簡(jiǎn)談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革

論文提綱一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀（一）行政管理職能的特性（二）行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置（三）行政的運(yùn)行模式二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要問(wèn)題與原因（一）我國(guó)如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要問(wèn)題（二）我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問(wèn)題的原因三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是改革的前提（二）更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念（三）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置（四）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最佳配置（五）整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源（六）講效率不斷提高（七）硬性與軟性的手段簡(jiǎn)談鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的體制改革[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理是我國(guó)的一種基層行政組織管理模式，是我國(guó)整個(gè)行政管理體系的根基。隨著我國(guó)市場(chǎng)化逐步走向成熟，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化、工業(yè)化及城市化也取得重要進(jìn)展，農(nóng)業(yè)稅全面取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅降低，越來(lái)越多的新生代農(nóng)民工選擇在城市學(xué)習(xí)和工作，他們的改變帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和風(fēng)貌的改變。作為中國(guó)基層的行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革關(guān)系到中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的成敗。本文通過(guò)分析我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制目前存在的問(wèn)題，提出改革思路，探索改革的目標(biāo)和任務(wù)。文章首先對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景進(jìn)行分析，并對(duì)我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問(wèn)題進(jìn)行闡釋，最后通過(guò)回顧中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制演變史，并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革中出現(xiàn)的問(wèn)題給出了改革的對(duì)策和建議。[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；行政管理；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)行政體制中，屬于最低層級(jí)的地方政權(quán)組織,雖然級(jí)別低，但其在地方基層公共事務(wù)管理活動(dòng)中卻存在著重要的角色,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是進(jìn)行行政管理體制改革的重要內(nèi)容。一方面，它直接和廣大人民群眾產(chǎn)生聯(lián)系，能夠掌握群眾冷暖的第一手資料，是聯(lián)系群眾和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的好壞直接關(guān)系我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的成敗。新農(nóng)村建設(shè)始終是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問(wèn)題,中國(guó)的進(jìn)步離不開(kāi)農(nóng)村的進(jìn)步，新農(nóng)村建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)提出新的要求。如何加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平,適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的要求，成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀（一）行政管理職能的特性1、執(zhí)行性我國(guó)《憲法》明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的決議，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，并向其負(fù)責(zé)和匯報(bào)工作。同時(shí)，作為基層行政管理組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也必須貫徹執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。2、直接性和其他各級(jí)政府不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接進(jìn)行行政管理的。而中央及其他各級(jí)地方政府都是間接實(shí)現(xiàn)行政管理的，即通過(guò)其下一級(jí)政府及其職能部門實(shí)現(xiàn)行政管理的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的行政管理組織，所有的行政管理活動(dòng)都要由鄉(xiāng)政府自己完成。所以鄉(xiāng)政府是各項(xiàng)行政活動(dòng)的直接行為者。3、綜合性鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管轄區(qū)域雖然小，但其管理職能卻涉及各個(gè)方面。從其基本的行政管理職能看，其涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育及社會(huì)服務(wù)等各項(xiàng)職能；從運(yùn)行職能看，其涵蓋了決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等項(xiàng)職能。上述職能相互補(bǔ)充、配合，構(gòu)成了完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體系。4、動(dòng)態(tài)性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客觀環(huán)境是不斷變化的，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能的內(nèi)容及行使方式必須隨之變化，才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。（二）行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有黨委、人大和政府，下設(shè)諸多黨群部門和企事業(yè)單位，結(jié)構(gòu)組成基本一致。具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)主要有：①黨群機(jī)構(gòu)：黨委辦公室（部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委辦公室和政府辦公室是合并的，統(tǒng)稱黨政辦公室）、紀(jì)檢監(jiān)察室、政法委、人民武裝部、團(tuán)委、婦聯(lián)；②政府機(jī)構(gòu)：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國(guó)家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、工商局、計(jì)生辦、社會(huì)治安綜合管理辦公室；③司法機(jī)構(gòu)：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業(yè)單位：計(jì)生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、國(guó)土資源管理所、財(cái)政所、糧管所、煙草站、社會(huì)事務(wù)辦、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、林業(yè)站、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校、郵電所等（三）行政的運(yùn)行模式各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本一致，即均設(shè)有黨委、人大、政府三大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，二者的黨群部門及企事業(yè)單位的組成也是基本一致的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，按照《中華人民共和國(guó)憲法》第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的另一重要工作是對(duì)村民委員會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)，指導(dǎo)關(guān)系就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系。這種行政運(yùn)行模式，就是被稱為“鄉(xiāng)政村治”的運(yùn)行模式。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要問(wèn)題與原因我國(guó)如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要問(wèn)題在我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展史上，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制起著舉足輕重的作用,但隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的弊端越來(lái)越凸顯,這些弊端成為新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的阻礙因素。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的弊端體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、職能界定不夠清晰《地方組織法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須"執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令","辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)".這種行政管理體制有有較強(qiáng)的組織性、能夠保證政令暢通、迅速實(shí)現(xiàn)上令下達(dá)，但存在的問(wèn)題是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍規(guī)定的過(guò)于原則的化，在實(shí)際的管理過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的職責(zé)權(quán)限如何劃分、如何實(shí)現(xiàn)有力監(jiān)督，都要在實(shí)踐中摸索，事實(shí)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作最為復(fù)雜，每天要面對(duì)的是老百姓最現(xiàn)實(shí)最直接的問(wèn)題,但是按照"屬地管理、守土有責(zé)"的原則進(jìn)行管理的話.容易造成推諉扯皮。事實(shí)上，基本上只要有事發(fā)生,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了全能的政府.此外,關(guān)于農(nóng)村工作，縣級(jí)行政機(jī)關(guān)做出的相關(guān)決定或政策變動(dòng)比較頻繁,,另外就是上級(jí)機(jī)關(guān)不定時(shí)的下派任務(wù),導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在行使行政職能的過(guò)程中隨機(jī)性太大，工作的隨機(jī)性又往往造成工作的隨意性，很多工作甚至是應(yīng)付交差。2、法定職權(quán)缺失作為一級(jí)政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職權(quán)的設(shè)定都要依法進(jìn)行，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)所要處理的事情都是最為瑣碎的，所以必須賦予一定的自由裁量權(quán)。在實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織構(gòu)架中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多派出機(jī)構(gòu)是上級(jí)職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立,各地、縣級(jí)業(yè)務(wù)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)一般都在20個(gè)左右。上述權(quán)力性職能部門在性質(zhì)上是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)構(gòu)不具有隸屬關(guān)系的,鎮(zhèn)政府職能實(shí)際上是被分解掉的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力受限,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中各部門之間協(xié)調(diào)不順,鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌安排工作的力量被削弱，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)公共事務(wù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效管理.另外存在的問(wèn)題是上級(jí)主管部門由于不了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，大量增加行政人員,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員過(guò)多,負(fù)擔(dān)過(guò)重。這種"條條掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)"的體制,削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,降低了其履行公共服務(wù)的水平。3、執(zhí)行能力偏差鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問(wèn)題之一就是尚未脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理方式,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使職能往往已經(jīng)超出自身的職責(zé)范圍行事.比如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府微觀事物干預(yù)過(guò)多,插手生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),并用行政手段介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,而在日常工作領(lǐng)域上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是應(yīng)付"中心工作",完成達(dá)標(biāo)檢查驗(yàn)收.上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)過(guò)嚴(yán)的管控，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給上級(jí)機(jī)關(guān)辦事的時(shí)間多,給老百姓辦事的時(shí)間少，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)也是無(wú)能為力，畢竟在現(xiàn)行的行政體制模式下,給上級(jí)機(jī)關(guān)辦事的好壞也直接影響著一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī).行政執(zhí)法的主體依法應(yīng)當(dāng)是縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)及其只能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有行政執(zhí)法資格,但實(shí)際上在治理農(nóng)村問(wèn)題的過(guò)程中，處理征地拆遷、計(jì)劃生育等問(wèn)題時(shí),單純由縣級(jí)執(zhí)法部門完成是不切實(shí)際的。在實(shí)際操作過(guò)程中為了切實(shí)解決上述問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)由效的鄉(xiāng)村治理，上級(jí)黨委、政府往往以文件或領(lǐng)導(dǎo)講話的形式,要求"鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手負(fù)總責(zé)",并實(shí)行"一票否決"制.面對(duì)這種壓力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)的任務(wù)和指示,往往使用不規(guī)范的公共權(quán)力手段,出現(xiàn)越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法，最終的結(jié)果是破壞了干群關(guān)系,影響了政府的威信和形象和,降低政府的公信力,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府"權(quán)力有限和責(zé)任無(wú)限"的現(xiàn)象.4、財(cái)政不堪重負(fù)，體制不順為腐敗的產(chǎn)生提供了溫床首先是財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多導(dǎo)致負(fù)擔(dān)過(guò)重。單位進(jìn)人時(shí)，往往是從下級(jí)選調(diào)或公開(kāi)招考而不是從超編單位選調(diào)，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續(xù)超編的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政供養(yǎng)的人員越來(lái)越多。其次是財(cái)政供養(yǎng)人員與財(cái)力不相匹配。再次是財(cái)政體制不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往以農(nóng)業(yè)為主，當(dāng)財(cái)政支出遠(yuǎn)超出財(cái)政收入時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就會(huì)出現(xiàn)吃緊，只得靠吃上級(jí)定額補(bǔ)助解決諸如發(fā)工資等問(wèn)題。最后，由于分稅制，上級(jí)政府為了解決自身的財(cái)政困難，往往會(huì)將本該自己承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，比如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等純公共產(chǎn)品，被轉(zhuǎn)移的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)政府每年下達(dá)給他們的財(cái)政稅收考核任務(wù)，把主要精力放在了所謂“協(xié)稅”上。協(xié)稅事實(shí)上就是拉稅、買稅，造成國(guó)家稅收流失的同時(shí)，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。（二）我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問(wèn)題的原因分析我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問(wèn)題的原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識(shí)不到位受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識(shí)落后，這主要體現(xiàn)在年齡較大的干部身上，出臺(tái)的政策無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，必須對(duì)自身的職能進(jìn)行明確的定位，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)行有明確的規(guī)劃，對(duì)如何提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量有明確的認(rèn)識(shí);對(duì)如何提高公共管理水平有明確的研究。要牢固樹(shù)立發(fā)展意識(shí)和規(guī)劃意識(shí)。2、條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制工商、稅務(wù)、國(guó)土、電力等部門的職能原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，目前是垂直管理。原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但目前站所的人才物全部收歸縣級(jí)職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上述部門無(wú)權(quán)控制，只能進(jìn)行協(xié)商。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時(shí)候就很困難，行政執(zhí)法權(quán)又只有縣級(jí)機(jī)關(guān)才有。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)在從事工作的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)阻力。3、經(jīng)濟(jì)因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的農(nóng)業(yè)稅取消以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的70%來(lái)自農(nóng)業(yè)稅。取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入受到嚴(yán)重影響。但與之不匹配的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)反而增加了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)、農(nóng)村教育、社會(huì)治安、文明創(chuàng)建活動(dòng)、科技推廣等公共事務(wù)的財(cái)政支出。自行解決這些公共事務(wù)的支出給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)巨大壓力，更制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能的發(fā)揮。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施(一)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是改革的前提政府職能的履行首先要明確職能。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不再超編，人員財(cái)政支出減少，事權(quán)減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能不明確，權(quán)限不清晰，也無(wú)法正常履職。建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，首先要科學(xué)設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求，不斷對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進(jìn)行調(diào)整。稅費(fèi)改革前期，盡管也提出了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的要求，但由于提出“農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開(kāi)支，主要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等途徑解決”，并把這作為“推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，確保改革取得成功最重要的配套措施”，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革主要是從緩解財(cái)政壓力的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革中以減人減事為核心就成為必然。進(jìn)入到農(nóng)村綜合改革階段后，中央認(rèn)為農(nóng)村行政管理體制改革必須服從于農(nóng)村現(xiàn)狀，服務(wù)于農(nóng)民群眾實(shí)際需求，服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，服務(wù)于公共行政管理要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容應(yīng)該包括轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，提高行政效率等各方面。以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境、為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)、為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件三方面職能為重點(diǎn)，逐步建立規(guī)范、廉潔、高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這應(yīng)該是基層行政管理組織的改革方向。(二)更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念政府行使職能的合法性基礎(chǔ)是:一是決策要反映大多數(shù)人的意志;二是政治權(quán)威必須有人民服從。政府工作人員依法行政的前提是牢固樹(shù)立依法行政的管理理念,正確行使公權(quán)力,始終站在群眾的角度考慮問(wèn)題，制定行政規(guī)劃要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)由萬(wàn)能政府到滿足社會(huì)公共需要的服務(wù)政府,確立現(xiàn)代公共管理的思維模式和管理模式,始終為農(nóng)民謀福利。(三)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置有些人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)或繼續(xù)削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，但就目前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)狀而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力實(shí)際上是需要強(qiáng)化的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問(wèn)題除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的問(wèn)題外，更多的是中國(guó)政治體制和行政管理體制這個(gè)大的環(huán)境所存在的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中國(guó)體制矛盾中最集中的行政組織，因?yàn)樗罨鶎?，從事的事物也是最?fù)雜最集中的。所以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化和取消，會(huì)導(dǎo)致矛盾向上級(jí)政府靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面臨的困難除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度本身的困難外，更多的是整個(gè)中國(guó)體制改革中出現(xiàn)的困難。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會(huì)讓困難和矛盾消失，只會(huì)讓矛盾向上級(jí)集中，關(guān)鍵的辦法是，合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。逐步消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不規(guī)范的現(xiàn)象。要通過(guò)立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的職責(zé)和權(quán)限，強(qiáng)化責(zé)任追究。法治化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革順利推進(jìn)的重要保證。在改革過(guò)程中，要貫徹“小政府，大服務(wù)”的方針，經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)公共服務(wù)職能要同時(shí)強(qiáng)化，不能削弱社會(huì)公共服務(wù)職能。適當(dāng)合并規(guī)模過(guò)小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，但要逐步擴(kuò)大規(guī)模。(四)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最佳配置研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，推動(dòng)鎮(zhèn)政府順利履職，當(dāng)然鎮(zhèn)政府在履職過(guò)程中，總要消耗一定的人力、物力和財(cái)力等社會(huì)資源；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能變化是相對(duì)而言的，在特定歷史階段，整體上還是保持不變的，變化只是細(xì)微的部分；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的設(shè)定及其行使方式能夠產(chǎn)生較大影響的有地理、民族、歷史等因素，在行使政府職能時(shí)，充分考慮這些外在因素，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，改革方案才有行政技術(shù)上的可行性與經(jīng)濟(jì)性。(五)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理要實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙銜接,避免各職能部門各自為政,在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)完整統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相應(yīng)的條塊改革,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)無(wú)權(quán)、責(zé)權(quán)分離、條塊不