鄉(xiāng)村振興背景下農村閑置宅基地盤活利用研究

1.宅基地盤活利用在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的現(xiàn)實意義1.1宅基地盤活利用是鄉(xiāng)村建設改革的前提隨著鄉(xiāng)村振興的推進，宅基地不僅是農村發(fā)展的重要基礎，更是促進鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展的重要支撐力量。為了促進鄉(xiāng)村產業(yè)的融合發(fā)展，鼓勵宅基地從單一的居住保障功能轉變?yōu)槎喾N功能，如居住、生產、商服經營等，更好地利用宅基地和農房來發(fā)展鄉(xiāng)村休閑觀光農業(yè)、鄉(xiāng)村民宿、科普體驗等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，還可以為農產品倉儲、初加工等業(yè)態(tài)提供用地保障。這樣做不僅有助于吸引城市或異地的資本、人才、技術等要素流動，還能夠有效推動鄉(xiāng)村產業(yè)的融合發(fā)展，促進農民宅基地和農房的深度融合宅基地盤活利用，為鄉(xiāng)村建設改革提供空間和土地支撐。1.2宅基地盤活利用是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求近年來，我國社會經濟發(fā)展迅猛，城鄉(xiāng)融合程度不斷加深，這就要求城市和農村應當充分利用資源優(yōu)勢，加強生產要素的互補，以實現(xiàn)更加均衡的發(fā)展。當前，由于城市資源匱乏和用地緊張，城市發(fā)展建設需要大量的土地。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點在于提升質量，加強城市建設用地的有效利用，避免農村土地的浪費和閑置。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，必須在保證城市用地供應的同時，充分利用農村土地，避免土地閑置，使鄉(xiāng)村也得到長足發(fā)展。盤活農村閑置宅基地，為城市的發(fā)展提供更多的土地指標和要素支持，這不僅是一個重要的步驟，而且也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的必經之路。1.3農村宅基地盤活利用是解決農村一系列土地問題重中之重農村宅基地盤活利用從實際出發(fā)，根據不同村莊的人口規(guī)模、發(fā)展需求、發(fā)展狀況、自然資源條件、空間結構等因素，編制和實施合理有效的村莊規(guī)劃，以實現(xiàn)宅基地的有效利用，促進產業(yè)發(fā)展，緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾?，F(xiàn)在，各地土地供應緊張是普遍現(xiàn)象，盤活存量宅基地，提高土地利用效率，激活農村土地資源的價值，增加農民的財產性收入，滿足鄉(xiāng)村振興的需求，激發(fā)鄉(xiāng)村的發(fā)展活力，解決農村一系列土地問題，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅實基礎[1]。1.4農村宅基地盤活利用是推動鄉(xiāng)村振興的關鍵在十九大報告和《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，政府重點強調要加大對農村的投入，改善農民的生活質量，完善農村治理體系，并且要建立完善的農村社會管理體系，推動農村的發(fā)展。采取措施盤活農村宅基地，合理利用農村閑置土地，不僅可以推動農村經濟的發(fā)展，減輕土地的緊張狀態(tài)，而且還能夠增加村莊的經濟效益，增強村莊的自主性，為新農村的建設提供強大的支持，從而更好的實現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興、產業(yè)振興，利用盤活宅基地，實現(xiàn)更合理的村莊布局，吸引更多有志之士扎根鄉(xiāng)村，從而實現(xiàn)人才振興，文化振興，盤活農村宅基地，可以增加可利用土地，更科學的布局生態(tài)環(huán)境，助力五大鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。1.5農村宅基地盤活利用是建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的突破口由于過去農民的收入水平偏低，再加上農民對科學規(guī)劃的認知有限，農村宅基地的無償取得與有償退出的不對稱，導致村莊的規(guī)劃建設較為混亂，各式各樣的老式住宅林立，而且公共基礎設施也很難完善，讓村民們的出行、生產、生活、創(chuàng)新發(fā)展變得十分困難。另外，許多農戶甚至會擅自搭建，嚴重擾亂用地秩序、污染當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。政府應當采取有效的措施，充分盤活利用農村閑置宅基地，拆除違法建筑，科學規(guī)劃，節(jié)能環(huán)保產業(yè)，科學建設，提高土地利用率，一方面，改善農村用地效率低的現(xiàn)狀，綜合考慮環(huán)境、生態(tài)、生產、生活、文化、養(yǎng)老、旅游等各要素協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)高質量建設；另一方面，促進農村經濟科學發(fā)展，利用節(jié)省出的大量土地用于耕種建設，確保十八億畝耕地紅線不突破，質量有提高，促進農村的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)良性循環(huán)。使廣大農村宜居、宜業(yè)、宜養(yǎng)、宜游，讓和美鄉(xiāng)村的獲得感、安全感、幸福感深入人心[2]。2.農村閑置宅基地現(xiàn)狀及困境2.1農村閑置宅基地的現(xiàn)狀根據《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2018-2019）》的最新統(tǒng)計，2018年，中國農村宅基地的空置率極其驚人，達到10.7%，大大超過中國社會科學院農村發(fā)展研究所的預測。2019年9月，農業(yè)農村部出臺《關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，旨在通過積極穩(wěn)妥的政策，充分考慮當?shù)氐膶嶋H情況，深入推進農村振興，開拓出更具科學性、可持續(xù)性的利用模式，推動農村經濟社會的發(fā)展，滿足農村產業(yè)的需求，助力實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的建設。2.2農村閑置宅基地盤活利用的困境2.2.1宅基地盤活法律制度不健全隨著新時代的到來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為農村經濟發(fā)展注入新的活力，取得顯著的成果，為社會帶來積極的變革和發(fā)展。宅基地的用途已經發(fā)生巨大的變化，從最初僅用于農業(yè)和居住，到現(xiàn)在為二三產業(yè)提供支持，它的作用也在不斷增強。由于土地的重要性越來越突出，許多新興的行業(yè)如商業(yè)經營和服務，促進對土地的多種利用。隨著《土地管理法》等法律法規(guī)的出臺，宅基地改革為農村產業(yè)發(fā)展提供更多的土地資源，但是，由于《土地管理法》等法律法規(guī)對宅基地的規(guī)定并不完善，宅基地的流轉仍然存在一定的風險，因此必須遵守法律法規(guī)。由于集體經濟組織無法提供城鎮(zhèn)居民的宅基地，導致宅基地流轉受到很多限制，宅基地的很多功能不能有效實現(xiàn)，若農村宅基地不能被有效轉讓和抵押，村民就無法獲取充裕的財力支持其家庭副業(yè)和庭院經濟的發(fā)展，這不僅會影響鄉(xiāng)村的復蘇，還可能引發(fā)潛在的市場風險，進一步削弱一、二、三產業(yè)的融合發(fā)展[3]。2.2.2自愿有償退出機制缺乏激勵措施由于宅基地的無償使用和有償退出的不對稱，許多村民拒絕放棄他們的閑置土地，這使得實際的收回工作變得極其困難。第一，隨著農民遷往城鎮(zhèn)，村民的社會角色也將發(fā)生重大變化，但是，由于他們的不愿意接受，集體經濟組織很難進行收回。第二，“一戶多宅”的遺產可能會造成一些宅基地的閑置，但大多數(shù)集體經濟組織由于財務困難，難以獲得充足的資金，使得它們無法有效利用這些土地，因此，村集體無法正?；厥蘸屠瞄e置的宅基地。為了充分發(fā)揮閑置宅基地的潛力，應當建立一套完善、嚴謹、可操作性強的退出機制，以實現(xiàn)資源的高效配置和優(yōu)化使用。2.2.3村莊規(guī)劃缺失中國實行規(guī)劃用途管制，但農村的規(guī)劃一直不夠健全。由于經濟的迅速增長，許多農村的住房布局已變得非常不合理，規(guī)劃也相對落后。由于缺乏前瞻性和預測性的發(fā)展規(guī)劃，有的規(guī)劃已跟不上發(fā)展的要求，致使有的農民選擇在道路旁、村莊附近或者城市周圍擅自建造住房，并且選址、方向和間隔雜亂無序，一方面，導致村莊無序擴張，破壞生態(tài)環(huán)境；另一方面，建設質量缺乏監(jiān)管，存在安全隱患。隨著社會的進步，醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共基礎設施的改善，使得農村土地的集約化利用要求凸顯，農村宅基地的盤活需要更需要科學的規(guī)劃支撐可持續(xù)發(fā)展[4]。3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下閑置宅基地盤活利用的策略3.1完善閑置宅基地相關制度體系3.1.1完善農村宅基地管理制度為確保宅基地的合法性、有序性，政府應當采取更為靈活的政策，嚴格控制宅基地的使用，以便最大限度地發(fā)揮其價值和在經濟、社會建設的作用。各相關部門應該結合當?shù)氐膶嶋H情況，制定科學的宅基地管理規(guī)則，明確宅基地的使用權，同時擴大宅基地的流轉范圍，促進宅基地有效交易。同時，要及時發(fā)現(xiàn)和制止違規(guī)亂建及違規(guī)交易行為，并制定和完善相關規(guī)章制度，以加強對宅基地開發(fā)利用的監(jiān)管。為了有效解決宅基地閑置的問題，必須加強對基層的調研，全面了解當?shù)氐恼貭顩r，并結合實際，對存在的管理制度漏洞進行深入地檢討和修正，以期達到最佳的效果。3.1.2建立農村閑置宅基地的有效退出機制根據目前在不同試點地區(qū)的探索情況，政府應該出臺指導農村宅基地退出的相關條款，包括退出條件、補償標準、有償使用費、養(yǎng)老金、失業(yè)金等，為推動全國范圍內的宅基地退出政策的發(fā)展提供保障與規(guī)范?！锻恋毓芾矸ā返确煞ㄒ?guī)為宅基地征收補償提供指引，但卻未能提供更多的指引，尤其是針對自愿退出和利用宅基地資源的情況，更是沒有明確的指引，在全國范圍內，統(tǒng)一實施宅基地的退出機制，以便更好地指導宅基地管理工作，并且可以允許各地結合當?shù)氐臍v史文化、經濟發(fā)展情況，制定適當?shù)恼?，以有效促進閑置宅基地的有序處置。3.1.3探索閑置宅基地入市交易制度作為農村的重要資源與資產，宅基地應該充分其杠桿作用，充分發(fā)揮其財產和金融屬性，在確保集體所有權的前提下，可以探索將閑置宅基地轉讓到市場上，實現(xiàn)其價格的合理化，對于產權明確的閑置宅基地，可以直接進行轉讓，讓農民能夠通過市場化交易來獲得收益，讓市場促進宅基地的科學與合理。各地應當根據實際情況，合理劃定入市交易區(qū)域，防止外部投機資本的滲入，維護農村土地的均衡分配，保障鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。此外，對于歷史遺留的亂占耕地和違規(guī)建設的農村居住房屋，應當與正常宅基地的概念有所區(qū)別，并及時采取措施進行拆除和復耕。在推動閑置土地的市場化運作的過程中，必須進行全面的策劃，包括構建一個高效可靠的交易系統(tǒng)，確保公正合理的交易流程，有效地利用閑置土地，讓農民獲得更多的財富，并且為土地的再次開發(fā)和使用提供一個可行的途徑[5]。3.1.4綜合開發(fā)盤活農村閑置宅基地對于集中連片，適合綜合開發(fā)利用的閑置宅基地，可以綜合考慮交通條件、地力條件、灌排條件等進行綜合開發(fā)、集中建設或者實施增減掛鉤項目、復墾等方式進行整理，比如可以利用換地的方式，將閑置宅基地集中，達到一定的規(guī)模，集中開發(fā)，提高的土地質量，增加耕地數(shù)量，同時也轉換出用地指標，發(fā)展現(xiàn)代工商業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)社會收益最大化。3.2編制高質量的鄉(xiāng)村規(guī)劃3.2.1發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)盤活閑置宅基地隨著“城市包圍農村”戰(zhàn)略的不斷推進，社會資本從城市流向農村，形成一個多元化的發(fā)展格局。在這種大環(huán)境下，鄉(xiāng)村特色產業(yè)項目也隨之發(fā)展，如鄉(xiāng)村文化創(chuàng)意旅游、鄉(xiāng)村田園康養(yǎng)服務等多種形式，構成一個多元化的發(fā)展格局，經過轉型，新型鄉(xiāng)旅項目不僅集休閑、娛樂、放松于一身，而且為消費者提供全新的消費體驗。因此，應該抓住新時期農村發(fā)展的機遇，充分利用農村閑置宅基地資源，積極引導各類資源向農業(yè)和農村聚集，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。根據各地的具體實際，如自然條件、礦產資源、文化風俗、鄉(xiāng)村風貌等，采取針對性的措施，制定出適合本地發(fā)展的特色產業(yè)，以改善宅基地的單一居住功能，將其融入到生產和經營的綜合性功能中，使其與城市社會共同分享發(fā)展成果，為農村地區(qū)的發(fā)展提供更多的可能性，推動鄉(xiāng)村繁榮發(fā)展。3.2.2發(fā)展公共事業(yè)盤活閑置宅基地通過合理規(guī)劃和專業(yè)管理，積極利用閑置土地，發(fā)展公共事業(yè)，建設宜居和美鄉(xiāng)村。比如與企業(yè)合作，探索農村養(yǎng)老產業(yè)。中國政府正在大力支持農村地區(qū)發(fā)展特色養(yǎng)老產業(yè)。如果村集體能夠采取“企業(yè)+村集體”參股經營的發(fā)展模式，將閑置的宅基地資源有效利用，不僅可以解決農村養(yǎng)老問題，還能加快資源的有效利用，推動鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展。增加農民收入參股經營模式的實施，不僅可以為農民提供更多的就業(yè)機會，擴大農民的再就業(yè)，還可以促進外出農民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的建設提供有力的支撐，推動鄉(xiāng)村經濟的可持續(xù)發(fā)展。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進社會和諧與進步[6]。3.2.3跨村聯(lián)建，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化農村發(fā)展的一個必然階段，隨著是社會、經濟發(fā)展，越來越多的人口從鄉(xiāng)村走向城市，鄉(xiāng)村中的小城鎮(zhèn)也蓬勃發(fā)展起來。在這種情況下，可以利用規(guī)劃引領，將幾個村聯(lián)建，整合資源，讓鄉(xiāng)村人口主動流向小城鎮(zhèn)或者城市郊區(qū)，促進城鄉(xiāng)資源的融合，促進各要素實現(xiàn)城鄉(xiāng)流動。探索鄉(xiāng)村人口按照“一戶一宅”的原則，放棄原村莊宅基地，在聯(lián)建村申請宅基地或者享受價格補貼、面積補貼等方式進城購房，從而實現(xiàn)愿意進城的進城，愿意下鄉(xiāng)的下鄉(xiāng)，雙向流動，自由選擇，城市或小城鎮(zhèn)得以壯大，鄉(xiāng)村資源也得以集中整合，利于農村現(xiàn)代化，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。3.3創(chuàng)新閑置宅基地開發(fā)利用模式3.3.1開展閑置宅基地調查，建立閑置宅基地數(shù)據庫經過深入調查研究，通過農村集體土地確權登記調查、農村房地一體確權登記調查等大型土地調查、房屋調查的結束，農村宅基地建設情況已經基本摸清，其數(shù)量、面積、空間分布以及權屬狀況已在自然資源部門建立相應數(shù)據庫，但對閑置宅基地卻沒有比較詳盡的記錄。閑置宅基地一般有批而不建、占而不用、建而不用等類型，對不同類型的宅基地應建立詳細的閑置宅基地數(shù)據庫，進行分類處置，分類盤活利用，為推進閑置宅基地盤活利用提供準確、翔實的數(shù)據支撐。3.3.2多元化盤活農村閑置宅基地隨著政府積極推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及市場經濟的不斷發(fā)展，未來農村將變得更加多樣化，大量的人才和技能也將被引入農村。隨著新技術的出現(xiàn)，農村宅基地和農房的定位將發(fā)生重大變化，由以往的生產性作用轉變?yōu)樨敻环e累與經濟利益的雙重目的。未來，應該以公益和商業(yè)的理念來處理農村閑置的住宅土地。利用先進的管理思想，將閑置的土地變身為一個充滿活力的商業(yè)空間，不僅能夠滿足人們的需求，還能夠滿足當?shù)鼐用竦膴蕵?、休閑、餐飲、文化創(chuàng)意等需求，此外，還能夠投資建設各種公共文化設施，比如基層文體活動中心、鄉(xiāng)村衛(wèi)生室、養(yǎng)老社區(qū)、村圖書館等，為當?shù)氐陌l(fā)展做出貢獻[7]。3.4提高農民參與開發(fā)利用的積極性3.4.1重視農民的利益表達訴求隨著政府推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農民作為鄉(xiāng)村的核心力量，發(fā)揮著至關重要的作用。農民的參與和貢獻將為鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的基礎，推動鄉(xiāng)村的產業(yè)、經濟、環(huán)境、治理和文化的全面進步。當前，閑置宅基地的問題日益凸顯，因此必須采取措施，以滿足農民的生活需求，比如：提供更加靈活的宅基地功能，讓農民可以自由選擇土地的用途，獲得更高的收入，并且可以享受到更加公平、公正的土地分配，以及