關于行政事業(yè)單位預算管理問題的思考

預算管理作為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，直接反映政府的行為方向。隨著預算管理制度改革的進一步深化，現(xiàn)代財政管理制度框架逐步建立。但一些行政事業(yè)單位的預算管理工作仍然存在諸多問題，為全面提升財政管理現(xiàn)代化水平，優(yōu)化預算管理、深入推進改革創(chuàng)新成為新形勢下行政事業(yè)單位急需努力的方向。本文通過深入分析當前行政事業(yè)單位預算管理存在的問題，來思考行之有效的解決之道，推進行政事業(yè)單位長遠發(fā)展。一、行政事業(yè)單位預算管理的內(nèi)涵及重要性（一）行政事業(yè)單位預算管理的內(nèi)涵行政事業(yè)單位預算管理是指單位根據(jù)國家預算法和相關管理制度的規(guī)定，結(jié)合本單位的發(fā)展戰(zhàn)略，對資金的計劃和安排通過編制預算、執(zhí)行計劃及有效監(jiān)督來達到發(fā)展目標，是確保預算資金規(guī)范運行、發(fā)揮效益的重要管理手段。由于行政事業(yè)單位擔當著社會管理和服務的職責，其預算管理較企業(yè)有一定的特殊性，預算管理情況直接關系到國家發(fā)展戰(zhàn)略和社會公共服務效益的實現(xiàn)。（二）行政事業(yè)單位預算管理的重要性1．有利于夯實財政管理，提升管理水平行政事業(yè)單位通過對單位所有收支進行事前、事中、事后的預算管理，隨時掌握單位預算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)單位財務管理中存在的問題和風險事項并合理解決，有利于防范控制財務風險，規(guī)范財政財務行為，夯實財政管理基礎，強化單位內(nèi)部控制制度，提升財務管理水平。2．有利于統(tǒng)籌資源配置，提高資金效益預算管理包含對單位所有收入和支出進行管理，全面地反映單位的收支總體情況。行政事業(yè)單位資金主要來源于財政撥款，加強預算編制管理，有利于優(yōu)化財政資金支出結(jié)構，減少低效無效支出，實現(xiàn)資源分配的科學性；加強預算執(zhí)行、績效和監(jiān)督管理，有利于單位按預算目標支出進度合理規(guī)劃、使用資金，充分發(fā)揮預算資金效益，維持單位平穩(wěn)運行，確保實現(xiàn)目標任務。3．有利于緩解收支矛盾，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展當前經(jīng)濟形勢下，財政運行總體呈現(xiàn)“緊平衡”狀態(tài)，基層財政收支矛盾突出，保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)等剛性支出增加。加強預算管理特別是優(yōu)化支出結(jié)構，完善支出標準體系建設，降低一般性支出的標準水平，有利于緩解收支矛盾。同時，完善預算績效管理，特別是強化績效評價結(jié)果運用，通過績效評價大力削減低效無效支出，有利于實現(xiàn)財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。4．有利于深化改革創(chuàng)新，提升預算管理效能近年來，隨著預算管理制度改革的推進，推動修訂預算法及其實施條例，以及預算一體化系統(tǒng)的全面上線，縱深推進了財稅體制改革。各級行政事業(yè)單位預算管理水平的提升，能夠逐步實現(xiàn)政府向管理要效能，提高社會公共服務水平，為下階段優(yōu)化預算管理制度，深入推進改革創(chuàng)新打下堅實的基礎，從而全面提升預算管理效能和財政管理現(xiàn)代化水平。二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題（一）預算管理制度不健全近幾年，隨著改革的深化，行政事業(yè)單位預算管理制度雖然已逐漸從傳統(tǒng)的預算編制向適應新形勢下的預算管理轉(zhuǎn)型，但制度建設還處于初期階段，單位內(nèi)部沒有形成一套完整的預算管理制度。預算編制過程缺乏各部門的聯(lián)動性機制，一定程度上造成單位編制的預算過于片面；預算執(zhí)行中缺乏有效的監(jiān)管機制，造成項目目標未按進度完成；事后預算績效評價機制不完善，未對預算資金效益進行考核，造成績效目標未如期實現(xiàn)。由于整套制度不完善，導致產(chǎn)生一些不必要的、低效無效的支出，造成預算資金的浪費，財政資金未充分發(fā)揮社會公共服務效益。導致預算管理制度不完善的深層次原因在于行政事業(yè)單位較企業(yè)而言存在重業(yè)務、輕管理的理念，大部分行政事業(yè)單位對預算管理工作不重視，全面預算管理意識淡薄，不愿意花過多精力在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督上，缺乏全面思維，未統(tǒng)籌考量單位目標。（二）預算編制質(zhì)量不高預算編制是預算管理工作的起點，是預算執(zhí)行的基礎。但現(xiàn)實中，部分行政事業(yè)單位預算編制質(zhì)量不高，預算編制過程中往往出現(xiàn)以下情況：一是預算編制工作基本是單位財務人員負責。預算編制范圍涉及了單位各部門業(yè)務工作和日常管理工作，財務人員對單位整體戰(zhàn)略目標把握不清，對其他業(yè)務部門的項目目標不了解，在編制預算時未能全面把握單位整體目標和項目情況，導致編制的預算不全面、不科學。二是預算編制工作時間短、任務重。預算編制程序分為“準備”“一上”“一下”“二上”“二下”五個階段，程序復雜，通常需要財務人員加班加點完成，再加上大部分行政事業(yè)單位缺乏專業(yè)的預算人員，導致編制的預算往往不及時、不完整。三是一些行政事業(yè)單位編制預算時通常以上年預算數(shù)據(jù)為基礎，未考慮當年實際情況及合理測算項目支出情況，以增量預算方法來編制預算，未全面落實零基預算，導致預算編制未貼合單位當前情況，預算數(shù)據(jù)缺乏合理性、科學性，為后續(xù)執(zhí)行埋下隱患。以上種種情況最終使編制的預算與單位的整體戰(zhàn)略和項目目標脫節(jié)，未做到全面規(guī)劃、全面統(tǒng)籌。（三）預算執(zhí)行缺乏剛性在預算執(zhí)行過程中，首先，部分行政事業(yè)單位不能嚴格按預算進度進行，存在過快或過慢的情況。預算執(zhí)行過快原因在于預算編制不全面、不科學，未合理測算支出需求；執(zhí)行過慢原因在于當前經(jīng)濟形勢下，部分地方財政資金緊張，收支矛盾引起不能全額保障支出，支出進度放緩，以及考核機制的缺位也可能導致單位未嚴格執(zhí)行預算。其次，按照相關預算制度規(guī)定和人大批復，每項預算資金都規(guī)定有明確的資金用途，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項支出都應?？顚Ｓ?，不能隨意調(diào)整，部分單位在實際執(zhí)行過程中，存在隨意調(diào)劑資金用途的現(xiàn)象。最后，單位對結(jié)余資金統(tǒng)籌力度不夠，未定期清理結(jié)余資金，造成財政資金利用率低下。歸根結(jié)底是因為預算執(zhí)行缺乏有力的剛性約束，導致單位預算執(zhí)行中隨意性較大，年度期間預算調(diào)整大。（四）預算績效管理與監(jiān)督流于形式預算績效管理與預算監(jiān)督應貫穿于預算管理的全過程，在編制時突出績效導向，執(zhí)行時強化監(jiān)督，決算和事后全面實施績效評價，這樣才能確保單位預算目標和戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。但目前，行政事業(yè)單位預算績效管理還處于初級階段，首先，預算編制時未明確部門整體支出和專項支出的績效目標，預算執(zhí)行中缺乏有力的監(jiān)督，預算完成后未對整體支出和專項支出進行專業(yè)的績效評價。其次，部分項目建設亦是如此，事前未充分運用績效理念評估投入與產(chǎn)出比，事中未引入監(jiān)督機制，事后未全面進行績效評價結(jié)果與運用，造成項目資金未充分發(fā)揮效益。行政事業(yè)單位部分項目屬于中長期項目，前幾年處于資金持續(xù)投入階段，績效管理和監(jiān)督更容易缺位，績效評價結(jié)果未運用到下一年的項目預算中，造成下年度資金的盲目投入，形成低效支出，不利于項目目標的實現(xiàn)。最后，預算監(jiān)督還停留在對單位財務部門的監(jiān)督上，重心基本放在財務處理是否準確、報銷票據(jù)是否違規(guī)等層面，沒有對預算資金全方位、分階段進行監(jiān)督。導致上述問題的主要原因是行政事業(yè)單位資金主要來源于財政撥款，單位對資金的使用績效不夠重視，因此預算績效管理和評價結(jié)果運用流于形式，沒有真正發(fā)揮作用。三、加強行政事業(yè)單位預算管理的對策（一）深化預算制度改革，加快財政信息化建設一是健全現(xiàn)代預算管理制度。加大財政資源統(tǒng)籌力度，完善支出標準體系建設，健全基本公共服務保障標準和相關制度；全面貫徹落實零基預算，依據(jù)當前財政狀況、實際資金需求、績效評價結(jié)果等情況統(tǒng)籌預算編制，形成保剛性支出、壓經(jīng)費支出、增高效支出、減低效支出的分配機制，推翻支出固化體系；強化財政承受能力評估力度和精準性，健全政策出臺程序，對增加支出政策的出臺和政府投資項目的實施，引入事前評估機制及上級部門審核制度，避免出現(xiàn)資金缺口。二是強化全面預算管理意識。行政事業(yè)單位全體干部要強化預算管理理念，單位管理層要更加重視單位預算管理，帶頭支持和推進預算管理工作，通過加強培訓和強化宣傳來提升全體員工的預算管理意識。三是深化預算管理一體化改革，實現(xiàn)財政信息化。把握預算管理一體化改革的機會，全面構建現(xiàn)代信息技術條件下“制度+技術”管理機制，運用信息化達到從預算編制、預算執(zhí)行到績效評價的全閉環(huán)動態(tài)監(jiān)管，做到預算管理全流程“順向可控，逆向可溯”，全面提高預算管理規(guī)范化、標準化和信息化水平。（二）加強預算編制管理，提高預算編制質(zhì)量加強預算編制管理一方面需要單位各部門聯(lián)動配合，另一方面需要預算編制合理、準確、科學。首先，加強各部門聯(lián)動性。調(diào)動各業(yè)務部門參與到預算編制工作中來，而不是把預算管理甩給財務部門，打造財務部門組織、各業(yè)務部門聯(lián)動配合的預算管理體系。其次，提前謀劃預算編制工作。單位應在財政部門安排預算編制工作之前，提前整理收集上年度資金執(zhí)行和績效情況，合理測算預算年度收支總情況，將預算編制工作提前化。最后，全面落實零基預算，推進預算分配標準化、科學化。擯棄往年支出固化模式，結(jié)合預算年度實際需求及預算標準，合理測算支出需求。細化預算編制內(nèi)容，將預算編細編實，提高預算的精準度，將每筆預算資金當成一個項目，建立資金項目庫，完善項目庫專項審核流程，嚴格項目準入，其中專項資金中不安排人員經(jīng)費和運轉(zhuǎn)經(jīng)費。同時，將績效評價的結(jié)果運用到預算編制全過程，不斷提升預算編制合理性、科學性。（三）增強預算執(zhí)行管控，硬化預算剛性約束加大預算執(zhí)行管控力度，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題并進行解決，硬化支出剛性約束，嚴禁無預算支出，確保預算目標的實現(xiàn)。一是堅決落實過“緊日子”要求，優(yōu)化支出結(jié)構。優(yōu)先兜牢兜實“三?！敝С?，嚴格控制新增支出，切實壓縮“三公”經(jīng)費、辦公經(jīng)費、會議培訓、委托業(yè)務等行政開支，大力壓減非剛性、非重點和低效無效支出。嚴格控制編外人員，規(guī)范員額標準、適用崗位、薪酬水平，清理超標準、超范圍、超期限編外用工行為。二是強化預算約束。對預算執(zhí)行進行全面管理，對約束機制進行細化落實，對支出運行機制進行系統(tǒng)完善，努力壓縮預留預算支出指標，嚴格落實人大批準的預算草案，加強預算指標全流程動態(tài)管理，堅持無預算不支出的原則，嚴控預算調(diào)整事項，嚴禁隨意改變資金用途，完善追加支出審批程序。三是加大資金盤活力度。定期清理結(jié)余資金，動態(tài)監(jiān)管結(jié)轉(zhuǎn)資金，盤活存量資金，提高資金統(tǒng)籌力度，減少沉淀資金，對支出進度滯后、存量規(guī)模較大的項目，相應減少下年度預算額度。（四）推進績效監(jiān)督管理，促進資金提質(zhì)增效行政事業(yè)單位要使預算資金發(fā)揮充分的社會效益，推進預算績效和監(jiān)督管理勢在必行。首先，完善預算績效管理機制。縱深推動單位預算和績效管理密切結(jié)合，建立單位整體績效指標和項目支出績效指標體系，構建“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有應用”的全鏈條預算績效管理機制。夯實預算績效目標管理，單位應設置部門整體績效目標及專項績效目標，加強財政重點支出、重大專項和轉(zhuǎn)移支付資金績效目標審核管理；做好績效運行監(jiān)控，加大支出督導力度；逐項開展績效評價，強化評價結(jié)果運用，不斷提高財政資金使用效益。其次，強化預算監(jiān)督管理。完善全過程、全方位聯(lián)動的預算監(jiān)管機制，加大預算資金監(jiān)管力度，堵塞管理漏洞，確保各項資金規(guī)范安全高效運行。抓實單位內(nèi)部監(jiān)督，成立監(jiān)督管理部門或監(jiān)督小組，負責預算全過程監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，充分運用內(nèi)部控制制度，不同崗位、不同部門相互監(jiān)督。引入外部監(jiān)督，聘請第三方機構對項目資金進行審計監(jiān)督，建立財政、審計、社會群眾等多部門、多方位監(jiān)督指導機制。同時，發(fā)揮預算管理一體化系統(tǒng)資金全鏈