農村綜合改革與農業(yè)財政資金整合研究

農村綜合改革與農業(yè)財政資金整合研究

新形勢下，農業(yè)資金整合是加強農業(yè)資金管理、更新農業(yè)資金管理制度、提高資金使用效率的新舉措。在現(xiàn)有管理體制下,農業(yè)財政資金使用和管理呈現(xiàn)交易成本高、運行效率低等特點,惠農政策效應難以顯現(xiàn)。近年來,農業(yè)財政資金整合逐漸成為研究熱點,大多數(shù)研究從農業(yè)財政資金整合平臺、模式等農業(yè)財政資金管理經驗角度做了深入研究,本文嘗試以農村綜合改革為切入點探討農業(yè)財政資金整合路徑。本文所界定的農村綜合改革是拓展的農村綜合改革,既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、農村義務教育改革和縣鄉(xiāng)財政體制改革,又包括農村金融改革。一、農村綜合改革是緩解基層社會治理困境的必然選擇。在改農村綜合改革是繼家庭承包經營責任制和農村稅費改革后,農村社會關系和上層建筑的一次重大調整。家庭承包經營主要解決耕者有其權問題、農村稅費改革主要解決耕者有其利問題,農村綜合改革主要解決農民權益保障問題。農村綜合改革是農村社會經濟發(fā)展到一定階段的必然產物,是農村行政管理體制和公共產品供給體制改革的現(xiàn)實要求(張少春,2007)。由于目標函數(shù)不一致,政府(各級政府)、官員(公民的代理人)和公民(農民)三方進行博弈,各方都在農村綜合改革制度變遷過程中為爭取利益進而對改革的方向和路徑施加不同的力量,均衡結果是實施農村綜合改革。農村綜合改革的核心目標是緩解縣鄉(xiāng)財政困難,提高農村公共產品和公共服務供給能力;同時,農村綜合改革將為農業(yè)財政資金整合提供物質支持和制度基礎,是財政資金整合的良好切入期。(一)要大力推進“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構是國家行使國家行政管理的終端,是國家意志的一種集中體現(xiàn)。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構運行中呈現(xiàn)“越位”與“缺位”并存、“事權”與“財權”失衡、“條條”與“塊塊”分割等現(xiàn)象,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高行政效率的羈絆。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構能否切實減負關系到干群關系和農村基層政府的執(zhí)行力,因此,必須大規(guī)模地削減人員和機構存量,為農業(yè)財政資金支出減輕負擔。另一方面,真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力。從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”機制的轉變未必能從根本上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效率,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該從過去的單純“管治”政府向陽光“服務”型政府轉變,真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最直接使用農業(yè)財政資金的基層政府,有了減負、高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,農業(yè)財政資金使用效率將得到極大提高。高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠提高農業(yè)財政資金申報的針對性和速度,保證財政資金的到位率和有效性,確保農業(yè)財政資金整合效率。(二)農業(yè)公共支出的“粘滯性”和“資金來源”,增加了地方政府對農業(yè)的“政策”目前,縣鄉(xiāng)財政農業(yè)支出存在以下問題:(1)由于農村公共產品和公共服務是上級政府或地方政府根據“考核指標”、“任期政績”供給,部分經濟發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)“過剩”,進而出現(xiàn)“X—效率”(賈康、孫潔,2006),導致農業(yè)財政資金浪費。(2)農業(yè)財政支出中的“粘滯性現(xiàn)象”,由于有些地方沒有執(zhí)行零基預算,仍然實行基數(shù)預算,過去農業(yè)財政轉移支付較多的地區(qū)現(xiàn)在仍然較多,“棘輪”現(xiàn)象嚴重。(3)基于地方既得利益安排的中央對地方農業(yè)轉移支付,擴大了地方提供公共產品和服務的差距,預算支出較多的地區(qū)農業(yè)公共支出會對私人投資產生“擠出效應”。過去,縣鄉(xiāng)財政體制改革沒有對支出責任做非常明確的劃分,縣鄉(xiāng)財力與支出責任劃分不對應。由于縣鄉(xiāng)財權和事權不平衡,導致縣鄉(xiāng)“有限的”財力不能解決“無限的”事權,產生了縣鄉(xiāng)財政體制誘致性變遷。建立縣鄉(xiāng)需求導向的財政體制,有利于增加縣鄉(xiāng)稅源,做大蛋糕;同時,整合農村政策性金融、商業(yè)金融資金和農業(yè)財政資金,也可以給農業(yè)財政資金整合增添資金活力。(三)完善農村義務教育財政支出從總體看,我國農村教育事業(yè)發(fā)展比較滯后。在農村義務教育總投入中,財政預算內教育投入嚴重不足。1994一2000年,預算內農村義務教育經費占農村義務教育經費總額的比重為57.7%。從各級財政教育投入分配格局看,中央和省級政府掌握了主要財力,但基本擺脫了負擔農村義務教育經費責任;縣鄉(xiāng)政府財力薄弱,卻承擔了絕大部分財政義務教育經費。顯然,這種狀況與我國當前的整體財政分配格局極不適應(國務院發(fā)展研究中心,2005)。從國際經驗看,無論是發(fā)達國家,還是發(fā)展中國家,都是由中央和地方政府負擔初等教育的全部或主要費用,特別是中央和省級政府往往承擔了更大的責任。完善的鄉(xiāng)村義務教育財政分擔機制意味著將改變過去縣鄉(xiāng)財政承擔義務教育主要經費的歷史,在保證教育獲取權均等的前提下,各級政府合理分攤農村義務教育財政支出。農村義務教育合理的經費比例將有效地緩解縣鄉(xiāng)財政壓力,為農業(yè)財政資金整合“騰出手”來。二、農業(yè)資金整合路徑的選擇(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革要因地制宜從圖1看,從1978年到2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構數(shù)除了1985年有個高峰值外,總體呈下降趨勢。近些年來,隨著農村綜合改革推進,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在逐年減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構是實施惠農政策的戰(zhàn)斗堡壘,精簡高效的基層政府能夠為農民提供滿意的農村公共產品和公共服務。過去農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構繁雜、人員冗余,符合“帕金森定律”,導致“食之者眾,生之者寡”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構在財力和事權不對等的情況下,不堪重負,負債運轉。膨脹的機構和冗余的人員,不利于提高政府機構的效率,甚至浪費公共財政資源。為了改變政府職能,必須合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模和人員,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革對原有機構進行了濃縮,設立黨政辦公室、社會事務辦公室和綜合事務辦公室等類似的機構,對人員進行了精簡。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員必須建立正向激勵以提高工作效率。選舉人激勵機制是提高工作人員績效和消除基層腐敗的有效途徑。適當?shù)臉I(yè)績激勵能夠改善公共服務質量。主要的激勵包括任人為賢、明晰的職位分類、優(yōu)良業(yè)績的獎勵和對額外政治壓力的規(guī)避(世界銀行,2001)。我國幅員范圍廣、地區(qū)差異大,平原、丘陵和山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的范圍大小不同,所需的公共產品和公共服務多寡不同,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模和人員多少也就不同,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革不能“一刀切”,要因地制宜給下級政府自主權。在有限的公共資源約束下,財政農業(yè)資金整合能夠驅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構行使“管家婆”的守夜人職能。(二)農村義務教育改革可以緩解縣級財政壓力農村義務教育改革應該改變過去以“以縣為主”的管理和投入體制,主要應該由中央財政和省級財政承擔財政投入義務,地方可以代理項目管理,即財權由中央和省級財政負擔,條件成熟的地方,事權可以由地方代理。農村義務教育改革在明確各級政府投入責任的前提下,能夠有效地緩解縣鄉(xiāng)財政壓力。據筆者對湖北省武漢市某區(qū)的調查,該區(qū)可支配財力中大約有1/3用于義務教育,財政用于“三農”的支出非常有限。如果合理分攤各級財政農村義務教育費用支出,加大上級政府義務教育轉移支付,將有效地緩解該區(qū)財政壓力,增加公共財政對“三農”的覆蓋力度。(三)增加縣級財政體制改革縣級政府對財政農業(yè)投入名不副實,主要資金依靠中央財政和省級財政農業(yè)投入資金。由于財權上移以及稅源有限,加之事權下移和稅費改革,加劇了縣鄉(xiāng)財政困難,大多數(shù)縣鄉(xiāng)財力除了保本級運轉外,無力支持農業(yè)?？h鄉(xiāng)財政體制改革勢在必行:(1)縣鄉(xiāng)財政體制改革應該明確各級政府財政投入責任、增加縣鄉(xiāng)本級農業(yè)財政資金投入,改變過去“政府出錢,農民種田”的大鍋飯分配格局。(2)為了解決逆向選擇問題,在財政農業(yè)項目運營過程中,通過在縣鄉(xiāng)簽訂項目承諾書來設計有效的信號發(fā)送(signaling)和信息甄別(screening)機制,監(jiān)督和約束代理人的資金使用過程和結果?？h鄉(xiāng)財政體制改革能夠明確縣鄉(xiāng)財權和事權,是啟動農業(yè)財政資金整合“脈搏”的關鍵一環(huán)。(四)存量資金的整合能力受到限制短期內,農業(yè)財政資金整合難度很大。既有的部門利益是長期形成的,整合所支配的主要是存量資金。而整合存量資金必會“傷及”大量的利益集團,進而產生抵觸情緒,阻礙整合工作開展。對存量資金只有采取適度調整,而對增量部分,尤其是應該作為主要增量的農村土地出讓金部分,可以進行整合路徑探索,大幅度歸并。長期看,存量和增量部分都應該列入整合范圍。1.探索部門合并的農業(yè)財政資金整合機制今后的5—10年,各級政府和職能部門之間應該以農業(yè)資金支出整體效益最大化為終極目標,進行部門之間的協(xié)調。能夠歸并的支出事項建議一個職能部門統(tǒng)一負責。農業(yè)財政資金整合不是一蹴而就的,必須經歷長時期的思想解放、意識調整和部門利益協(xié)調。任何制度調整和糾正都需要付出慣性成本,有的是顯性成本,如花錢買機制的成本;有的可能是隱性成本,如時間成本。對于有條件的地方,可以開展部門合并的農業(yè)財政資金整合試點工作。作為農村綜合改革的重頭戲,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革關系到政府職能轉變,塑造陽光型基層政府,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督縣級政府整合農業(yè)財政資金。改變現(xiàn)階段進行的以縣為主的整合機制,建立以省為主,省、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))聯(lián)動機制,充分發(fā)揮省級政府的宏觀調控能力和縣級政府的信息優(yōu)勢,進行農業(yè)財政資金整合試點縣的甄別和規(guī)劃制定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該改變過去追求政績工程的導向,為農業(yè)財政資金項目行使監(jiān)管職能?，F(xiàn)階段,政府利用財政手段引導資金向農村融通的功能發(fā)揮得不夠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構為農業(yè)財政資金服務不夠、農村金融體系為財政資金補充不足。農村金融改革要與農業(yè)財政資金整合相結合,引導金融機構向“三農”傾斜,為農業(yè)財政資金整合提供制度外資金。農業(yè)財政資金應該成為引導農村金融資金投入的“引子”,做大農村金融支持“三農”的總量,達到“1+1>2”的效果。2.明確部門職責,提升監(jiān)督實效未來的10—15年,建立類似于“中央‘三農’工作委員會”的管理機構,負責農業(yè)財政資金使用與管理,而不是建立中央農委,僅僅負責“三農”政策研究、政策咨詢與制定。新設立的政府機構主要職能是逐步收并現(xiàn)有涉農部門的農業(yè)財權,從而漸進地集中農業(yè)財政分配權。但是,新機構的財政權利肯定會很大,必須有相應的機構監(jiān)督與制衡。另外,必須精簡機構、精簡人員、打破現(xiàn)有的五級政府格局以節(jié)省交易費用。發(fā)揮財政投融資功能,構建多層次財政與金融協(xié)調配合機制。通過財政補貼、稅收減免等經濟手段和行政手段著力解決當前郵政儲蓄資金流失問題,鼓勵郵政儲蓄資金和財政資金以適當比例參股農村信用社,設立農民需求導向的農村小額貸款保險組織。3.統(tǒng)籌國內農村金融制度,推動形成區(qū)域性金融空間未來的15—20年,“三農”財政資金的使用與管理要進行制度創(chuàng)新,使國家財政對“三農”的傾斜逐步制度化、法制化。一是建立合理有效的激勵制度確保郵政儲蓄資金回流是解決農村金融和農業(yè)財政資金良性互動的關鍵。無論是商業(yè)銀行還是郵政儲蓄,從農民手中吸收的存款轉存中央銀行后,央行應該以增加一定比例支農再貸款的形式返還農村。二是設計制度促使商業(yè)金融和政策性金融相互補充。在完善農村信用社法人治理機構、拓寬政策性金融業(yè)務范圍的前提下,鼓勵發(fā)展非政府小額信貸和民間金融?！叭r”問題的金融支持僅僅依靠商業(yè)金融是遠遠不夠的,更多地應該由政府承當風險和責任。當然,三個時期的規(guī)劃不是決然割裂的,不同時期的整合戰(zhàn)略可能是交錯的,根據整合的效果可以進行調整歸并。三、整合農業(yè)財政資金農業(yè)財政資金的使用與管理過程中存在的多頭管理、錢出多門現(xiàn)象,難以在短期內改變。農業(yè)財政資金整合為農業(yè)財政資金使用與管理提供了一個新的視角,但是,整合工作是一個長期而又艱難的任務。只有讓各個農業(yè)財政資金使用與管理部門充分認識到提高資金使用效率的重要性,并在實際工作中切實履行,才能實現(xiàn)農業(yè)財政資金有效整合。全面推進以縣鄉(xiāng)財政體制