有著密不可分的關(guān)系,這甚至被一些研究者稱為浙江的‘秘密武器’”(4)。鑒于浙江實(shí)行“省管縣”體制所取得的巨大成效和榜樣效應(yīng),從2003年到2005年,山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份,紛紛出臺(tái)了以浙江經(jīng)驗(yàn)為主要框架、加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的政府文件,一些地方還迫不及待地提出了搶抓“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”機(jī)遇的口號(hào)。四、如何解決好新生制度的與現(xiàn)實(shí)需要的匹配問題“省管縣”體制建設(shè)是對(duì)我國傳統(tǒng)地方政府管理體制的重大制度創(chuàng)新,盡管諾思和托馬斯認(rèn)為制度創(chuàng)新是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的根本原因(5),但是在制度交替的時(shí)空內(nèi)必然產(chǎn)生大量可以預(yù)測(cè)和難以預(yù)測(cè)的問題,這些問題能否得到順利解決將決定新生制度的可接受性和環(huán)境適應(yīng)性。(一)積極應(yīng)對(duì)省級(jí)行政區(qū)改革“省管縣”體制一旦實(shí)施首先暴露出來的問題就是省能不能完全管得過來?，F(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為:一級(jí)組織結(jié)構(gòu)下大概以50個(gè)左右的子單位為其極限,即使在信息溝通渠道多元化和信息處理手段極大豐富的21世紀(jì),也難以應(yīng)付更多的下級(jí)子單位。我國現(xiàn)有32個(gè)省級(jí)行政區(qū)(不包括香港、澳門和臺(tái)灣),最多的如四川省下轄181個(gè)縣,河北省下轄172個(gè)縣,河南省下轄159個(gè)縣,平均每個(gè)省級(jí)行政單位下轄89個(gè)縣。過于寬泛的管理幅度是對(duì)“省管縣”體制的最大威脅,如果省級(jí)行政區(qū)管不好又不得不管,造成顧此失彼、捉襟見肘的局面,很容易導(dǎo)致改革夭折。解決的思路首先是變革現(xiàn)有省級(jí)行政區(qū)劃圖。我國著名的政區(qū)地理學(xué)家劉君德先生曾經(jīng)指出:“行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要是通過行政建制的撤設(shè)、行政區(qū)的規(guī)模等級(jí)、行政范圍的合理性及行政中心的設(shè)置等方面進(jìn)行的。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,合理增設(shè)行政區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)起到明顯的推動(dòng)作用。(1)”早在1972年,尼克松總統(tǒng)曾建議我國政府劃小一級(jí)行政區(qū)域規(guī)模,把現(xiàn)有的30個(gè)省市自治區(qū)擴(kuò)展為50個(gè)左右。(2)至1988年民政部在北京召開首次行政區(qū)劃研討會(huì)時(shí),大多數(shù)與會(huì)代表對(duì)行政區(qū)劃改革總目標(biāo)的共識(shí)是減少行政管理層次,以三級(jí)為宜;要減少行政管理層次,必須縮小省、區(qū)范圍。(3)近年來全社會(huì)再次興起了關(guān)于50個(gè)省區(qū)劃改革的討論,不少專家學(xué)者認(rèn)為目前我國實(shí)行分省制的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,應(yīng)挑選相關(guān)省做試點(diǎn)并積累經(jīng)驗(yàn),尋機(jī)推向全國。分省的構(gòu)想打破了傳統(tǒng)的在管理層次與管理幅度二者之間進(jìn)行微調(diào)的思路,轉(zhuǎn)而對(duì)具體某一層次的行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量進(jìn)行增加以達(dá)成減少管理幅度的目標(biāo)。同時(shí)西方國家在地方政府建構(gòu)中通常采用“多——少”模式,即高級(jí)地方政府?dāng)?shù)量往往較多,例如美國設(shè)50個(gè)州、1個(gè)特區(qū),法國設(shè)96個(gè)省(不包括11個(gè)海外省及領(lǐng)地),日本有47個(gè)一級(jí)行政區(qū)(1都,1道,2府