我國(guó)應(yīng)急信息系統(tǒng)的管理現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

我國(guó)應(yīng)急信息系統(tǒng)的管理現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

應(yīng)急信息系統(tǒng)是構(gòu)建整個(gè)應(yīng)急體系的重要基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)多年的努力,我國(guó)防洪、地震、消防、等許多專業(yè)領(lǐng)域都建立了各自的應(yīng)急信息管理和應(yīng)急通訊系統(tǒng),在各領(lǐng)域的應(yīng)急救援工作中發(fā)揮了重要作用。但近年來(lái)我國(guó)發(fā)生的一系列重特大公共事件反映出我國(guó)應(yīng)急管理方面存在的問題仍然十分突出。其原因主要是我國(guó)的應(yīng)急體系一直是由政府各職能部門歸口管理、分兵把守、自成體系,未建立起統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、互相協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理機(jī)制;信息系統(tǒng)的通信平臺(tái)、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)、功能要求等缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),無(wú)法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和共享資源;此外,有些應(yīng)急信息系統(tǒng)由于平時(shí)缺乏信息積累、應(yīng)急演練和日常維護(hù),也致使應(yīng)急信息系統(tǒng)在關(guān)鍵時(shí)刻往往難以發(fā)揮作用。一、應(yīng)急管理—平時(shí)應(yīng)急信息管理平時(shí)應(yīng)急信息管理包括在預(yù)防階段的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、危險(xiǎn)源管理、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施管理、監(jiān)測(cè)監(jiān)控信息管理和安全教育管理等;準(zhǔn)備階段的應(yīng)急資源管理、應(yīng)急預(yù)案管理、應(yīng)急能力評(píng)估、應(yīng)急演練信息管理和預(yù)測(cè)預(yù)警信息管理等。應(yīng)急基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理——采用數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)相結(jié)合的方式，將與應(yīng)急管理相關(guān)的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和地理相關(guān)信息進(jìn)行統(tǒng)一管理,為預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、指揮調(diào)度、輔助決策等提供基礎(chǔ)信息支持。重大危險(xiǎn)源管理——重大危險(xiǎn)源是指長(zhǎng)期地或者臨時(shí)地生產(chǎn)、搬運(yùn)、使用或者儲(chǔ)存危險(xiǎn)物品,且危險(xiǎn)物品的數(shù)量等于或者超過(guò)臨界量的單元(包括場(chǎng)所和設(shè)施)。為了預(yù)防重大、特大事故的發(fā)生,降低事故造成的損失,必須建立有效的重大危險(xiǎn)源管理系統(tǒng)。為此,《安全生產(chǎn)法》規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位對(duì)重大危險(xiǎn)源應(yīng)當(dāng)?shù)怯浗n,進(jìn)行定期檢測(cè)、評(píng)估、監(jiān)控,并制定應(yīng)急預(yù)案,告知從業(yè)人員和相關(guān)人員在緊急情況下應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)急措施。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施管理—關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是對(duì)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、大眾健康和人民生活具有顯著重要性的基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)事故或遭到破壞，將導(dǎo)致重、特大突發(fā)公共事件的發(fā)生。因此對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行識(shí)別、脆弱性評(píng)估、優(yōu)先性排序,并采取監(jiān)測(cè)監(jiān)控和特別保護(hù)措施,是一項(xiàng)十分重要的應(yīng)急管理工作。監(jiān)測(cè)監(jiān)控信息管理—對(duì)各類重大危險(xiǎn)源、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、災(zāi)害易發(fā)場(chǎng)所、各類致災(zāi)因素等進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)控,是預(yù)防災(zāi)害發(fā)生和降低災(zāi)害損失的重要措施。對(duì)監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行管理,對(duì)監(jiān)測(cè)信息進(jìn)行采集、傳輸、存儲(chǔ)、處理、分析、及時(shí)發(fā)布和采取控制措施,從而發(fā)揮監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)的作用。應(yīng)急資源管理——對(duì)各類應(yīng)急資源進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分類,并采用數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)進(jìn)行管理,對(duì)應(yīng)急資源的生產(chǎn)、儲(chǔ)備、運(yùn)輸、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，對(duì)于掌握應(yīng)急資源的狀況、為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件提供資源保障。應(yīng)急預(yù)案管理——應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件及其影響和后果嚴(yán)重程度,為應(yīng)急預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的各個(gè)方面所預(yù)先做出的詳細(xì)安排,是開展及時(shí)、有序和有效事故應(yīng)急救援工作的行動(dòng)指南。我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案體系按照不同的責(zé)任主體分為國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案五個(gè)層次。安科院在“十五”期間開展了“城市突發(fā)重大事故應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急決策系統(tǒng)研究”專題研究。對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)提出了1+4的結(jié)構(gòu)模式,即一個(gè)基本預(yù)案加上功能(職能)設(shè)置、特殊風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案、應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化操作程序(SOPS)和保障支持系統(tǒng)四個(gè)分預(yù)案。并研究編寫了預(yù)案編制指南。目前我國(guó)已初步形成了應(yīng)急預(yù)案框架體系，但今后還應(yīng)在預(yù)案的標(biāo)準(zhǔn)化操作程序(SOPS)和保障支持系統(tǒng)方面加大工作力度,并對(duì)預(yù)案的編制、演練、修改進(jìn)行管理,采用電子預(yù)案和電子演練沙盤等技術(shù),提高各類應(yīng)急預(yù)案的可操作性和有效性。應(yīng)急能力評(píng)估管理—應(yīng)急能力建設(shè)是各級(jí)政府部門保障公共安全和處置突發(fā)事件的基礎(chǔ)。對(duì)于各級(jí)政府部門應(yīng)急能力的建設(shè),目前國(guó)內(nèi)還沒有相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等給予科學(xué)指導(dǎo),也沒有對(duì)各級(jí)政府部門應(yīng)急能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的方法和程序。安科院通過(guò)國(guó)家“十五”滾動(dòng)項(xiàng)目“城市突發(fā)重大事故風(fēng)險(xiǎn)控制與應(yīng)急技術(shù)研究及試點(diǎn)”及國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“城市重大事故應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)及評(píng)估方法研究”,構(gòu)建了城市應(yīng)急能力評(píng)估的指標(biāo)體系(包括18個(gè)類別、63項(xiàng)屬性、406個(gè)特性)、評(píng)估方法和程序,開發(fā)了應(yīng)急能力評(píng)估管理軟件系統(tǒng),為各級(jí)政府部門應(yīng)急能力的建設(shè)提供了科學(xué)依據(jù)和評(píng)價(jià)手段。預(yù)測(cè)預(yù)警信息管理對(duì)各類危險(xiǎn)進(jìn)行信息進(jìn)行綜合分析,建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)分析模型,識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),并提前對(duì)可能的災(zāi)害發(fā)布預(yù)瞀信息，從而通過(guò)防災(zāi)措施和應(yīng)急準(zhǔn)備盡量減少災(zāi)害損失。二、應(yīng)急指揮調(diào)度管理方面戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急信息管理包括在響應(yīng)階段的接處警信息管理、聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)管理、現(xiàn)場(chǎng)信息采集與交互、應(yīng)急資源調(diào)度管理、應(yīng)急輔助決策支持、應(yīng)急信息發(fā)布等;恢復(fù)階段的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)分析、受災(zāi)補(bǔ)助管理和應(yīng)急救援案例管理等。接處警信息管理——對(duì)突發(fā)公共事件的接警和處警信息進(jìn)行管理,為各級(jí)應(yīng)急救援人員提供統(tǒng)一的事件信息;對(duì)接處警的過(guò)程進(jìn)行記錄，為后續(xù)調(diào)查分析提供原始數(shù)據(jù)。聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)管理——建立現(xiàn)場(chǎng)緊急事件管理系統(tǒng)(ICS),為事故管理人員、行動(dòng)人員、計(jì)劃人員、后勤保障人員和財(cái)務(wù)行政人員提供標(biāo)準(zhǔn)化的工作表格、信息支持、信息記錄與交流手段?，F(xiàn)場(chǎng)信息采集與交互—通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)、傳感器網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、救援人員手持式信息設(shè)備等，快速采集現(xiàn)場(chǎng)信息,為事件指揮人員提供實(shí)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)信息和決策依據(jù)。應(yīng)急資源調(diào)度管理—針對(duì)事件處理資源需求信息,根據(jù)應(yīng)急資源管理系統(tǒng)所提供的各種應(yīng)急資源信息，結(jié)合運(yùn)輸能力等情況,進(jìn)行應(yīng)急資源的優(yōu)化調(diào)度和追蹤管理。應(yīng)急輔助決策支持—綜合應(yīng)用各類基礎(chǔ)信息和事件信息,通過(guò)災(zāi)害后果模擬分析、人員疏散模擬分析、應(yīng)急救援力量配置分析、應(yīng)急預(yù)案查詢等技術(shù)手段,提供緊急事件指揮決策方案,為事件指揮人員提供決策支持。安科院在“十五”期間開展了“城市突發(fā)重大事故應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急決策系統(tǒng)研究”專題研究,開發(fā)了針對(duì)事故災(zāi)難的應(yīng)急輔助決策支持系統(tǒng),并已在南寧、青島等城市推廣應(yīng)用。該系統(tǒng)軟件界面如圖4所示。應(yīng)急信息發(fā)布管理一一對(duì)于突發(fā)公共事件信息進(jìn)行統(tǒng)一管理,并通過(guò)多種手段向受災(zāi)害影響人群提供及時(shí)準(zhǔn)確的警報(bào)信息,向社會(huì)大眾提供權(quán)威、一致的事件信息,是減少災(zāi)害損失、滿足公眾知情權(quán)和穩(wěn)定社會(huì)情緒的重要手段。災(zāi)情統(tǒng)計(jì)分析管理——對(duì)災(zāi)害所造成的損失、應(yīng)急資源的消耗情況等進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確的現(xiàn)場(chǎng)記錄和災(zāi)后分析,對(duì)于災(zāi)后補(bǔ)償、補(bǔ)助,制定防災(zāi)減災(zāi)措施等都有重要意義。受災(zāi)補(bǔ)助管理—對(duì)受災(zāi)民眾、企事業(yè)單位和應(yīng)急救援人員進(jìn)行災(zāi)后補(bǔ)償和補(bǔ)助管理,合理分配救災(zāi)資金和物質(zhì),并對(duì)救災(zāi)資金和物質(zhì)的使用情況進(jìn)行跟蹤管理。應(yīng)急救援案例管理——對(duì)每次突發(fā)公共事件的應(yīng)急救援的過(guò)程信息、災(zāi)后分析報(bào)告、調(diào)查報(bào)告、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)等進(jìn)行管理,為防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急預(yù)案評(píng)估和修訂、應(yīng)急能力評(píng)估等提供參考依據(jù)。三、應(yīng)急信息系統(tǒng)面臨的關(guān)鍵問題從上面對(duì)應(yīng)急信息系統(tǒng)功能的分析可以看出,只有堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合,在平時(shí)加強(qiáng)各類基礎(chǔ)信息的收集整理,危險(xiǎn)源和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的辨識(shí)、監(jiān)測(cè)和保護(hù),應(yīng)急資源的儲(chǔ)備和管理,應(yīng)急預(yù)案的完善和演練、應(yīng)急能力的建設(shè)和演練、應(yīng)急信息系統(tǒng)的維護(hù)和完善，在戰(zhàn)時(shí)才能充分利用信息、合理調(diào)配資源和快速進(jìn)行指揮決策。在當(dāng)前對(duì)我國(guó)的各類應(yīng)急信息系統(tǒng)需要著重解決以下關(guān)鍵問題:1.系統(tǒng)分散問題。應(yīng)急信息系統(tǒng)的各功能子系統(tǒng)由不同的部門、在不同的時(shí)間建設(shè)而成,無(wú)法進(jìn)行系統(tǒng)集成。2.“信息孤島”問題。即信息分散在不同的部門、單位和機(jī)構(gòu);應(yīng)急信息沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和格式，不能做到信息共享。3.系統(tǒng)不完善問題。有不少應(yīng)急信息系統(tǒng)是在特定的突發(fā)公共事件背景下倉(cāng)促上馬建設(shè)的,事后沒有能夠進(jìn)一步完善,有的甚至長(zhǎng)期無(wú)人維護(hù)。4.應(yīng)急信息缺乏問題。由于應(yīng)急工作剛剛起步,對(duì)應(yīng)急信息的定義、來(lái)源、加工整理、存儲(chǔ)和應(yīng)用都還沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí),平時(shí)不積累、戰(zhàn)時(shí)無(wú)信息。5.平戰(zhàn)分離問題。我國(guó)目前的大多數(shù)信息系統(tǒng)都是服務(wù)于日常管理工作,為應(yīng)急而建設(shè)的信息系統(tǒng)大多強(qiáng)調(diào)應(yīng)急指揮調(diào)度、輔助決策支持等戰(zhàn)時(shí)功能,造成平戰(zhàn)分離。6.系統(tǒng)安全問題。系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)庫(kù)、信息流、應(yīng)用系統(tǒng)和使用管理等方面,缺乏完善的安全機(jī)制和技術(shù)手段。7.標(biāo)準(zhǔn)化問題。應(yīng)急信息系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)、接口、功能需求、信息平臺(tái)、安全性等方面都還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。四、建立標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急信息平臺(tái)1)加緊進(jìn)行應(yīng)急信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化研究應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)如果沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,就很難實(shí)現(xiàn)信息的共享和系統(tǒng)的互聯(lián)互通,也很難避免低水平重復(fù)建設(shè)。因此,應(yīng)該結(jié)合信息技術(shù)、電子政務(wù)及其它應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化工作,盡快開展應(yīng)急信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的研制工作,以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急信息系統(tǒng)的建設(shè)。2)整合應(yīng)急信息資源通過(guò)制定必要的法律、法規(guī),明確應(yīng)急信息分類、分級(jí)管理的責(zé)任主體;通過(guò)信息標(biāo)準(zhǔn)化、接口規(guī)范化,采用XML、中間件等技術(shù)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息的交流和共享。3)建立標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急信息平臺(tái)在應(yīng)急信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)范信息系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)、軟硬件平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)、應(yīng)用系統(tǒng)功能、安全保密機(jī)制,建立統(tǒng)一的系統(tǒng)建設(shè)程序和驗(yàn)收規(guī)范,指導(dǎo)應(yīng)急信息系統(tǒng)的開發(fā)和建設(shè),以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享,避免重復(fù)建設(shè)。4)建立標(biāo)準(zhǔn)化突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理過(guò)程中,往往涉及多個(gè)部門、多個(gè)地區(qū)的大量指揮人員、應(yīng)急救援隊(duì)伍和應(yīng)急物質(zhì)等,如何將這些寶貴的應(yīng)急資源,快速有序地投入到應(yīng)急救援行動(dòng)中,就需要一套大家都熟悉的術(shù)語(yǔ)、組織結(jié)構(gòu)、工作程序和行動(dòng)計(jì)劃等。為此有必要建立標(biāo)準(zhǔn)化的突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)、多機(jī)構(gòu)聯(lián)合指揮機(jī)制、公眾信息發(fā)布系統(tǒng)和應(yīng)急資源分類和管理系統(tǒng)。5)建立應(yīng)急能力評(píng)估機(jī)制通過(guò)制定客觀、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立規(guī)范的評(píng)估體系,對(duì)各地區(qū)、各部門的應(yīng)急能力進(jìn)行定期評(píng)估，并把應(yīng)急能力指標(biāo)納入各級(jí)政府和部門工作績(jī)效的考核體系。通過(guò)應(yīng)急能力評(píng)估可以找出存在的差距和問題,確定今后建設(shè)的重點(diǎn)。6)加強(qiáng)應(yīng)急演練和效果評(píng)估應(yīng)急演練是指來(lái)自多個(gè)部門