大城市停車發(fā)展政策評析-以深圳為例

1][2]。[11][2]。[1 大城停車發(fā)展政策評析——深圳為例 【摘要】國內(nèi)大城市普遍面臨著停車問題所帶來的交通擁堵環(huán)境污染安全隱患等社會問 題。國際上許多大城市在不同停車發(fā)展階段也遇到類似的問題，參考國際經(jīng)驗，總結(jié)國內(nèi)大 城市停車發(fā)展問題，對國內(nèi)城市制定停車發(fā)展方向與停車政起到有益的參考與指作用。 本文在總結(jié)國際大城市停車發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，深圳為例評估與分析國內(nèi)大城市停車發(fā) 展過程的特點與不同發(fā)展階段停車政策的作用與不足，探討定停車發(fā)展策略的關(guān)鍵點與政 府在停車改善中的角色定位。 【關(guān)鍵詞】停車問題；停車發(fā)展；停車政策；停車管理 1. 引言 汽車產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，城市停車問題日益嚴(yán)重，社會經(jīng)發(fā)展與市民生活環(huán)境及安全受 到威脅，亟待探討一條適合國內(nèi)城市停車健康、可持續(xù)發(fā)展道路。深圳的停車發(fā)在一定 程度上反映了國內(nèi)其他大城市所遇到的停車難題借鑒國際城市停車發(fā)展經(jīng)驗，基于深圳 的停車政策演變過程，分不同發(fā)展階段停車政與停車發(fā)的特點和關(guān)系，探討制定停車 發(fā)展政策的重點與緩解停車問題的方向，為其他城市提供參。 2. 大城市停車發(fā)展歷程 從國際大城市的停車發(fā)展歷程來看，城市停車發(fā)展一般為五個階段 圖1 國際大城市停車發(fā)展階段 第一階段：停車的發(fā)生。上世紀(jì)50年代以前，西方發(fā)達(dá)國家普遍處于小汽車普及的初 期階段，小汽車千人擁有率僅為20輛以下。由于車輛較少，車對動態(tài)交通干擾較小，因此 普遍采取較為寬松的停車管理政策。 第二階段：停車的發(fā)。上世紀(jì)50-60年代，西方發(fā)達(dá)國普遍進(jìn)入小汽車普及的中期， 小汽車千人擁有率達(dá)到2040輛。此時的交通規(guī)與管理水落后于交通的發(fā)展，致中心 區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重停車問題，停亂放對動態(tài)交通造成嚴(yán)重干擾，車速度下降交通事故增加。 第三階段：亂停車禁而不止。上世紀(jì)60年代，為了解嚴(yán)重的停車問題，西方發(fā)達(dá)國 家相繼出臺了中心區(qū)停車控制政策，如提高收費水平、禁止邊停車，但由于當(dāng)時的公交和 140.740.7 軌道交通發(fā)展水平較低且停車供應(yīng)不足，導(dǎo)致違章停車屢禁止。 第四階段：停車疏堵結(jié)合。上世紀(jì)60-70年代，西方發(fā)國家普遍進(jìn)入小汽車普及的中 后期，小汽車千人擁有率40-200輛為了逐步引導(dǎo)市民減使用小汽車，這些國家和城市 大力發(fā)展公交和軌道交通提高用車成本。通過疏堵結(jié)合手段停車問題得到不同程緩解。 第五階段：限制小汽車。日本上世紀(jì)60年代初出臺“車者自備車位”政策，并大力 發(fā)展軌道和公交；到了8090年代，軌道和公交高度發(fā)達(dá)絕大多數(shù)的通勤出行使用公共 交通，此時路外停車泊位基本能滿足小汽車的停放需求。港在80年代，實行高額的首次 登記稅、牌照費、停車及燃油稅，限制機動車擁有和使用同時大力發(fā)展軌道；9年代， 鼓勵私人建設(shè)停車場；200年后，基本實現(xiàn)停車供需平衡。 3. 深圳停車發(fā)展分析 3.1. 停車發(fā)展階段 國際大城市停車發(fā)展階段的主要劃分依據(jù)是擁車水平、車問題以及停車政策的演變特 點。對照國際停車發(fā)展規(guī)律，深圳的停車發(fā)展主要經(jīng)歷了前個階段： （輛） 200 150 128.2 100 50 23.4 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 圖2 歷年千人擁車水平 停車發(fā)生階段：001年以前，千人擁車率僅為20輛右（圖2），停車供基本保 持平衡，路邊停車較少，停車管理寬松。 停車發(fā)展階段：201-2003年，千人擁車率達(dá)到20-4輛。由于停車位的建設(shè)速度低 于小汽車的增長速度，停車供需矛盾開始出現(xiàn)，違停車日漸增多，道路通的正 常行駛受到影響，中心區(qū)出現(xiàn)交通擁堵等問題。 禁而不止階段：004-2010年，千人擁車率達(dá)到40以上。受經(jīng)濟條件和宏觀政策 的影響，小汽車有量急速增長。政府出臺了相關(guān)車政策，試圖抑制小車的過 快增長，但由于缺乏公交和軌道等替代方式，停車需缺口仍不斷擴大。 2011年，深圳市的公共交通建設(shè)到達(dá)新時期，軌道交通行網(wǎng)絡(luò)化運營，中心城區(qū)的公 交和軌道交通高度發(fā)達(dá)。隨著“公交優(yōu)先”、“公交都市”策目標(biāo)的逐步落實，全市將形 成以軌道交通為骨干、常規(guī)公交為主體的客運交通系統(tǒng)。從前停車政策來看，深停車正 逐步進(jìn)入疏堵結(jié)合階段，部分地區(qū)（中心城區(qū)）有條件直接入限制小汽車的發(fā)展段。 3.2. 階段停車政策評析 縱觀深圳停車發(fā)展歷程，城市停車問題的起是停車供失衡，其本質(zhì)是停車策沒有 2 小汽車擁有量（萬輛） 停車位數(shù)量萬個）[3]該時期的車輛很少，停車供需基平衡，路邊停車現(xiàn)象顯。由 [4]。同年深圳借鑒香港經(jīng)驗，入咪表 [5]，同時是停車政研究的起步階段?！巴＼囯y” [3]，并隨后出臺一系列措施：制訂類、分區(qū)的停車位規(guī)標(biāo)準(zhǔn)； 跟上。以下對不同停車發(fā)展階段的特點、政策及實施效果進(jìn)詳細(xì)分析。 200 150 100 50 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 發(fā)生 發(fā)展 而不止 圖3 小汽車與停車位發(fā)展 （1）停車發(fā)生階段配建標(biāo)準(zhǔn)較高，停車供需基本平衡，路邊停車管理嚴(yán)格 從1980年設(shè)立特區(qū)至1997年，這是深圳家庭擁有小汽車初步發(fā)展階段，住宅停車規(guī)劃 標(biāo)準(zhǔn)高于家庭擁車水平 于車輛少，停車沒有引起重視，停車的規(guī)劃管理較為寬松。197年至2000年，是小汽車穩(wěn)步 增長階段。1997年頒布的深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（稱深標(biāo)）對住宅停車規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn) 進(jìn)一步提高，與該時期的家庭擁車水平基本相適應(yīng) 停車管理模式，以規(guī)范路邊停車。 這個階段的小汽車長速度和停車位建設(shè)速度基本保持致（圖3），停車壓力還不明 顯。深圳開始探索停車規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)營管理，頒布了一些定，但由于對停車認(rèn)不夠， 僅通過提高配建標(biāo)準(zhǔn)來適應(yīng)小汽車增長，相關(guān)配套措施不夠善。 （2）停車發(fā)展階段配建標(biāo)準(zhǔn)跟不上需求，供需缺口大，停車問題缺乏政指導(dǎo) 2001年以后，深圳入小汽車快速增長階段，僅3年時小汽車總量幾乎翻了一番（從 2000年16.4萬輛增加到203年31.7萬輛）。家庭擁車水平的斷提高，使執(zhí)行的住宅停車配 建標(biāo)準(zhǔn)不再適用。另外，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們上班、辦事、購物及休閑活動更傾 向于使用小汽車出行。盡深標(biāo)規(guī)定了辦公商業(yè)停車配建準(zhǔn)，但由于建設(shè)成本高等原 因，實際配建水平很低，難以滿足停車需求，路邊違章停車重。 深圳停車第二階段相對較短，這是受經(jīng)濟飛速發(fā)展特點響。在這個階段，相部門試 圖通過提高收費來緩和小汽車增長，然而由于缺少明確的城交通政策指導(dǎo)停車場規(guī)建設(shè)， 停車供需缺口仍不斷拉大，各種深層次的停車問題開始出現(xiàn)。 （3）禁而不止階段小汽車沒有得到有效控制，停車題惡化，迫使停車政變形 2004-2010年是深圳車問題的爆發(fā)期 逐漸成為各界關(guān)注的焦點問題，政府部門認(rèn)識到展停車研的迫切需要，認(rèn)識到成停車 問題的原因絕不能簡單歸結(jié)為停車位供應(yīng)不足，故于2004年次提出規(guī)劃、建設(shè)、理和收 費相協(xié)調(diào)的一體化停車政策 出臺相關(guān)條例，鼓勵社會投資建設(shè)停車場，并草擬相應(yīng)的地優(yōu)惠措施但由于涉地價標(biāo) 準(zhǔn)的整體修訂，最終未能實施；起草停車位出讓轉(zhuǎn)讓辦法，受“物權(quán)法”影響，遲未能 出臺；開展特區(qū)咪表停車劃，因路邊停車企業(yè)化經(jīng)營管理模易引發(fā)爭議規(guī)劃沒落實； 3[2]，重點提[2]，重點提 大幅提高商業(yè)辦公類收費價格；在全市范圍劃定免費路內(nèi)停車位。 停車配建標(biāo)準(zhǔn)和收費價格的提高，一定程度上緩解了擁堵區(qū)域的交通狀況。然而，停車 政策總體實施效果不理想，其中部分政策沒有落實到位，如違章停車監(jiān)管不力；部分政策沒 有實施，如抑制車輛急速增長的核心政策（停車位產(chǎn)權(quán)化、自備車位）；部分政策甚至起到 反作用，如大量免費路內(nèi)停車使路外停車場利用率下降。因此，在缺乏公共交通等替代方式 的情況下、在汽車發(fā)展政策的影響下，小汽車以年均高達(dá)20%的速度增長，遠(yuǎn)高于停車位的 增長速度，停車缺口進(jìn)一步擴大，大量車輛利用市政道路、小區(qū)道路甚至消防通道停車，已 嚴(yán)重影響道路交通、危及居民消防安全。 （4）疏堵結(jié)合階段：大力發(fā)展公共交通，多途徑調(diào)控?fù)碥嚺c用車需求，實施難度大 面對日益嚴(yán)峻的停車形勢，深圳于2011年編制完成了新一輪的停車發(fā)展策略 出緩解居住停車問題的政策措施：以改善生活環(huán)境和保障消防安全為目的挖潛增加舊居住停 車供應(yīng)；通過提高配建標(biāo)準(zhǔn)、推動制定車位產(chǎn)權(quán)化和自備車位制度，實現(xiàn)新建居住“一位一 車”平衡。隨后，多部門聯(lián)合出臺《深圳市停車發(fā)展政策及實施方案》，重點調(diào)整停車收費， 引導(dǎo)小汽車合理使用。為加強道路停車管理，交委起草道路停車管理辦法，明確機動車道路 停車的管理主體、收費原則、設(shè)置原則等內(nèi)容。 隨著深圳軌道二期的全面開通及軌道三期的開工建設(shè)，軌道網(wǎng)絡(luò)將不斷完善，加上常規(guī) 公交網(wǎng)絡(luò)的不斷調(diào)整和優(yōu)化，深圳有條件采用有效的停車策略引導(dǎo)居民更多地選用公共交通 出行，促進(jìn)動靜態(tài)交通平衡，逐步進(jìn)入停車疏堵結(jié)合階段，甚至提前進(jìn)入限制小汽車的階段。 但從現(xiàn)狀來看，由于停車歷史遺留問題嚴(yán)重且涉及方面繁多，相關(guān)停車政策實施難度較大。 4. 停車發(fā)展問題剖析 深圳的停車發(fā)展在一定程度上反映了國內(nèi)其他大城市所遇到的停車難題。以下基于深圳 的停車政策演變，深入剖析大城市停車發(fā)展過程中存在的幾點問題，為其他城市提供參考。 4.1 停車政策目標(biāo)不明確 （1）政策措施在“鼓勵”和“限制”汽車之間擺動 從停車政策發(fā)展歷程看出，深圳停車政策制定偏向以問題為導(dǎo)向。面對不斷增長的停車 需求、不斷惡化的停車問題，相關(guān)部門只是被動應(yīng)對：提高規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，滿足停車需求，或提 高收費，限制車輛使用。由于缺乏一個清晰的停車發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)和階段目標(biāo)，政策措施在“鼓 勵”和“限制”小汽車之間擺動（圖4），停車改善效果并不理想。例如：2009年劃定大量 免費路內(nèi)車位，其初衷是緩解車位短缺、規(guī)范路邊停車，然而現(xiàn)實是：不但沒有緩解停車壓 力，反而誘增了更多的停車需求，引導(dǎo)了市民養(yǎng)成路邊停車的習(xí)慣，使得路內(nèi)停車位周轉(zhuǎn)率 下降、違章停車增多、路外停車場使用率下降。 45 5 5 54‐6 3 圖4 停車政措施 （2）未形成一個與市交通系統(tǒng)相適應(yīng)的停車政策 深圳的經(jīng)驗教訓(xùn)揭示停車深層次問題是：未形成一個城市整體交通系統(tǒng)相應(yīng)、綜 合考慮公共交通和私人交通、動態(tài)交通和靜態(tài)交通的停車政策。2001年以前，停車壓力還不 明顯，政府對停車的認(rèn)不夠，沒有開展專門研究，僅通過高配建標(biāo)準(zhǔn)來適應(yīng)新需求。 2001年以后，小汽車進(jìn)家庭的速度逐步加快，但相關(guān)部門小汽車的發(fā)展速度判有誤， 沒有給出明確的發(fā)展目標(biāo)僅將停車作為一種需求管理措施。004年以后，深圳開認(rèn)識到 小汽車過快增長會帶來各種嚴(yán)重問題故編制了輪停車政研究。但由于沒有圍綜合交 通發(fā)展目標(biāo)制定相應(yīng)的停車政策（沒有引導(dǎo)市民選用公共交通），最終沒有實現(xiàn)緩和小汽車 過快增長的目標(biāo)。以交費用為例，停車收費不合理，小汽使用成本沒有反映真成本， 客觀上鼓勵小汽車使用。 （元） 15 >12.5 10 5 0 圖5 停車收費與其他交通方式收費對比 4.2 停車政策缺乏系統(tǒng)性 （1）受外部宏觀政的影響較大 城市停車問題不僅僅是交通問題還涉及到社會經(jīng)濟的方面面，與汽車產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn) 業(yè)、工商物價等密切相關(guān)故這些方面的宏觀政策往往會給市停車政策帶來較大響。比 如，2004年國家頒布實施汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》要求城市通規(guī)劃管理工作配合汽車工業(yè) 55 5 5[5]。在該政策的影下，深圳停車政策逐漸向鼓勵小車發(fā)展傾斜， 10 8 6 4 2 的發(fā)展 一些限制或緩和 小汽車增長的政策沒有得到有效實施最終小汽車急速增長停車供需嚴(yán)重失衡。如，為 了將提高停車收費后的收益用于發(fā)展公共交通，006年深圳臺辦法征收經(jīng)營性停車場土地 使用費，但受國家稅費改政策的影響，2007年改為征收土使用稅，間接地將提停車收 費的收入落實企業(yè)口袋。 （2）缺乏對其他交系統(tǒng)的考慮 停車作為城市綜合交通體系中的子系統(tǒng)，不脫離于其交通系統(tǒng)如果只從車單一 系統(tǒng)考慮，完全滿足未來汽車增長產(chǎn)生的停車求，則會整個交通系統(tǒng)的協(xié)調(diào)展產(chǎn)生 極為不利的影響：大量小車出行會降低公共交分擔(dān)率和路網(wǎng)服務(wù)水平，加劇城市核心 區(qū)域道路交通狀況惡化。圳以往的停車措施正缺乏對其交通系統(tǒng)的考慮，導(dǎo)致小汽車 一直處于主導(dǎo)地位，沒有發(fā)揮公共交通應(yīng)有的功能。 （3）不同停車設(shè)施間協(xié)調(diào)性差 停車設(shè)施包括路內(nèi)停車、配建停車場、公共停車場等多類型。合理的停車設(shè)管理政 策應(yīng)結(jié)合設(shè)施特點，實行精細(xì)化管理以發(fā)揮各自的功能。而，從深圳停車現(xiàn)狀看，不 同停車設(shè)施的收費結(jié)構(gòu)不合理，存在倒掛現(xiàn)象：對于停放方的路邊停車、地面停等收費 較低，而路外地下停車庫立體停車庫收費較高導(dǎo)致路外車場庫使用率低，影開發(fā)商 建設(shè)停車場的積極性。 12 10 收/次 0 路內(nèi)停車 地停車 下、立體車庫 圖6 不同停車設(shè)施費標(biāo)準(zhǔn)對比 （4）政策措施之間配套性不強 就停車系統(tǒng)本身而言，它涉及立法、規(guī)劃、建設(shè)、管理收費等多個層面。首版停車政 策根據(jù)區(qū)域特點與發(fā)展標(biāo)，制定相應(yīng)的停車對策（表1）然而，各項對策之間配套性不 強，實施效果不理想。例：為控制車輛進(jìn)入城市核心區(qū)，求實行最低的配建標(biāo)準(zhǔn)和最高 的收費價格。但這些區(qū)域通常是商業(yè)辦公集中區(qū)，為了追求大經(jīng)濟效益，許多商在自家 用地紅線內(nèi)私自加建停車設(shè)施，滿足消費者停車需求。相反收費最低的外圍區(qū)域，由于停 車管理寬松，違章停車嚴(yán)重，路外停車場使用率低，開發(fā)商愿意投資停車場建設(shè)。 表1 不同區(qū)域停車展目標(biāo)對策 66]，學(xué)者PalBarter出的這個問題值得我們思考。[66]，學(xué)者PalBarter出的這個問題值得我們思考。[6 4.3 政府角色定位不清晰 （1）停車本身屬性清晰