當前形勢下地方財政的現(xiàn)狀與對策

當前形勢下地方財政的現(xiàn)狀與對策

地方資金是國家資金的基礎，地方資金的穩(wěn)定是國家資金穩(wěn)定的先決條件。近年來各級地方財政所面臨的巨大困難,已經成為制約地方經濟和社會事業(yè)發(fā)展的重要因素。緩解地方財政困難的積弊,將是今后幾年財政工作的重點之一。在2004年12月21日召開的全國財政工作會議上,財政部部長金人慶提出,財政部已制定了實施方案,自2005年起開始,力爭用幾年時間較為明顯地緩解縣鄉(xiāng)財政困難。如何防范和化解由于地方財政困難帶來的財政風險,已引起了各級政府的高度重視。一、地方資金的困難和問題債務不能滿足地方財政的正常運轉需要1.地方財政收支失衡,財政赤字問題嚴重。我國《預算法》不允許地方財政實行赤字預算,但預算執(zhí)行結果卻經常出現(xiàn)赤字,不能實現(xiàn)收支平衡,尤其是中西部地區(qū),情況更為嚴重。在我國,地方財政收入和支出存在巨大缺口,使得地方財政收支失衡,赤字問題嚴重。1998年國家實施積極的財政政策之后,地方政府赤字問題尤為突出。從表1中,我們可以看到地方財政赤字幾乎以每年1000億元的速度增加。2.地方財政債務數額較大,致使財政風險加大。由于地方財政收支缺口較大,為了維持地方政府公共職能的正常履行,保證財政目標的正常實現(xiàn),各級政府不得不大量借債彌補缺口。對于我國地方債務的規(guī)模,學者們有不同的看法,財政部財政科學研究所所長賈康曾經調查過幾個省的情況,發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務規(guī)模,有的則接近千億;按照中國有30多個省份來推算,就是萬億的規(guī)模。中國社會科學院財政與貿易經濟研究所財政室副主任楊之剛的算法相對簡單,她說:“另一種推算方法是看縣鄉(xiāng)的收入和債務,往往債務占到收入一半?，F(xiàn)在有2.5萬億的財政收入,起碼有上萬億的縣鄉(xiāng)債務。”較為官方的數據,根據2004年11月舉行的“2004財稅改革暨基層財政解困與財政體制創(chuàng)新高級研討會”透露出的消息,我國縣鄉(xiāng)兩級的債務已高達5000多億元,每年以200億元的速度遞增。這樣數額巨大的債務讓人觸目驚心,也使得我國地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政的財政風險加大。3.地方財政無力維持基本運轉,基本保障不能正常實現(xiàn)。地方財政所面臨的巨大困難,使得地方政府無法維持正常的運轉需要,更談不上履行自身的職能和提供必要的公共產品和服務了?？h鄉(xiāng)財政危機使縣鄉(xiāng)政府無力提供農村最基本的公共服務,因而不能較好地造福于民。農村中小型的農田水利工程、鄉(xiāng)村道路等設施,是調整農業(yè)結構、增加農民收入的基礎條件。而按照現(xiàn)行的財政體制和投資體制,中央政府投資主要負責大中型基礎設施項目,很難直接覆蓋到廣大鄉(xiāng)村,省級政府投資也主要用于同中央投資配套搞大中型項目,農村中小型基礎設施項目建設的職責在基層的縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,中央和省級政府僅對個別地區(qū)和特殊類型的中小型基礎設施項目投資進行適當補助(如老少邊窮地區(qū)等)?？h鄉(xiāng)政府基本上是“吃飯財政”,連國家投資項目的配套資金都難以真正落實,對農村中小型基礎設施的投入也就幾乎沒有。影響人民公共需要的有效滿足。我國社會主義1.侵蝕國家財政基礎。我們知道縣鄉(xiāng)財政是國家財政的基礎,它們的狀況如何直接影響到國家財政的基礎?？h鄉(xiāng)財政直接與廣大人民群眾的生產、生活密切相關,其運轉情況對人民的影響最為直接,力度也最大。我國地方財政能力不足的問題會直接影響到地方財政的安全高效運轉,影響到地方財政職能的發(fā)揮,從而直接影響到公共物品、服務的有效提供,使得地方人民公共需要的有效滿足成為難題。2.危及地方政府運轉。在社會主義市場經濟條件下,政府與市場分工不同,在一些市場失靈的領域,需要發(fā)揮政府的作用,通過提供公共物品滿足人們的公共需要。而這些是需要靈活有效的財政政策作為工具的,難以想象,在地方財政財力存在嚴重困難的情況下,地方政府如何滿足人們對公共物品的滿足,如何高效運轉。3.影響國家改革政策的實施,不利于國家、社會的穩(wěn)定。改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者是辯證統(tǒng)一的關系,改革是動力,只有不斷深化改革,才能解決經濟社會發(fā)展中的困難和問題;發(fā)展是目的,只有加快發(fā)展,才能實現(xiàn)“三步走”的戰(zhàn)略目標;穩(wěn)定是前提,只有保持穩(wěn)定,才能為改革和發(fā)展創(chuàng)造有利條件。三者相互作用、相互影響,不可偏廢。地方財政能力不足使得國家改革政策無法順利實施,發(fā)展的目標無法實現(xiàn),基本的社會保障得不到提供,這將嚴重影響廣大人民群眾的積極性和創(chuàng)造性,不利于國家、社會保持穩(wěn)定的大局不動搖。二、關于市場機制的傳導機制問題綜合分析我國地方財政困難存在的原因,主要包括以下幾個方面:1.我國當前經濟運行中存在的問題轉移到財政上來。從1998年國家實施積極的財政政策以來,我國經濟一直以較高的速度發(fā)展。(見表2)但是,我們也發(fā)現(xiàn),經濟總量增長的壓力漸漸轉嫁到財政上來,財政支出對經濟增長的貢獻率明顯偏高,個人消費、投資并沒有像我們預期的那樣在公共支出增加的帶動下活躍起來。相反地,個人儲蓄總額依然保持較大的規(guī)模,并以一定的速度穩(wěn)步增加。經濟增長需要多種因素共同發(fā)揮作用,而不僅僅是某一方面單獨起作用就可以帶來快速、高效增長的。但現(xiàn)在我國經濟發(fā)展的實際情況是,財政政策的支持、財政支出的流向和地方財政能力狀況都在很大程度上影響經濟發(fā)展,換句話說,我國的經濟增長已經出現(xiàn)了片面的、不良的路徑依賴現(xiàn)象。這種依賴造成了地方財政承擔了巨大的本不應該承擔的經濟增長壓力,從根本上,造成了現(xiàn)在地方財政能力不足的局面。另一方面,現(xiàn)在學術界普遍認為,我國目前經濟結構中存在的問題可以部分歸因于財政政策干預上。我國還處于經濟轉軌時期,市場經濟雖已初步確立起來,但仍然有許多不完善的地方。例如,市場機制中的傳導機制還存在很多問題,市場上的有效信息不充分,從而導致個人或企業(yè)對于市場狀況的細微變動反應不夠靈敏,也就無法快速做出相應的市場行為作為對策。也是由于這種傳導機制的問題,經濟運行中所包含的推動經濟發(fā)展的如勞動力、資本等因素不能有效地發(fā)揮作用,推動經濟向前發(fā)展。用數學的語言來說,經濟增長的內生變量影響頗小,而大多受外界因素的影響,在中國現(xiàn)階段,主要是指的財政政策的影響。正是在這種影響之下,我國經濟結構呈現(xiàn)了許多令人擔憂的現(xiàn)象,包括所有制結構、地區(qū)結構以及產業(yè)結構,這些也相應地影響了各個地方政府的財政能力的提升。2.現(xiàn)有的財政體制的影響。1994年的稅制改革,只是構建了一個公共財政體制大致而粗略的框架,無論是從形式上還是從內容上都留有很大的發(fā)展余地?，F(xiàn)有的政府間職責劃分和支出范圍不明確,是財政體制的一大弊端。在實際的財政體制運行過程中,事權下放而財權上劃的事實,使得各級地方財政不堪重負,財政能力嚴重不足。一方面,在中央政府集中財力,加強宏觀調控能力的同時,省、市也盲目仿效中央,不斷加大對下級的財政收入集中程度,省級年均提高集中度2%,從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%;另一方面,縣、鄉(xiāng)兩級政府擔負的事權則很大,包括義務教育、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理、經濟發(fā)展、社會保障等等,這些事權大都剛性強、欠賬多、所需支出基數大,無法壓縮。財權上收、事權下放的結果是縣鄉(xiāng)財政困難與日俱增,工資欠發(fā)普遍、赤字規(guī)模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹。就普遍而言,省、市級財政狀況較好,略有結余,縣級以吃飯財政為主,部分負債,鄉(xiāng)鎮(zhèn)則以負債為主。同時,現(xiàn)行地方稅稅種的設立也很不合理,應改的未改,應立的未立,應廢的未廢,不能滿足我國當前市場經濟快速健康發(fā)展的客觀需要。主體稅種如增值稅、所得稅是中央和地方共享,消費稅全部歸中央,營業(yè)稅實行省級和地方共享,真正留給縣級及以下的只有房產稅、印花稅、土地使用稅、農業(yè)稅等收入少、征收難的稅種。3.轉移支付制度仍有缺陷。1994年實行分稅制財政管理體制改革后,我國為了解決地區(qū)收支均衡的問題,確保貧富不均的人們獲得均等水平的教育、衛(wèi)生防疫以及環(huán)保等公共服務,開始試行財政轉移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下級財政無償劃撥資金,有時各地財政之間也發(fā)生少量的橫向轉移支付。1999年,對中央與地方的稅收和財政分工做了調整后,中央對地方轉移支付的財政投入逐年增加。2000年投入800億,2001年多于1000億,2002年的投入已經大于4025個億,約占當年國民收入的33%,而2003年又計劃在此基礎上新增140個億。如此數額巨大的轉移支付款項卻缺乏規(guī)范中央轉移支付的法律法規(guī)。發(fā)達國家對轉移支付資金的管理都有一套嚴格的法律、法規(guī),例如德國的憲法《基本法》為德國實行政府間財政轉移支付制度提出了基本的法律要求;美國的主要專項撥款由國會法案確定等,他們對如對于轉移支付中的若干內容,包括政府支出責任、收入劃分、轉移支付規(guī)模、結算辦法等均以法的形式加以規(guī)定,甚至計算轉移支付的一些技術性比例也用法律形式加以明確規(guī)定。而我國對幾千億轉移支付資金的管理卻只有一個由財政部制定的部門規(guī)章性質的《過渡期財政轉移支付辦法》,并且這個轉移支付辦法的行政色彩非常濃厚,缺乏科學確定轉移支付的規(guī)定、辦法,支付的自由性和隨意性很大。三、中央與地方財政能力的作用機制綜上所述,我們可以看到,目前我國地方財政面臨著巨大的挑戰(zhàn)。結合國外政府的相關措施和經驗,我們可以從以下幾個方面解決地方財政困難問題:1.調整優(yōu)化地方產業(yè)和經濟稅源結構,加大財源建設力度,努力培植財源。發(fā)展地方經濟是解決財政問題的根本點和落腳點。在發(fā)展地方經濟的同時,調整和優(yōu)化地方產業(yè)結構及經濟稅源結構十分必要。一個地方經濟發(fā)展程度關系到地方財政收入和可用財力的增長,但與地方經濟產業(yè)結構與經濟稅源結構有直接關系,這是分稅制財政體制下地方可用財力的組成結構決定的。同一經濟總量,同一財政體制,不同經濟結構導致中央與地方的收入分配不同。因此,欠發(fā)達地區(qū)在接受發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移來發(fā)展地方經濟的同時要十分注重當地產業(yè)結構的調整和經濟稅源結構的優(yōu)化,否則會造成財政收入增長的大起大落。財政部門要充分運用“四兩撥千斤”的理財機制,在公開、公平、公正、透明的前提下,根據國家產業(yè)政策,結合欠發(fā)達地區(qū)實際,大力支持重點產業(yè)和重點行業(yè)的發(fā)展,積極引導和調整產業(yè)結構,培植開發(fā)新財源,穩(wěn)定稅基,壯大財源實力,鞏固財政收入穩(wěn)定增長的基礎。2.合理界定中央與地方事權范圍。劃分中央與地方的事權范圍可以依據這樣幾個標準:根據公共物品本身的特征、受益廣度的差異以及各級政府職責的內在要求,可以將中央與地方的事權劃分清楚。從公共物品的特點來看,一些關系到國家發(fā)展的純公共物品應由中央提供;從受益范圍的角度來看,如果是全國性的收益范圍或是跨區(qū)域的收益范圍,則應當由中央負擔,而僅僅局限在某一區(qū)域范圍內時,則應由地方財政負擔。例如,農村的基礎教育長期以來由當地政府負擔,而從本質上來說,這是標準的純公共物品,其收益范圍顯然不僅僅局限于某一地區(qū),其管理可由當地政府承擔,但支出卻應由中央負擔。根據財政職能決定財政能力范圍的原理,中央與地方職責的劃分,也就決定了中央與地方財政能力的作用范圍。3.建立和完善合理的地方稅體系。地方稅體系是相對于中央稅體系而言的,1994年分稅制開始實施之后,地方稅體系已初步建立起來,然而還存在許多需要完善的地方。首先,我們應當合理界定地方稅收入的規(guī)模。這一內容可以由兩個指標衡量:一是地方稅收入占全國稅收收入的比重;二是地方稅收收入占地方財政收入的比重。參考國外的有關數據,前者一般在60%左右,后者則在40%左右。第二,確立穩(wěn)定的地方稅主體稅種。地方主體稅種一般須具備稅基固定、收入穩(wěn)定、適宜地方征納等條件,考慮到我國現(xiàn)行稅制的特點,可考慮將以下稅種納為主體稅種:城鎮(zhèn)房地產稅、城鄉(xiāng)建設維護稅、營業(yè)稅等。第三,保護好地方稅源。要提高地方政府的財政能力,組織收入能力是前提條件。地方只有依靠科技的力量,不斷推動地區(qū)經濟發(fā)展,增強地方經濟的發(fā)展?jié)摿?才能為地方財政提供良好的財源。4.完善轉移支付制度。第一,要加大對農業(yè)的投入。目前我國對農業(yè)的財政支出比例相對較低,每年對農業(yè)的投資及對農村各項經濟社會事業(yè)的支持資金僅為2000億元左右,占財政總開支的11%,如果扣除農民每年所繳納的1200億元稅、費,凈投入僅有800億元左右,投入明顯偏低。農業(yè)的財政投入比例,至少要達到農業(yè)所占GDP的比例。第二,要建立合理的地區(qū)轉移支付制度。由于增值稅的轉嫁性,發(fā)達地區(qū)工業(yè)增值稅的實際負擔人很大部分是欠發(fā)達地區(qū)的消費者,東部省市的財政收入很大一部分是來源于中西部,而且農村出錢培養(yǎng)的大學生多留在城市和東部地區(qū),廣大農民工也把最有價值的時間貢獻給了城市和東部地區(qū),促進了城市和東部地區(qū)的發(fā)展。因此,城市和東部地區(qū)有義務對農村和中西部地區(qū)進行轉移支付,具體方式可以采取中央集中后再轉移的辦法,也可以采取增加農村和中西部地區(qū)增值稅、消費稅留成比例的辦法。第三,調整轉移支付項目。做法是逐步加大中央財政一般性轉移支付的比重,嚴格控制專項轉移支付的項目數量和資金規(guī)模,嚴格審批項目設置,按照規(guī)定的辦