當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論第六章

楊光斌李月軍著當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論重點(diǎn)問(wèn)題地方政府的行政領(lǐng)導(dǎo)體制是怎樣的？我國(guó)現(xiàn)階段的縣鄉(xiāng)關(guān)系是怎樣的？我國(guó)基層政治中的主要問(wèn)題及其原因是什么？如何認(rèn)識(shí)地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的制度創(chuàng)新作用？現(xiàn)階段中央—地方的政治關(guān)系是怎樣的？當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第六章政府體制：地方政府

一、省級(jí)政府省、自治區(qū)、直轄市是中國(guó)地方行政建制的最高層次，擁有地方立法權(quán)。省是出于地域管理的目的而設(shè)立的，自治區(qū)是為了保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)益而設(shè)立的，直轄市主要是針對(duì)城市密集人口實(shí)行專門管理的需要而設(shè)置的。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第一節(jié)省級(jí)政府和省管市政府一、省級(jí)政府行政地位：作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，省政府向省人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，執(zhí)行省人大有關(guān)本省各項(xiàng)重大事項(xiàng)的決定。省政府機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)體制：省人民政府實(shí)行省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。省政府的產(chǎn)生基本上和國(guó)務(wù)院一致，省政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上與國(guó)務(wù)院相對(duì)應(yīng)。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第一節(jié)省級(jí)政府和省管市政府一、省級(jí)政府職能：省政府及其所屬機(jī)構(gòu)履行著地方國(guó)家行政管理和經(jīng)濟(jì)管理職能。行政管理主要包括編制管理、財(cái)政管理和人事管理；經(jīng)濟(jì)管理職能主要包括計(jì)劃管理、基本建設(shè)管理、物資和物價(jià)管理、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的部門管理等等。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第一節(jié)省級(jí)政府和省管市政府一、省級(jí)政府省政府的派出機(jī)關(guān)地區(qū)行政公署：地區(qū)行政公署是指受上級(jí)政府派遣而建立在地理相連的若干縣、市之上執(zhí)行委托任務(wù)的一種地方行政管理組織。行政公署強(qiáng)調(diào)專員負(fù)責(zé)制，即行政公署的一切行政活動(dòng)，由專員直接領(lǐng)導(dǎo)和全面負(fù)責(zé)。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第一節(jié)省級(jí)政府和省管市政府三、省管市政府這里的市制是介于省政府和縣政府之間的管縣市或省管市。在管縣市中，由于深圳、青島等城市在經(jīng)濟(jì)上特別重要，被中央政府列為計(jì)劃單列市。計(jì)劃單列市，就是國(guó)家在下達(dá)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，國(guó)務(wù)院各部門對(duì)各項(xiàng)計(jì)劃的編制和下達(dá)，都把這些城市的指標(biāo)單獨(dú)列出，直接下達(dá)到這些城市，并抄送這些城市所在的省政府；在計(jì)劃表達(dá)上，先將這些城市單列，然后加到有關(guān)省的計(jì)劃數(shù)字中成為所在省的計(jì)劃的組成部分。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第一節(jié)省級(jí)政府和省管市政府一、基層政府的基本結(jié)構(gòu)基層政府包括縣政府與鄉(xiāng)政府?？h政府是指縣、自治縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)、旗、自治旗及林區(qū)人民政府?？h級(jí)政府大體分為三類：以農(nóng)業(yè)區(qū)域?yàn)橹饕爡^(qū)的縣政府；以城市為主要轄區(qū)的縣級(jí)市政府和大中城市的市管區(qū)政府；少數(shù)民族自治區(qū)域的自治縣、旗和自治旗政府。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第二節(jié)基層政府二、縣鄉(xiāng)關(guān)系當(dāng)代中國(guó)縣組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的關(guān)系主要表現(xiàn)在：縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的核心機(jī)制是縣委對(duì)全縣工作的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織人事領(lǐng)導(dǎo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對(duì)縣政府負(fù)責(zé)人選具有很大的決定權(quán)；縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有直接的隸屬關(guān)系，縣長(zhǎng)的主要職責(zé)之一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)；縣政府的各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，既有直接隸屬于上級(jí)部門的條條關(guān)系，也有由鄉(xiāng)政府和縣對(duì)口部門雙重領(lǐng)導(dǎo)、共同管理的條塊關(guān)系，還有受縣政府有關(guān)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的隸屬于向政府的塊塊關(guān)系。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第二節(jié)基層政府近年來(lái)，縣鄉(xiāng)關(guān)系中的矛盾和摩擦增多，主要表現(xiàn)為縣各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)之間的利益沖突：縣各種駐鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)急劇膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理權(quán)能受到削弱；縣各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)爭(zhēng)奪對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；縣各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體戶、專業(yè)戶的利益爭(zhēng)奪加??；在支農(nóng)資金管理和使用上，縣有關(guān)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)分歧嚴(yán)重。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第二節(jié)基層政府三、基層政治的問(wèn)題目前我國(guó)縣級(jí)政治中存在的主要問(wèn)題是：腐敗問(wèn)題、“三亂”（亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派）問(wèn)題以及前述的縣鄉(xiāng)之間的利益沖突問(wèn)題。以下重點(diǎn)分析產(chǎn)生這些問(wèn)題的制度性原因：黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制和壓力型體制的領(lǐng)導(dǎo)方法是造成上述問(wèn)題的一個(gè)重要原因；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部事實(shí)上的任命制和各部門領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算的做法是導(dǎo)致用人問(wèn)題上的腐敗的主要原因。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第二節(jié)基層政府

一、中國(guó)政府體制的結(jié)構(gòu)特征中國(guó)政府體制是一種條塊結(jié)構(gòu)?！皸l”是指從中央政府到縣政府，所有的政府部門的設(shè)置都是對(duì)應(yīng)的，即下級(jí)政府都是按照上級(jí)政府的結(jié)構(gòu)而設(shè)置政府部門，實(shí)行分口管理。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第三節(jié)中央與地方的關(guān)系從中央到地方，政府一般都有八大口。這些口的設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)體制上的特征是：一級(jí)政府中的部門和機(jī)構(gòu)與上下相互對(duì)口的部門和機(jī)構(gòu)組成專業(yè)性條條，這種條條中的部門和機(jī)構(gòu)以本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為主，受上級(jí)對(duì)口部門和機(jī)構(gòu)工作指導(dǎo)為輔；一級(jí)政府部門或機(jī)構(gòu)是上級(jí)部門或機(jī)構(gòu)的派出機(jī)關(guān)，人事、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)歸本系統(tǒng)的上級(jí)部門或機(jī)構(gòu)主管，所在地的地方政府協(xié)管；事業(yè)單位和國(guó)有大中型企業(yè)的管理權(quán)直接歸上級(jí)政府甚至中央有關(guān)部門。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第三節(jié)中央與地方的關(guān)系當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第三節(jié)中央與地方的關(guān)系省委縣委縣水利局黨委省水利廳縣水利局省政府縣政府圖6-1中國(guó)政府條塊結(jié)構(gòu)示意圖（以縣水利局為例）二、中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系地方政府的市場(chǎng)化行為模式有著不容忽視的政治制度上的意義：地方政府的市場(chǎng)化行為是在中央政府下放了公共經(jīng)濟(jì)管理功能的條件下出現(xiàn)的，這使得中央政府不再具體管理市場(chǎng)；地方政府與市場(chǎng)互為依存的新型政治關(guān)系是對(duì)集權(quán)力量的制約；建立在新型產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上的政治關(guān)系和均衡的的國(guó)家結(jié)構(gòu)將是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最為堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為一種不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的不可逆轉(zhuǎn)的制度選擇。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第三節(jié)中央與地方的關(guān)系三、中央與地方的政治關(guān)系由于蘇聯(lián)模式和中國(guó)傳統(tǒng)的影響以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要，在政治關(guān)系上，中央實(shí)行高度集權(quán)的體制：在干部管理體制上，中央對(duì)地方局（包括局級(jí)以上）的干部實(shí)行全面控制和管理；在行政管理權(quán)限上，職權(quán)劃分沒(méi)有制度化和法律化，領(lǐng)導(dǎo)人的意志決定中央和地方的權(quán)限范圍；在立法權(quán)限上，只有中央一級(jí)立法。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第三節(jié)中央與地方的關(guān)系以對(duì)地方放權(quán)為主導(dǎo)模式的經(jīng)濟(jì)改革必然帶來(lái)中央與地方政治關(guān)系的變化。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第三節(jié)中央與地方的關(guān)系1行政管理權(quán)限的變化：地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)限在經(jīng)濟(jì)改革中大大擴(kuò)大了。2立法權(quán)限的變化：改革了中央一級(jí)立法體制，形成四級(jí)立法體制，擴(kuò)大了地方的立法權(quán)。3干部人事管理權(quán)限的變化：中央只管理中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方各省一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，擴(kuò)大了地方的干部管理權(quán)限。圖6-2中央與地方政治關(guān)系的變化四、完善中央與地方的關(guān)系要實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的合理化、科學(xué)化和民主化，就必須實(shí)現(xiàn)法治化，即中央與地方的權(quán)限與爭(zhēng)議是通過(guò)明確的實(shí)體法和程序法來(lái)調(diào)整的，而不是通過(guò)簡(jiǎn)單的行政手段。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，根本的途徑是：經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步改革；政治體制改革。當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第三節(jié)中央與地方的關(guān)系特別行政區(qū)省管市政府計(jì)劃單列市基層政府條塊結(jié)構(gòu)當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)