周道許：環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化管理手段研究

環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化管理手段研究

周道許[2011-05-24]

摘

要：我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度還處于起步階段，雖然有了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究，但在具體的制度設(shè)計(jì)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上還有待進(jìn)一步完善。因此，充分借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，合理設(shè)計(jì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的制度框架和具體措施，對(duì)于強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制，完善環(huán)境侵權(quán)損害民事賠償制度，切實(shí)保障公民的環(huán)境權(quán)益具有極為重要的意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)

路徑選擇

制度構(gòu)想

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是一種特殊的責(zé)任保險(xiǎn)，是在二戰(zhàn)以后經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、環(huán)境問題日益突出的背景下誕生的。由于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)環(huán)境損害賠償?shù)挠行?，使環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)從產(chǎn)生發(fā)展到成熟完善短短十多年的時(shí)間，成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過社會(huì)化途徑解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問題的主要金融工具，也成為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門管理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。

一、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度概述

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)，是隨著責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)用于環(huán)境事故領(lǐng)域而產(chǎn)生的一個(gè)創(chuàng)新性險(xiǎn)種，因在各國(guó)應(yīng)用的領(lǐng)域有所不同而在名稱上有所差異，如美國(guó)稱之為環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)，英國(guó)則稱為環(huán)境損害和屬地清除責(zé)任保險(xiǎn)等。

（一）環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的特征

賠償主體替代性。保險(xiǎn)事故發(fā)生后，由保險(xiǎn)人代替被保險(xiǎn)人即實(shí)際的侵權(quán)行為人承擔(dān)賠償責(zé)任，被保險(xiǎn)人并不直接對(duì)給第三人造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。

保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人承擔(dān)的賠付金額過大，承保范圍較窄，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)偏高，所以許多保險(xiǎn)公司對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)并不熱心。

承保范圍有限性。由于環(huán)境污染損害的巨額的賠償和治理費(fèi)用，保險(xiǎn)公司要衡量所收保險(xiǎn)費(fèi)和承擔(dān)的賠付風(fēng)險(xiǎn)是否平衡，因此在其有限的財(cái)力約束下，必須對(duì)承包范圍做出限定。

保險(xiǎn)合同內(nèi)容的特定性。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)沒有采取格式合同的做法。保險(xiǎn)公司在承保時(shí)要有專門工作人員對(duì)每一個(gè)標(biāo)的進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和評(píng)估，以確定保險(xiǎn)費(fèi)率。

公益性和政府主導(dǎo)性?；诃h(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的公益性，為了避免保險(xiǎn)公司拒絕承保，政府有必要在政策上支持環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。各國(guó)政府經(jīng)常從財(cái)政、稅務(wù)上進(jìn)行扶持，這對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展至關(guān)重要。

（二）環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的功能

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的功能主要體現(xiàn)在兩方面。

一方面是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任社會(huì)化，減少污染經(jīng)濟(jì)刺激功能。主要是：

第一，降低環(huán)境糾紛交易成本、維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)由保險(xiǎn)人及時(shí)承擔(dān)被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，有效降低環(huán)境糾紛發(fā)生的機(jī)率并降低交易成本，保護(hù)少數(shù)弱勢(shì)群體的利益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與公平。

第二，保證環(huán)境污染受害人及時(shí)獲得有效補(bǔ)償。在責(zé)任保險(xiǎn)制度中，保險(xiǎn)公司通過將賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給成千上萬(wàn)的投保人分擔(dān)，能在最短的時(shí)間內(nèi)確保受害人的損失得到賠償和污染場(chǎng)所的修復(fù)。

第三，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，減少政府壓力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的社會(huì)化。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度建立后，企業(yè)能通過購(gòu)買保險(xiǎn)的方式轉(zhuǎn)移責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。此外，還可以減輕政府壓力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)的社會(huì)化，政府能將更多的財(cái)力投入更有效的部門。

另一方面主要體現(xiàn)在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的功能。主要是：

第一，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。保險(xiǎn)公司在承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的過程中，要對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分布、發(fā)生概率和損失程度有深入了解，這樣可以積累大量風(fēng)險(xiǎn)損失的資料，為全社會(huì)參與防止環(huán)境污染管理提供了有力的支持。

第二，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。保險(xiǎn)合同簽訂以后，保險(xiǎn)公司可以通過法律法規(guī)或者合同約定取得對(duì)企業(yè)環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)察的權(quán)力，經(jīng)常不定期對(duì)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，促進(jìn)了企業(yè)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的積極性，引導(dǎo)企業(yè)向環(huán)境友好型發(fā)展。

第三，促進(jìn)污染減排的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)框架中，保費(fèi)的高低是由企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高低決定的。因此，企業(yè)會(huì)盡力降低污染危險(xiǎn)等級(jí)和保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高資源能源的利用率?？梢哉f，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在一定程度和范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)約束和激勵(lì)作用非常明顯，有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

二、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是隨著責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)用于環(huán)境污染事故領(lǐng)域而產(chǎn)生的一個(gè)創(chuàng)新性險(xiǎn)種。20世紀(jì)70年代以來(lái)，環(huán)保浪潮席卷西方國(guó)家，環(huán)境責(zé)任理論隨著公民環(huán)境權(quán)理論的建立獲得了極大的發(fā)展，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)也隨之繁榮起來(lái)。

（一）國(guó)際上環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的主要發(fā)展模式

由于環(huán)境污染原因的復(fù)雜性和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)的特殊性，加上各個(gè)國(guó)家不同的國(guó)情，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)也呈現(xiàn)出不同的發(fā)展模式。目前，國(guó)際上較為成熟的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)分為強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)和自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)兩種模式。在這兩種模式的基礎(chǔ)上，各國(guó)根據(jù)實(shí)際需要，也衍生出一些新型模式，但基本上還屬于這兩種保險(xiǎn)的范疇。

（一）建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法律法規(guī)體系

第一，完善污染損害責(zé)任劃分和認(rèn)定的法律法規(guī)，強(qiáng)化環(huán)境損害責(zé)任追究制度，形成環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。首先，要在相關(guān)法律中完善環(huán)境事故及損害責(zé)任劃分和認(rèn)定的有關(guān)規(guī)定，明確肇事者應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。其次，要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境事件肇事者的刑事和民事責(zé)任追究。最后，要強(qiáng)化和落實(shí)責(zé)任追究，讓肇事者切實(shí)體會(huì)到法律的嚴(yán)肅性及賠償?shù)膹?qiáng)制性，認(rèn)識(shí)到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性。

第二，必須盡快解決環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推廣缺乏法律依據(jù)的狀況，建立有利于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推廣的法律體系。首先應(yīng)率先開展國(guó)家層次的立法，在專項(xiàng)環(huán)保法律的修訂過程中寫入污染責(zé)任保險(xiǎn)的內(nèi)容。其次，制定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則或管理辦法，對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)問題做出明確規(guī)定。

（二）建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的政策體系

第一，研究制定相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和指南。環(huán)保部應(yīng)首先研究制定相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和指南，再分階段、分類提出各行業(yè)的適用標(biāo)準(zhǔn)和指南，規(guī)范環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)相關(guān)主體的行為。

第二，采取強(qiáng)制和自愿相結(jié)合的模式。鑒于近年來(lái)我國(guó)環(huán)境污染日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，應(yīng)參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的保險(xiǎn)模式，鼓勵(lì)大多數(shù)企業(yè)自愿購(gòu)買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，而對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大、環(huán)境污染嚴(yán)重的區(qū)域或行業(yè)，應(yīng)實(shí)施強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

第三，對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)給予一定的政策支持。適宜的優(yōu)惠政策，能吸引更多的排污企業(yè)購(gòu)買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，降低保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也符合國(guó)家節(jié)能減排的政策方向。因此，應(yīng)研究制定有利于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的財(cái)稅等鼓勵(lì)政策。

第四，考慮建立環(huán)境救濟(jì)基金。環(huán)境救濟(jì)基金是對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的主要補(bǔ)充，也是國(guó)家賠償與救濟(jì)機(jī)制的重要組成部分。環(huán)境救濟(jì)基金來(lái)源，可以參考國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)，通過國(guó)家財(cái)政撥付轉(zhuǎn)移、排污費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體個(gè)人捐贈(zèng)等多種渠道予以建立。

（三）加強(qiáng)相關(guān)部門間的合作，建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)指導(dǎo)中心

第一，加強(qiáng)環(huán)保、保監(jiān)等相關(guān)部門的協(xié)作。明確各自職責(zé)與分工，及時(shí)進(jìn)行信息溝通與交流，確保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)按照既定政策目標(biāo)發(fā)展。

第二，在環(huán)境保護(hù)部下設(shè)立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)指導(dǎo)中心。主要是承擔(dān)研究制定行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則和污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，制定和調(diào)整強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的行業(yè)工藝名錄，研究提出有利于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的財(cái)稅政策，積極協(xié)調(diào)各部門落實(shí)稅費(fèi)減免政策，對(duì)投入市場(chǎng)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品提出修改建議，指導(dǎo)保險(xiǎn)公司開展污染損害賠償，制定污染損害賠償和鑒定程序及環(huán)境修復(fù)的技術(shù)指南，為環(huán)境修復(fù)提供最優(yōu)治理方案等職能，為相關(guān)管理部門提供專業(yè)的技術(shù)支撐。

（四）加強(qiáng)宣傳教育和能力建設(shè)

第一，開展全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)培訓(xùn)。讓各級(jí)環(huán)保和保監(jiān)部門、保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員對(duì)有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的要求、目標(biāo)、方法有深入的了解，掌握基本管理方法和技術(shù)手段，能夠按照政策目標(biāo)依托市場(chǎng)推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作。

第二，積極加強(qiáng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)的基礎(chǔ)研究。包括相關(guān)數(shù)據(jù)積累、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的研究制定等，逐步加大環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的研究投入，提高保險(xiǎn)業(yè)相關(guān)險(xiǎn)種的開發(fā)能力，提升相關(guān)機(jī)構(gòu)在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)方面的研究和政策支持能力。

主要參考文獻(xiàn)：

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全國(guó)人大環(huán)境與