新內生式發(fā)展理論視域下的民族鄉(xiāng)村治理優(yōu)化研究

摘要：治理有效作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求之一，體現著國家治理體系能力和治理體系現代化的發(fā)展方向。長期以來國家對民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理各項資源投入傾斜巨大。本文從新內生式發(fā)展理論的視域，分析了民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理呈現的主要制度安排及突出問題，提出民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理應當以鄉(xiāng)村治理為連接點，賦能鄉(xiāng)村治理主體，整合鄉(xiāng)村內外資源，創(chuàng)新治理模式。關鍵詞：民族地區(qū)；鄉(xiāng)村治理；新內生式發(fā)展十九大報告中“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！蔽逦灰惑w的鄉(xiāng)村振興目標一經提出，便在全社會范圍內激起了廣泛熱烈的討論。此后，黨和國家出臺了一系列關于鄉(xiāng)村振興的政策文件。在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是黨和國家順應廣大農民對于美好生活的向往而作的戰(zhàn)略部署。對照鄉(xiāng)村振興總要求，邊遠少數民族地區(qū)鄉(xiāng)村依然存在很多治理的難點痛點。如何讓民族地區(qū)鄉(xiāng)村高效振興，煥發(fā)生機與活力，更好建立鄉(xiāng)村治理體系，受到了政界和學界的一致關注。一、學界研究與理論分析鄉(xiāng)村地區(qū)的治理一直以來都是學界關注的重點領域，民族地區(qū)的治理更是綜合了政治學、管理學、社會學、民族學等多學科視角。從治理理論視角看，民族鄉(xiāng)村地區(qū)的治理也經歷了從“管理”到“治理”的取向變化，學者們通過分析中國鄉(xiāng)村治理模式、治理特征變化史（徐勇，2002；王東旭，2018；王曙光，2020），揭示了民族鄉(xiāng)村地區(qū)以政府為主要權威來源的治理理論在實踐中遭受的市場化侵襲。作為特定公共空間，學者們也分析了服飾、文化儀式和傳統的治理制度（周丹丹，2016；譚冰杰，2016；李志農、喬文紅，2011）對當前民族地區(qū)治理秩序現狀和未來治理制度的創(chuàng)新的意義。前人的文獻從治理制度出發(fā)，探尋了制度的理論來源、問題所在和解決路徑等多個方面，不僅在理論上與傳統的治理理論、學科交叉的社會資本理論和公共空間理論有所呼應，也對中國廣袤民族地區(qū)的治理實踐進行了歸納總結，并對鄉(xiāng)村振興的國家大戰(zhàn)略背景下民族地區(qū)的治理未來進行了一定的探索。新內生式發(fā)展理論是一種區(qū)別于既往研究的、對民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的新的思考路徑。新內生式發(fā)展理論源于對內生式發(fā)展理論的反思，注重內外部資源、內部能力與參與動力發(fā)展，強調環(huán)保與可持續(xù)。新內生式發(fā)展理論對內生性、外生性發(fā)展理論兼收并蓄，在平衡和整合了特定地域的內部和外部資源后，強調利用自身資源來獲取外部資源，將所有外部干預轉化為內部發(fā)展和建設的動力，以增強農民對鄉(xiāng)村建設的擁有感，促進當地發(fā)展。[1]本文基于新內生式發(fā)展理論的分析范式，將外來資源與內生力量的二元結構及其結合視為民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理制度有效的推動力量，強調內外部主體及資源通過特定機制體制納入鄉(xiāng)村治理體系之中，激活民族地區(qū)鄉(xiāng)村豐富的本土治理資源和村民內生的振興動力。二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的制度安排民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，是一種結合了民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度的自治模式，這是與其他地區(qū)的最大區(qū)別，也是影響民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理制度安排的關鍵所在。四十余年基層民主自治制度和扶貧攻堅輸入豐富資源，幫助村莊逐步建立了村民自治組織，村民的民主參與意識和能力逐漸加強。但面對市場化、工業(yè)化的沖擊，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理也面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理事關鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大局，也關系民族團結、邊疆穩(wěn)定，更與中華民族偉大復興緊密相連，能否解決民族地區(qū)普遍存在的鄉(xiāng)村治理困境，既是對地方政府的治理能力、治理體系的考驗，也是對少數民族人民建設美麗家鄉(xiāng)、保障自身權益的智慧與能力的考驗。（一）政策傾斜和對口支援制度脫貧攻堅取得勝利不意味著這一決策走向終點，在政策上，鄉(xiāng)村治理延續(xù)著脫貧攻堅時期的主要制度，鄉(xiāng)村各項幫扶政策總體穩(wěn)定過渡，“四個不摘”“八個不變”，在一定時間內穩(wěn)定了鄉(xiāng)村間的權責關系。在貧困治理上，“兩不愁三保障”為民族地區(qū)鄉(xiāng)村兜起了民生底線，也是動態(tài)監(jiān)測返貧情況的重要指標。通過農戶自主申報、基層干部排查、部門預警等監(jiān)測方式，基層干部負監(jiān)測責任，利用技術手段定期比對，民族地區(qū)的村莊重新劃分出了需要重點觀察的農戶，精準施策。除此以外，大額中央財政轉移支付也是一個平抑民族或宗教矛盾的工具，[2]除公平外，中央轉移支付的分配考慮了其中的政治因素—國家統一的重要性，這也是新疆、西藏等少數民族邊疆地區(qū)能夠獲得更多轉移支付的原因。來自國家的政策和資源支持為民族地區(qū)的經濟發(fā)展、社會建設提供助力。對口支援制度早在20世紀50年代就已初見端倪，東西協作、城鄉(xiāng)互動都包含著對口援助的制度安排，作為一個統一大國，對口支援在解決經濟社會發(fā)展不平衡不充分的問題上體現了社會主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，呈現發(fā)達區(qū)域帶動欠發(fā)達區(qū)域發(fā)展的“扶弱向度”。[3]多年來全國范圍內分配式的對口支援不僅為民族地區(qū)帶來了經濟增長，也為當地帶來了經濟社會發(fā)展的新活力。在援助過程中，以干部支援為主，全方位、多角度、深層次的支援政策緩緩展開，交往交流交融“三交”理念得到了全方位深化，對口支援向民生重點傾斜，以產業(yè)援助和教育、醫(yī)療、文化等多種柔性援助方式并存的援助模式逐步為民族地區(qū)注入更多資源和活力。（二）“第一書記”與駐村工作隊“第一書記”制度源于國家扶貧的長期實踐，面對人才流出、組織渙散的鄉(xiāng)村，中央政府在全國范圍內推廣了“第一書記”駐村經驗并逐漸制度化。第一書記制度，指的是為克服某些少數民族村級組織在落實黨的精準扶貧政策執(zhí)行力不足的問題，由縣直部門領導干部直接掛職村級第一書記，指導或配合村兩委實際工作。[4]駐村工作隊常常也被稱為“駐村幫扶工作隊”或是“扶貧工作隊”，是黨和國家貧困治理政策實踐的時代創(chuàng)新之一，2015年以來，全國累計選派駐村干部290多萬名，深入鄉(xiāng)村，建設基層。“第一書記”和駐村工作隊制度始于鄉(xiāng)村地區(qū)的貧困治理，尤其是“第一書記”更是切中民族鄉(xiāng)村地區(qū)治理力量薄弱的痛點，針對性展開幫扶。在鄉(xiāng)村振興的治理背景下，“第一書記”和駐村工作隊也基本保持穩(wěn)定，代表著更為先進的鄉(xiāng)村治理能力和體系，對鄉(xiāng)村治理的現代化轉型起著重要作用。（三）認同治理與民主參與機制民族邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)的“認同治理”在整個鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮著尤為重要的凝聚共識的作用。通過政策認同、宣傳宣講等渠道，鄉(xiāng)村暢通了少數民族地區(qū)的農民與國家、與干部、與外界的溝通了解，幫助建立信任與認同機制。一是加強鄉(xiāng)村感恩教育，培育村民對政策的認同，“第一書記”、駐村工作隊、村“兩委”干部和各類幫扶干部以入戶走訪等方式，為村民進一步算清鄉(xiāng)村建設過程當中每戶人家能夠享受的政策福利，使他們認同黨和國家的領導，親近基層干部。二是多渠道宣傳宣講政策文化，通過選樹扶貧先進典型、建立文化廣場、“周一升國旗”、文明實踐站廣播宣傳等形式，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村傳播宣講政策主張，傾聽群眾暢談，聽民意解民憂。正如扶貧干部所說的：“大喇叭（廣播站）幫助我們把政策文件話語轉化成農戶能聽明白的話語。”認同的有效構建為民族地區(qū)鄉(xiāng)村的民主參與奠定了共識基礎。在少數民族地區(qū)的鄉(xiāng)村，民族自治制度和基層自治制度共同賦予了少數民族地區(qū)村民自我管理、民主參與村莊事務的權利。民族成員和鄉(xiāng)村村民的雙重身份，意味著民族地區(qū)村民有參與少數民族自治和國家治理民主的雙重需求，也培育和鍛煉著民族地區(qū)村民的民主能力與意識。少數民族地區(qū)的村民民主參與以動員型參與和集體參與為主，村兩委是村民民主參與最為集中的體現，這既是出于發(fā)揚社會主義民主的需要，又是將少數民族政治體系吸納進國家政治體系的要求，在賦予少數民族地區(qū)政治參與的效能感的同時，助推國家政策在少數民族基層地區(qū)的推行。[5]三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的主要問題民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，與其他地區(qū)同頻共振，共享發(fā)展成果，也因此面臨著普遍性的治理難題。由于特殊的環(huán)境，民族地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展相比較，總體呈現出治理進展緩慢、治理投入成效不匹配的特殊性困境。（一）行政主導模式維持成本高昂為了實現地區(qū)快速發(fā)展，民族地區(qū)大量通過政府投資、產業(yè)政策傾斜、放松行政審批等途徑來直接配置資源或操縱資源流向，因而市場在資源配置當中的作用發(fā)揮較低，形成了一種高投入—高消費—低產出—低效益的行政主導型發(fā)展模式。在社會領域，地區(qū)通過強動員的方式，將脫貧攻堅或鄉(xiāng)村振興的專項工作視為所有黨委班子、政府單位的中心工作，基層干部不堪重負，對基層運行生態(tài)造成較大損害。這種強勢行政主導的模式誕生于扶貧工作一窮二白的開拓期，但隨著經濟社會發(fā)展、社會活躍程度的提高，必然導致政府行政主導成本迅速攀升。（二）治理模式忽視村民主體地位村民是鄉(xiāng)村治理的直接參與者，也是最終受益人。長期以來，民族地區(qū)重視村民的參與，缺少有系統性激發(fā)鼓勵村民主動發(fā)揮、創(chuàng)造性工作。經濟社會的發(fā)展必然帶來人的現代化，民族鄉(xiāng)村地區(qū)物質生活水平提高以后，村民的現代公民意識和參與意愿必然也會隨之增加。駐村干部對于政策資源、能力供給的把握處于優(yōu)勢地位，但往往先入為主地將農民視為被動接受，忽視了農民的主觀意愿，鄉(xiāng)村治理遭遇干部熱、村民冷的異象，好的政策得不到群眾響應，其本質都是缺乏農民實質性參與。（三）面臨系統性安全治理困境民族地區(qū)治理特點源于其天然地理特征，“邊疆”“民族”“基層”三重治理難點疊加，造成了治理基礎脆弱、治理復雜敏感的系統性困境。民族地區(qū)的安全治理是首要目標。安全的基礎要求與民族地區(qū)宗教問題、民族問題、利益分配問題交織在一起，使得鄉(xiāng)村治理局勢更加錯綜復雜。摻雜了更多認同、安全、宗教考量的民族地區(qū)多維治理目標使得鄉(xiāng)村治理日益復雜化。四、新內生式發(fā)展優(yōu)化鄉(xiāng)村治理（一）賦能鄉(xiāng)村內部治理主體鄉(xiāng)村治理內部，最大主體就是村民和村民選舉產生的兩委，作為來自鄉(xiāng)村的內生力量，賦權賦能村民，尊重和保障農民主體地位，將村民的個人利益與鄉(xiāng)村整體聯系起來，保障民族地區(qū)村民的各項民主權利，培養(yǎng)村民的自覺政治參與意識和政治參與技能。要激發(fā)鄉(xiāng)村黨組織引領帶動作用，民族地區(qū)基層黨組織應保持與鄉(xiāng)村建設實踐同頻共振，發(fā)揮“兩個書記”、駐村工作隊的優(yōu)勢，以自身成熟的社會聯系網絡、豐富的社會治理經驗、優(yōu)勢的政治資源投入到引領帶動鄉(xiāng)村治理中去。（二）重整鄉(xiāng)村內外豐富資源民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，既不能刻板守舊，忽視民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的失序，也不能唯外部決定論，只顧政績“輸血”，全盤推翻鄉(xiāng)村內生動力的可能，而是要重視鄉(xiāng)村治理的內外接點，充分整合內外部資源，消化吸收外部豐富的資源支持，以鄉(xiāng)村為體，為鄉(xiāng)村所用；注重內外聯動的同時，也要關注跨地區(qū)、跨部門、跨領域的合作，鄉(xiāng)村振興局應發(fā)揮統籌協調的作用，促成不同主體間通力合作，將最需要的資源送到鄉(xiāng)村中去。（三）創(chuàng)新民族鄉(xiāng)村特色治理路徑中國有55個少數民族，八大少數民族省區(qū)，上千個民族村，不同民族地區(qū)的鄉(xiāng)村所處的背景環(huán)境、面臨的困難障礙不盡相同。各民族在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興建設時期積累了豐富的實踐案例。新內生式發(fā)展理念就是要尊重民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的差異，倡導在鄉(xiāng)村自內而外、內外結合地發(fā)掘本地所需的鄉(xiāng)村治理資源，形成民族特色的鄉(xiāng)村治理路徑，充分結合鄉(xiāng)村治理實際，培養(yǎng)鄉(xiāng)村創(chuàng)新應用能力，用政策、機制、技術的創(chuàng)新為鄉(xiāng)村激發(fā)更多