社區(qū)照顧與我國社會(huì)福利制度的改革

社區(qū)照顧與中國社會(huì)福利制度的改革一、社區(qū)照顧及其目標(biāo)和原那么

在社會(huì)工作的理念里，社區(qū)照顧是指社區(qū)中的各方面成員——家人、親戚、朋友、鄰居、志愿者和社區(qū)領(lǐng)袖、社區(qū)積極分子等組成的非正式網(wǎng)絡(luò)，與各種正式的社會(huì)效勞機(jī)構(gòu)——醫(yī)院、養(yǎng)老院、福利院、精神病院及各種康復(fù)中心等政府的和非政府的機(jī)構(gòu)相配合，在社區(qū)內(nèi)對(duì)需要照顧的人提供效勞的過程。在完整的意義上，社區(qū)照顧是“社區(qū)內(nèi)的照顧〞(care

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community)和“由社區(qū)來照顧〞(care

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communi-ty)兩方面的結(jié)合。它既包括由政府、社區(qū)甚至市場(chǎng)化的企業(yè)等各種非營利和營利的社會(huì)效勞機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)效勞，也包括由社區(qū)內(nèi)的居民提供的非正式效勞。

所謂“社區(qū)內(nèi)的照顧〞，就是指為了防止過去大型照顧機(jī)構(gòu)那種冷漠、沒有人情味和與世隔絕的程式化的專業(yè)照顧帶來的負(fù)面效應(yīng)，〔注：臺(tái)灣學(xué)者黃源協(xié)說：“機(jī)構(gòu)幾乎被視為即是建筑物(buildings)的同義詞，例如，精神病醫(yī)院、兒童之家、監(jiān)獄等；機(jī)構(gòu)化(institutionalisati-on)那么往往被視為是一種令人感到不快的過程，且包括一些負(fù)面的現(xiàn)象，例如，冷漠、退縮、缺乏動(dòng)機(jī)以及無助感，這主要是由于對(duì)其收容者之概括式的處遇(block

treatment)、例行性，以及角色的剝奪。〞〕由政府及非政府的效勞機(jī)構(gòu)在社區(qū)里建立小型的、專業(yè)的效勞機(jī)構(gòu)，開展以社區(qū)為根底的治療與效勞設(shè)施、技術(shù)和方案，使所提供的效勞更貼近人們的正常生活，如建立社區(qū)活動(dòng)中心、老人之家、青少年之家、日間照顧中心等，為老人、殘疾人、不需住院治療的精神病、慢性病患者、有越軌行為的青少年及父母無法照顧的兒童提供照顧、治療和教育等方面的效勞。而“由社區(qū)來照顧〞那么是指由家庭成員、朋友、鄰居和社區(qū)內(nèi)的志愿人員所提供的照顧。它雖然是非正式的或者說是非專業(yè)的、民間的自我照顧的方式，但是卻能彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)照顧的缺乏，甚至代替機(jī)構(gòu)照顧的許多功能。

社區(qū)照顧的目標(biāo)是改善社會(huì)效勞的質(zhì)量，給予個(gè)人更多符合其需要的照顧效勞，解除受照顧者生活的困難，以保證其根本生活的正常進(jìn)行。同時(shí)，它又克服了“機(jī)構(gòu)照顧〞的缺陷，因而，它既表達(dá)了社會(huì)工作“助人自助〞的價(jià)值觀和福利理想，也作為一種社會(huì)效勞的模式被大力推廣，并且形成了一系列貫徹這種理想的實(shí)踐原那么。根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)和國外社區(qū)照顧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們把這些原那么概括如下：(1)向社會(huì)進(jìn)行廣泛的宣傳教育，讓公眾認(rèn)識(shí)全控機(jī)構(gòu)〔注：即大型的專業(yè)效勞機(jī)構(gòu)?！痴疹櫟木窒扌院蜕鐓^(qū)照顧的意義，了解危機(jī)人群的處境與需求；讓主流社會(huì)更多地傾聽弱勢(shì)群體的聲音，關(guān)注社區(qū)中的失能者〔注：包括身體和智力的殘疾、疾病等，也包括那些心理和行為發(fā)生偏差的人?！臣捌浼彝サ睦щy；說服權(quán)力部門及決策人士運(yùn)用國家立法的手段制定相關(guān)政策，引導(dǎo)社會(huì)支持和參與社區(qū)照顧。(2)合理分配社會(huì)資源，立足于社區(qū)中有困難而得不到照顧的大多數(shù)人的需要，防止機(jī)構(gòu)照顧造成的資源浪費(fèi)和受益面小的缺陷。(3)充分發(fā)揮社區(qū)非正式網(wǎng)絡(luò)的作用，配合正規(guī)的社會(huì)效勞，建立以社區(qū)為根底的有效照顧網(wǎng)絡(luò)；區(qū)分不同網(wǎng)絡(luò)所具有的功能，為社區(qū)居民提供不同種類的效勞與支持，使受助者的困難真正能夠在社區(qū)內(nèi)得到解決。(4)提倡自助和互助的精神，培養(yǎng)社區(qū)居民獨(dú)立自主的意識(shí)，使受照顧者在社區(qū)照顧的過程中減少依賴性，克服因接受照顧而機(jī)能退化的消極傾向，不斷提升自我的價(jià)值，不斷得到增能，也使社區(qū)更具凝聚力。(5)從受助者的實(shí)際出發(fā)，根據(jù)他們的實(shí)際需要確定照顧方案，使方案切實(shí)可行；方案既要發(fā)揮非正式照顧的特長(zhǎng)，又不能排斥機(jī)構(gòu)照顧的必要性，而應(yīng)使照顧能有效滿足受助者的需要。(6)發(fā)揚(yáng)民主精神，鼓勵(lì)社區(qū)居民為社區(qū)照顧效勞方案的制定提供意見，參與效勞的管理過程并監(jiān)督效勞的執(zhí)行，以保證效勞的質(zhì)量，使效勞更具有便民、利民和從受照顧者的需要出發(fā)的社區(qū)特點(diǎn)。

綜合上述原那么，社區(qū)照顧的根本宗旨就在于通過開展非正式的照顧，來彌補(bǔ)或矯正正式照顧的缺陷與偏差，在合理分配資源或資源的重新分配的根底上，依靠社區(qū)自身的力量，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的作用，以民主和參與的精神開展社區(qū)照顧事業(yè)，使受照顧者的權(quán)利和尊嚴(yán)得到表達(dá)，需要得到滿足，價(jià)值和人格得到尊重。

但是，從國外社區(qū)照顧的經(jīng)驗(yàn)來看，要貫徹社區(qū)照顧的理想不是一件容易的事情。其中，既有價(jià)值觀和權(quán)力關(guān)系的沖突，也存在實(shí)際操作上的困難。而這些問題，不僅引起關(guān)于社區(qū)照顧的政治上的爭(zhēng)論，也在實(shí)踐中受到人們的批評(píng)。

比方，在福利國家，關(guān)于社區(qū)照顧中價(jià)值觀和權(quán)力關(guān)系的沖突，人們出于不同的政治立場(chǎng)和對(duì)社會(huì)福利的道德考慮，常常會(huì)做出互相對(duì)立的解釋。政治上的左派認(rèn)為，社區(qū)照顧只是一種二流的社會(huì)效勞的雅稱，是政府逃避對(duì)人民的福利責(zé)任的最好策略；而右派那么對(duì)社區(qū)照顧的政策持普遍歡送的態(tài)度，因?yàn)樗梢允垢嗟娜顺挟?dāng)起照顧自己的責(zé)任，政府也可以從沉重的福利財(cái)政負(fù)擔(dān)中解脫出來。對(duì)于女權(quán)主義者來說，社區(qū)照顧那么是家庭責(zé)任不平等的合法化，“女性除了照料家庭而沒有選擇，男性卻可以通過妻子和姐妹們的勞動(dòng)而免除自己對(duì)家庭的責(zé)任。這一不平等的模式通過政府的輿論而得以強(qiáng)化。〞因而，“照料活動(dòng)限制了女性進(jìn)入公共領(lǐng)域中有價(jià)值的社會(huì)性角色的時(shí)機(jī)，從而強(qiáng)化了其第二等級(jí)的社會(huì)地位。〞

對(duì)于這種混亂和沖突，有人做了這樣的概括：對(duì)政治家而言，“社區(qū)照顧〞是一個(gè)有用的修辭學(xué)片語；對(duì)社會(huì)學(xué)家而言，它那么是一個(gè)鞭策機(jī)構(gòu)式照顧的棒刺；對(duì)公務(wù)人員而言，它是個(gè)機(jī)構(gòu)式照顧的廉價(jià)選擇，此類工作可交由地方當(dāng)局執(zhí)行——或根本不采取行動(dòng)；對(duì)夢(mèng)想家而言，它是一個(gè)新社會(huì)的夢(mèng)想，在此新社會(huì)中，人們彼此均互相照顧；對(duì)社會(huì)效勞部門而言，它那么是一個(gè)提升公眾期望，但又無足夠資源去滿足此期望的攀魘。

從實(shí)踐的情況來看，社區(qū)照顧也存在許多需要解決的實(shí)際困難。比方說經(jīng)費(fèi)的問題，社區(qū)照顧也需要一定的經(jīng)費(fèi)投入，而且隨著照顧范圍的擴(kuò)大、效勞水準(zhǔn)的提高，經(jīng)費(fèi)也會(huì)增加。這就需要有一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源保證。因此，經(jīng)費(fèi)問題幾乎是各國開展社區(qū)照顧的頭等制約因素。

基于上述的問題，有人認(rèn)為，“社區(qū)照顧是一個(gè)理想，但事實(shí)上做不到〞，因?yàn)樯鐓^(qū)照顧的原動(dòng)力來自地方當(dāng)局，但是，地方當(dāng)局往往把它看作最不重要的事情而不去做。這樣看來，對(duì)那些需要照顧的人來說，把他們“留在社區(qū)中而不聞不問，反而是更殘酷、更漠視的事〞。從本錢效益來看，“良好的社區(qū)照顧比良好的機(jī)構(gòu)照顧，其本錢要來得更為昂貴，因?yàn)樗硐∮屑寄芗百Y源的分散，而非技能及資源之集中〞。對(duì)社區(qū)照顧的種種批評(píng)說明，社區(qū)照顧仍然是一種有待完善的效勞模式。

二、中國傳統(tǒng)的福利思想與社會(huì)照顧模式分析

在中國，社區(qū)照顧是一個(gè)既新鮮又似曾相識(shí)的事物。我們說它是一個(gè)新鮮事物，是因?yàn)樗褂玫膶I(yè)方法、組織形式和工作理念，對(duì)我們剛剛開始的社會(huì)工作來說，是全新的、需要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握的理論和技巧。而我們說它似曾相識(shí)，那么是因?yàn)猷徖锵喟椤⑹赝嘀膫鹘y(tǒng)在中國已有數(shù)千年的歷史；而以家庭為核心的福利保障與效勞制度，又使中國從一開始就有了以家庭照顧為根底的社區(qū)照顧的雛形。而這一切，在中國傳統(tǒng)思想里，都有過較系統(tǒng)的闡述。

例如，在儒家思想里，以“民本〞思想為核心的社會(huì)福利思想，把“保息養(yǎng)民〞作為統(tǒng)治者的責(zé)任，主張政府積極介入人民的福利與提倡民間互助互濟(jì)相結(jié)合〔注：參見唐均：“中國的社會(huì)福利概念〞，載王思斌、唐均、梁寶霖、莫泰基主編：?中國社會(huì)福利?，香港中華書局，1998年版?！常瑏韺?shí)現(xiàn)“仁政〞的政治理想和“大同〞的社會(huì)理想。?禮記·禮運(yùn)?篇就說：“大道之行也，天下為公……故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)。〞而?孟子·梁惠王?中那么說：“鄉(xiāng)田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，那么百姓親睦。〞

這些傳統(tǒng)的福利思想對(duì)中國社會(huì)福利的開展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。自漢以來，中國社會(huì)的福利照顧，就形成了以“國〞為主導(dǎo)的政府福利照顧和以“家〞為根底的民間自助互助福利體系。在“天下為公〞和施“仁政〞的政治理念支配下，從漢朝起，統(tǒng)治者就以國家的名義建立起了以儲(chǔ)糧度荒為目的的“常平倉〞、“義倉〞等倉儲(chǔ)制度，興辦濟(jì)貧、養(yǎng)老和撫幼的慈善事業(yè)。如南北朝的六疾館和孤獨(dú)園，唐宋年間的“福田院〞、“居養(yǎng)院〞，元代廣為設(shè)置的醫(yī)療救濟(jì)機(jī)構(gòu)“惠民藥局〞等〔注：參見唐均：“中國的社會(huì)福利概念〞，載王思斌、唐均、梁寶霖、莫泰基主編：?中國社會(huì)福利?，香港中華書局，1998年版?！常褪沁@種福利思想的實(shí)踐。民間以“守望相助，疾病相扶持〞的理念為生活準(zhǔn)那么，形成了以家庭自我照顧和鄰里互助互濟(jì)為根底的福利照顧網(wǎng)絡(luò)。正是在這個(gè)意義上，我們說中國自古以來就有社區(qū)照顧的傳統(tǒng)。

但是，這種傳統(tǒng)與現(xiàn)代社區(qū)照顧卻有質(zhì)的不同。首先，社會(huì)根底不同，中國傳統(tǒng)的照顧方式是適應(yīng)自然經(jīng)濟(jì)和專制的封建集權(quán)統(tǒng)治控制社會(huì)的需要，而現(xiàn)代社區(qū)照顧是建立在工業(yè)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人角色充分社會(huì)化、市民社會(huì)充分發(fā)育的根底上的。其次，目的和要求不同，中國傳統(tǒng)的照顧是為了強(qiáng)化“國〞或“家〞的紐帶，而現(xiàn)代社區(qū)照顧是維系社會(huì)生活、保護(hù)個(gè)人權(quán)利與幸福的要求。第三，手段和理念不同，傳統(tǒng)照顧表達(dá)的是父權(quán)主義家長(zhǎng)式的仁慈，而現(xiàn)代照顧追求的是平等和人的尊嚴(yán)；前者以權(quán)威和自發(fā)性來推行照顧，而后者靠理性和自覺來保證照顧的系統(tǒng)性與科學(xué)性。總之，傳統(tǒng)的照顧更多地表達(dá)了封建社會(huì)民本主義的追求，現(xiàn)代照顧那么是在保障公民權(quán)利的前提下，追求社會(huì)公正的要求使然。

那么，傳統(tǒng)照顧模式有哪些是合理的，哪些是與現(xiàn)代社會(huì)不相適應(yīng)的呢？傳統(tǒng)的照顧模式采取的是政府干預(yù)與民間自助和互助相結(jié)合的方式，以保證人民根本的生活平安，為老弱病殘和鰥寡孤獨(dú)提供必要的照顧，其根底是家庭和鄰里的照顧網(wǎng)絡(luò)。正是這種照顧方式，形成了中國特有的家庭照顧制度〔注：費(fèi)孝通在?養(yǎng)老模式與養(yǎng)老問題?一書中，把中國的家庭照顧模式概括為“反應(yīng)模式〞，以區(qū)別于西方的“接力模式〞。中國的家庭是父母承當(dāng)養(yǎng)育子女的責(zé)任，而子女也要承當(dāng)贍養(yǎng)父母的責(zé)任；西方家庭的父母要承當(dāng)養(yǎng)育子女的責(zé)任，但子女卻無承當(dāng)贍養(yǎng)父母的責(zé)任。見中國老齡問題全國委員會(huì)政策研究室編?關(guān)心老年開展老年事業(yè)?，科學(xué)出版社，1988年版?！澈鸵缘赜蛐陨鐓^(qū)〔村莊、鄰里〕或家庭〔家族〕為單位的自助式根本福利供給和生活平安保障制度。這種互濟(jì)互助的傳統(tǒng)，為我們今天開展社區(qū)照顧奠定了文化和社會(huì)歷史的根底。轉(zhuǎn)貼但是，我們也應(yīng)清醒地看到，這種照顧模式是封建專制主義和小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物。封建制的國家是一個(gè)“以家為本位的社會(huì)〞，“國〞是“家〞的延伸和擴(kuò)大，“家〞是“國〞的根底?！皣暫汀凹舀暬ハ嗦?lián)結(jié)，共為一體，構(gòu)成所謂的“天下〞。這個(gè)“天下〞是“家國〞結(jié)構(gòu)的天下，是以私人關(guān)系〔家庭關(guān)系〕建構(gòu)的天下。因而，在中國傳統(tǒng)文化里，沒有公共意識(shí)和社會(huì)觀念、公和私的分別，只是相對(duì)于“朝廷〞和“家庭〞而言?！皣暈楣?，“家〞為私。由此，林語堂說：“中國人是一個(gè)個(gè)人主義的民族，他們心系于各自的家庭而不知有社會(huì)。〞[1]由于排斥了公共領(lǐng)域，與個(gè)人相對(duì)應(yīng)的不是社會(huì)而是國家，決定了人與人之間的關(guān)系不是社會(huì)關(guān)系，而是剛性的“家〞與“國〞的政治倫理關(guān)系。因而，在人際交往中，人們往往以家庭的親緣關(guān)系定親疏，形成“親親〞“疏疏〞的人際關(guān)系圈，費(fèi)孝通稱之為人際關(guān)系和責(zé)任的“差序格局〞。在這種人際關(guān)系的定位下，社區(qū)照顧只能達(dá)及“圈內(nèi)〞的親友、熟人，而不要能給予互不相識(shí)的陌生人。由此而產(chǎn)生出來的福利與照顧行為，表達(dá)的是父權(quán)主義的“權(quán)威〞與“仁慈〞，而絕非社會(huì)福利或公共效勞。它與現(xiàn)代社區(qū)照顧基于公民權(quán)利的福利思想和政治理念追求是完全不相適應(yīng)的。因此，在繼承傳統(tǒng)文化的過程中，這些封建專制主義和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的影響，必須引起我們的注重。

三、當(dāng)前我國福利制度的改革與開展社區(qū)照顧的探索

自新中國建立以后，我國長(zhǎng)期實(shí)行方案經(jīng)濟(jì)，社會(huì)福利資源均由國家控制并進(jìn)行統(tǒng)一分配，形成了一種高度集中的福利供給模式。在城市，公民的福利根本上由單位或民政部門所包攬，每個(gè)人的生老病死都有根本的保障。這樣的福利模式對(duì)社會(huì)平安和保障人民的根本生活需要起了重要的作用。但是，這種福利供給體制也存在重大的弊端。一是政府和企業(yè)包攬福利供給，造成巨大的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)本錢負(fù)擔(dān)，不利于政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，也不利于企業(yè)的經(jīng)營和開展；二是政府和單位包攬職工的福利責(zé)任，造成了個(gè)人對(duì)國家和單位的依賴性，以及平均主義思想的流行，不利于調(diào)動(dòng)個(gè)人的工作積極性；更重要的是，由于福利資源的高度壟斷和供給模式的單一化，抑制了社會(huì)和各種社會(huì)中介組織的發(fā)育，也抑制了人的各種社會(huì)需要的開展，使中國社會(huì)長(zhǎng)期處于市民社會(huì)開展的幼稚階段，直接影響了現(xiàn)代化的進(jìn)程。隨著方案經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，單一福利供給體制的弊病不斷暴露出來，社會(huì)福利社會(huì)化作為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求也提了出來。正如民政部?關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見?指出的那樣：

“隨著國有企業(yè)深化改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)剝離的社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來的效勞職能，大局部要由城市社區(qū)來承接。建立一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系和社會(huì)化效勞網(wǎng)絡(luò)，也需要城市社區(qū)發(fā)揮作用。同時(shí)，隨著人民群眾生活水平的不斷提高和住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項(xiàng)制度改革的深入，城市居民與所在社區(qū)的關(guān)系愈來愈密切……推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，拓展社區(qū)效勞，提高生活質(zhì)量，已成為廣闊城市居民的迫切要求。〞

而在其中，開展社區(qū)照顧來承當(dāng)企業(yè)剝離出來的福利職能和政府別離出來的效勞職能，對(duì)于“建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系和社會(huì)化效勞網(wǎng)絡(luò)〞，就顯得特別有意義。但是，開展社區(qū)照顧需要有廣泛的社會(huì)力量的參與，特別需要非政府和非營利的社會(huì)效勞中介組織的介入。然而，由于方案經(jīng)濟(jì)造成的政府權(quán)力過度膨脹，公共領(lǐng)域，特別是公共效勞領(lǐng)域嚴(yán)重萎縮，作為效勞載體的社區(qū)，其功能也嚴(yán)重退化，這使得中介性社會(huì)效勞組織很難有開展的空間。因此，旨在恢復(fù)和健全社區(qū)功能、使其擔(dān)當(dāng)起社會(huì)福利保障和社會(huì)效勞職責(zé)的社區(qū)建設(shè)，對(duì)于開展社區(qū)照顧就具有極大的迫切性。

從近幾年我國社區(qū)建設(shè)的情況看，通過推廣社區(qū)效勞開展社區(qū)照顧，開始形成了一些符合中國國情的經(jīng)驗(yàn)。下面，我們以上海浦東的羅山市民會(huì)館和廣州文昌地區(qū)慈善會(huì)的個(gè)案為例，探討在我國的社區(qū)建設(shè)中，開展社區(qū)照顧的方法。

羅山市民會(huì)館是浦東新區(qū)社會(huì)開展局探討社會(huì)福利社會(huì)化的產(chǎn)物。在社區(qū)建設(shè)中，如何引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，將國家投資的公共效勞設(shè)施委托給非政府組織經(jīng)營，使之發(fā)揮更大的作用，以滿足社區(qū)居民社會(huì)效勞的需求，是浦東新區(qū)在社區(qū)建設(shè)中改革與開展的重要目標(biāo)。因此，當(dāng)羅山街道社區(qū)于1995年建成時(shí)，社會(huì)開展局提出了一個(gè)新的社會(huì)效勞體制改革思路，把閑置的公共配套設(shè)施改建成一個(gè)具有綜合社區(qū)效勞功能的市民休閑中心。他們把這個(gè)中心命名為羅山市民會(huì)館，并選擇委托上?；浇糖嗄陼?huì)進(jìn)行經(jīng)營管理。

基督教青年會(huì)是一個(gè)具有100多年社會(huì)效勞傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)的非營利民間組織。他們將會(huì)館4000平方米的占地面積和2260平方米的使用面積建成20多個(gè)室內(nèi)外設(shè)施，開發(fā)出包括文化娛樂、康體、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生和社區(qū)照顧等在內(nèi)的50多個(gè)經(jīng)常性工程，為社區(qū)居民提供效勞。政府對(duì)會(huì)館根本沒有日常運(yùn)營本錢的補(bǔ)貼，財(cái)政負(fù)擔(dān)需要青年會(huì)自行解決。為此，他們將所開發(fā)的工程分為微利、持平、差額補(bǔ)貼和全額補(bǔ)貼四類，嚴(yán)格管理。其中，屬于公共福利效勞、需要全額補(bǔ)貼的工程，占工程總數(shù)的32.78%。從1996年到1999年，三年時(shí)間到達(dá)財(cái)政收支根本平衡。

羅山會(huì)館的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于怎樣通過制度創(chuàng)新使社區(qū)效勞成為非政府操作的獨(dú)立事業(yè)，具有重大的意義。

“將羅山會(huì)館與目前由街道承辦的社區(qū)效勞中心作比擬，可以清晰地看到政府角色的重大變化。街道承辦的社區(qū)效勞中心，其所有權(quán)、運(yùn)營權(quán)和管理權(quán)統(tǒng)統(tǒng)由街道辦事處壟斷。而街道辦事處是城市區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，代行政府職能。在這種體制下，社區(qū)效勞中心不可能成為獨(dú)立的社會(huì)主體，而與政府處于一種‘聯(lián)體’狀態(tài)。一方面政府可以直接干預(yù)機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)經(jīng)營與內(nèi)部管理，另一方面政府也可能陷入對(duì)機(jī)構(gòu)承當(dāng)無限責(zé)任的境地。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，管理者可以在一定范圍內(nèi)追求自身的利益。政府在監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理者上的本錢是很大的，機(jī)構(gòu)管理者可以利用機(jī)構(gòu)資源，以犧牲政府目標(biāo)為代價(jià)來增加個(gè)人或小團(tuán)體的需求滿足。而羅山會(huì)館卻沖破了這種舊體制，形成了一整套新的組織關(guān)系和組織形式。政府只保存所有者的權(quán)利，而將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交由一家體制外的社團(tuán)獨(dú)立執(zhí)掌，這就防止了上述弊端。〞[2]

如果說羅山會(huì)館的個(gè)案，使我們看到了通過制度創(chuàng)新來推進(jìn)社區(qū)照顧的可能性，那么，文昌地區(qū)慈善會(huì)的個(gè)案，那么可以使我們看到，通過社區(qū)自己建立獨(dú)立的社區(qū)效勞機(jī)構(gòu)、向社區(qū)募集資源來組織社區(qū)照顧、實(shí)現(xiàn)福利社區(qū)化的成功案例。

廣州文昌慈善會(huì)是由逢源街道辦事處的干部發(fā)起并領(lǐng)導(dǎo)的、以社區(qū)效勞為導(dǎo)向的非營利組織。逢源街道是一個(gè)人口密度高、中低收入者居多且民政效勞對(duì)象比例較高的老城區(qū)，60歲以上的老人占總?cè)丝诘?7%左右。但是，這里可開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)資源卻非常稀缺。街道轄區(qū)內(nèi)沒有一家大企業(yè)，也沒有閑置的土地可供商業(yè)性開發(fā)。在經(jīng)濟(jì)快速開展的形勢(shì)下，依靠退休金或民政救濟(jì)的人群生活非常困難，保障社區(qū)中弱勢(shì)群體的根本生活，為那些有社會(huì)效勞需求的老弱病殘?zhí)峁┱疹櫺?，成為居民的迫切要求。而政府又無法提供足夠的財(cái)政支持來滿足社區(qū)的需求。在這樣的情況下，街道辦事處借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，決定成立具有社會(huì)獨(dú)立法人資格的慈善會(huì)，組織發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，向各界人士募集資金，興辦社區(qū)福利事業(yè)。

慈善會(huì)的主要做法是：(1)組織慈善捐款捐物，為開展社區(qū)照顧籌集資源，從1996年到2000年4年間，共獲捐款捐物折合人民幣150萬元。(2)明確社區(qū)需求，針對(duì)社區(qū)突出問題開展福利效勞和公共效勞。在社區(qū)照顧方面，建立了社區(qū)敬老院，組織志愿效勞隊(duì)為居家老人提供效勞，對(duì)孤老、殘疾、特困和孤兒提供援助效勞，組織社區(qū)開展助養(yǎng)、認(rèn)養(yǎng)老人活動(dòng)，以及情緒輔導(dǎo)和撫慰等精神照顧效勞；在公共效勞方面，開辦了社區(qū)文化康樂、社區(qū)教育、衛(wèi)生保健、法律和再就業(yè)等效勞。(3)修建公共設(shè)施，改善社區(qū)環(huán)境，為社區(qū)居民提供醫(yī)療、康復(fù)條件。(4)組織志愿者隊(duì)伍，開展鄰里互助，使之制度化，建構(gòu)起了源于傳統(tǒng)、又具有時(shí)代特征的社區(qū)照顧和效勞的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。

文昌地區(qū)慈善會(huì)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)開展社區(qū)照顧的意義是：在一個(gè)行政資源和經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)短缺、福利供給嚴(yán)重缺乏的社區(qū)，通過建立獨(dú)立于政府行政體制的社區(qū)中介效勞組織，以多元化的方式組織民間的福利資源，為社區(qū)的弱勢(shì)群體提供福利效勞，是一種觀念的創(chuàng)新，也是一種組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。它對(duì)于我國目前的社區(qū)建設(shè)，因?yàn)轶w制限制和資源短缺而無法深入開展，無法走出原有的以政府出資、甚至包辦的形式開展社區(qū)效勞的老路子的困境，是一個(gè)極好的啟示。

不僅如此，文昌慈善會(huì)的經(jīng)驗(yàn)還告訴我們，中華民族傳統(tǒng)的鄰里互助和家庭照顧模式，在現(xiàn)代條件下，仍然是我們開展我國的現(xiàn)代社區(qū)照顧的重要道德資源和文化資源。逢源街道在組織志愿者隊(duì)伍、募集資金的過程中，主要依托本社區(qū)的力量，開掘民間的福利資源，有錢出錢，有力出力，有物出物。提倡一方有難、八方支援的社區(qū)互助精神，使傳統(tǒng)的民風(fēng)民俗與現(xiàn)