關于政府經(jīng)濟職能的思考

摘要：政府和市場之間關系的爭論可謂是一個古老的話題。以“外部性”為核心的天然缺陷使市場失靈在所難免，政府行為的“內(nèi)部性”又使政府實施的是私人或集團的目標，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是市場調(diào)節(jié)與政府作用有機結合的經(jīng)濟，市場調(diào)節(jié)的效率，政府作用的優(yōu)劣，都取決于政府職能的準確界定，高效有力的政府管理是市場正常運行的必要保障?！蹶P鍵詞：市場失靈、外部性、政府失靈、內(nèi)部性著后來的西方經(jīng)濟學界。而在20世紀30年代全球范圍內(nèi)經(jīng)濟危機“看不見的手”針鋒相對。70年代伴隨著石油危機出現(xiàn)的“滯脹”□一、政府與市場失靈□早在200多年以前，西方經(jīng)濟學的鼻祖亞當斯密就構建了“看不見的手”的經(jīng)典模式。斯密指出：”他所盤算的也只是他自己的利益。在這場合，像在其它許多場合一樣，他受著一只看不見的手的指導，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。也并不因為事非出于本意，就對社會有害。他追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情況下更有效的促進社會的利益?！雹僭谶@里，其所謂的“看不見的手”一般被認為是指市場而言，這段文字也因被普遍認為是對“看不見的手”原理的經(jīng)典論述而廣為引用。此后，經(jīng)古典經(jīng)濟學家李嘉圖、薩伊、穆勒以及新古典經(jīng)濟學家瓦爾拉斯與帕累托的發(fā)展，該原理不斷完善。但是，“看不見的手”的實現(xiàn)也被局限在了完美表述的諸多條件與假定之下：完全而對稱的信息、充分競爭的市場、生產(chǎn)規(guī)模收益不變或遞減、無外部效應、交易成本為零、交易雙方完全理性，這一切與現(xiàn)實經(jīng)濟出現(xiàn)了嚴重偏離。當市場與模式相背離時，所謂“市場失靈”就不可避免?！酢?一)外部型是導致市場失敗的核心?！跏袌鰴C制使資源配置最優(yōu)的一個重要條件是經(jīng)濟當事人的生產(chǎn)或消費行為不會對其他人的福利產(chǎn)生影響，而日常生活中外部性的普遍存在卻使這一假設在許多場合下不能成立。比如說，抽煙會污染環(huán)境，工廠排放廢氣、廢渣會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民健康。從成本與收益看，外部性向交易以外的其他人強加了不應存在的成本或使其享受了不應享有的收益，表現(xiàn)為市場不能將交換雙方的成本或收益完全內(nèi)部化。而在競爭的市場中，一旦經(jīng)濟行為主體的經(jīng)濟活動產(chǎn)生外部性，經(jīng)濟運行的結果將不可能實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。這就使市場對于資源的配置缺乏效率，政府介入了?！踟摰幕蛳麡O的外部性一個普遍事例是工廠施放的空氣污染。工廠從中獲利，因為它可以不必投資控制污染的設備，在一個低成本的情況下進行生產(chǎn)，當然社會要承擔這種負的外在成本。這種情況下，政府可以通過征稅等環(huán)境管制措施，使外在成本由生產(chǎn)者以稅金的形式支付，從而解決外部性問題。而正的或積極性外部性的普遍例子是教育。受過更高教育的人不僅會以高收入和更多文化享受的形式給自己帶來收益，而且也會通過社會交往給別人帶來好處。在這種情況下，政府會通過提供補貼(較低的價格提供)等手段來使教口總的來說，外部性的存在使市場中的生產(chǎn)者與消費者只會考慮到個人成本或個人收益，卻不顧及社會成本或社會收益。而政府通過干預，則使他們在做出決策時考慮到了外在的成本或收益，這樣也就解決了外部性問題，克服了市場失靈?！?二)私有市場對公共物品供給是不足的?！豕参锲肥沁@樣一種物品，“把它提供給新增加一個人的邊際成本是嚴格為零的，而且要阻止人們得到它又是不可能的。”②與私人物品相比較，它具有“非排他性”和“非競爭性”的特點。因為公共物品的社會成本或收益與某一消費這一公共物品的私人成本或收益并不完全一致，它們之間存在著偏離，所以，公共物品可以看作正的外部性的極端情況。國防是公共物品的標準事例，但許多政府提供的公共物品并不嚴格滿足“非競爭性”和“非排他性”的特性，而是具有著不完全的排他性和有限的非競爭性，這樣的物品我們稱為準公共物品?！踉诠参锲返南M中，單個消費者不會像消費私人物品那樣準確的了解自己的偏好程度，即使是了解了，也不會如實顯示出來。為了不付成本或少付成本地享受公共物品，他們會隱瞞或低報自己的偏好，從而導致了公共物品消費中的“免費搭車”現(xiàn)象。這一問題的存在，使價格反映偏好的機制失靈，每個人都想讓別人支付生產(chǎn)公共物品的成本，自己去免費享受，結果可能就不會有廠商來生產(chǎn)。在多數(shù)情況下，市場對公共物品的配置顯得那么的無能為力。而政 府則具有著承擔公共物品問題的巨大優(yōu)勢，它可以通過稅收為居民提供更多的公共物品，使社會獲得更大的好處。(三)穩(wěn)定經(jīng)濟是政府的必要責任?！踉诮?jīng)濟總量均衡，實現(xiàn)總供給等于總需求的宏觀目標實現(xiàn)上，市場機制的作用有著重大的局限。因為市場本身具有自發(fā)性、事后性、分散性的特點，使總量均衡目標的實現(xiàn)成為不確定的事情，經(jīng)濟常常處于一種不穩(wěn)定和周期性的波動狀態(tài)。30年代的大蕭條可以說是最好的例證了，無數(shù)的工人失業(yè)，大量機器被閑置，它帶給人們的只有痛苦。我們不否定市場經(jīng)濟具有自動恢復到平衡狀態(tài)的力量。然而，從喪失的產(chǎn)出和人們遭受的這種痛楚來看，等待經(jīng)濟的自動恢復，其成本是巨大的，政府必須承擔起穩(wěn)定經(jīng)濟的職責。衰退時，通過擴張性的財政政策和貨幣政策，拉動需求，減少經(jīng)濟資源的閑置；繁榮時，又可以采取緊縮性政策，避免通貨膨脹對經(jīng)濟的沖擊，從而使經(jīng)濟穩(wěn)定平衡地發(fā)展。?4j;H□Qah(□J9.-□fzb~□P{Qa1□8d%jwSqXVbb漢語言論文JM-P(C){uN#X□_1xV□□□(四)收入再分配是政府的重要職能?！跏袌鼋?jīng)濟之所以有效率，其原因在于”看不見的手”對各個行為主體有著強有力的利益激勵和約束?？墒牵捎诩寄芎唾Y產(chǎn)、能力與天賦等各方面的差異，即使是市場發(fā)揮得很好的地方，財富分配的過分懸殊和社會成員的兩極分化也在所難免。從長期看，財富日益向少數(shù)人傾斜，窮人與富人之間在人力資本積累上的差距也越來越大，形成窮者越窮、富者越富的馬太效應，這對于社會全面進步和人的全面發(fā)展必然是一個大的缺陷。同時，分配不公的持續(xù)發(fā)展，也會引起社會的動蕩與不安，最終將導致經(jīng)濟增長的停滯或波動。政府在經(jīng)濟平等上的關注成為人們的普遍共識，通過累進稅、對低收入者轉移支付等政策，實現(xiàn)社會的平等與穩(wěn)定。當然，收入再分配政策會造成經(jīng)濟積極性的下降，以適當?shù)姆绞絹碓O計政府再分配計劃成為一種必要。不見的手”已無法正常發(fā)揮其應有的調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的作用，市場的自然壟斷、公共物品的供給不足、經(jīng)濟的周期波動、收入分配不公等問題因此顯現(xiàn)，并不同程度的影響著經(jīng)濟的正常運行。市場在資源配置上的低效率為政府介入經(jīng)濟提供了理論的支持和現(xiàn)實的空間，政府承擔起收入再分配、穩(wěn)定經(jīng)濟和資源再配置的重擔?！醵⒄ъ`理論□不完全的信息、不完全的競爭、不完善的市場最終導致了市場的失靈，曾經(jīng)受到了一個半世紀推崇的市場完美秩序不復存在，這為政府介入經(jīng)濟提供了必要條件，但卻并非充要條件。政府不是一個能夠克服“免費搭車”和外部性問題，并保證實現(xiàn)資源有效優(yōu)化配置的大型計算機，它和私有市場一樣也存在著缺陷，也會產(chǎn)生失靈。喬治梅森大學的詹姆斯布坎南在其公共選擇理論中最早提出了“政府失靈”的概念?！?一)導致政府失靈的主要原因是政府的“內(nèi)部性”?！跏袌鍪ъ`，政府，作為國家權利的執(zhí)行機構，以克己奉公、勤政廉潔的形象介入經(jīng)濟。然而，政府卻不是一個抽象的存在，而是由有著不同利益和目的的許多人組成的集合。公共選擇理論將“經(jīng)濟人假設”引入政府活動，認為政府行為主體具有著與市場經(jīng)濟人一致的經(jīng)濟人特性，在政治市場中可能受到權利、職位及其相關物質利益的驅動，而謀求個性效用最大化。在這種情況下，能夠給他們帶來效用最大化的準則被選擇和實施，一個簡單多數(shù)決策的模型中，必然出現(xiàn)多數(shù)獲利集團的個人邊際利益大于社會邊際利益或個人邊際成本少于社會邊際成本的結果。公共選擇的結果偏離了公共目標，公共機構不再代表公共的利益，不再發(fā)揮公共的職能。這很近似于導致市場失靈的外部性，只是外部性意味著社會成本和利潤沒有包含在私人決策的考慮當中，而政府決策的“內(nèi)部性”則意味著私人的或機構和組織的成本和利潤很可能支配了公共決策的考慮。它的存在提高了機構的社會成本，使其高于技術上的一般成本。單位成本增加，政府產(chǎn)出減少，政府決策的“內(nèi)部性”帶來了政府失靈。□(二)基于“內(nèi)部性”產(chǎn)生權錢交易的尋租活動?！酢皟?nèi)部性”的存在使政府機構被特殊利益集團所左右，成為特殊利益集團的代言人，而權力則成為這一集團謀求自身利益的工具。各個經(jīng)濟利益主體通過游說、行賄等各種手段，促使政府幫助其建立優(yōu)勢地位，獲取超額利潤，這一活動即所謂“尋租”。政府干預經(jīng)濟的過程，從某種意義上講，就是權利介入經(jīng)濟的過程。在此過程中，就為經(jīng)濟利益主體運用權錢交換和借助政府權利因素謀求壟斷利潤，實現(xiàn)其最大利潤目標的尋租活動提供了前提和基礎。同時，官員們因這些活動享受了特殊利益，又會引發(fā)為爭奪主管官員肥缺而發(fā)生的第二層次的尋租競爭，各個社會利益團體為爭奪財政收入分配的第三層次的尋租之戰(zhàn)。為了維持這一與生產(chǎn)性活動無關的逐利活動，社會資源被大量浪費，生產(chǎn)則日益惡化，政府嚴重失靈。此時政府手中的權力已經(jīng)成為一種新型的倍具吸引力的資本，正嚴重影響著市場競爭的公平、收入分配的公正以及社會生產(chǎn)的效率。□(三)信息不完全也造成了政府的失靈。□就像信息不完全在私人部門造成了問題一樣，也給政府這一公共部門帶來了□問題。20世紀上半葉的痛苦動蕩，使政府承擔了越來越多的責任，“‘政府所知’——中央決策者的，被認為優(yōu)于‘市場所知’一—市場中的私人決策者和消費者們的分散的智慧?！雹廴欢?，事實卻讓人們發(fā)現(xiàn)依靠政府建立起來的經(jīng)濟秩序，并不具有充分的信息基礎。盡管人們可以擁有各種各樣的信息人員，設有計劃、統(tǒng)計等智囊機構，但它仍舊不可能全知全覺。它在制定各種政策時，既不能完全掌握人們的偏好，更無法了解政府計劃的各種結果。特別是隨著社會的發(fā)展，信息變成了一種有價的商品，人們慢慢覺得，通過市場自發(fā)地橫向傳遞或許比通過政府理智地縱向傳遞信息更為有效?！醢雮€多世紀以來，在眾多的國家中，政府一直控制著經(jīng)濟的“制的領導會把人類帶入一個生活資料極大豐富，沒有匱乏之虞的完美境界，但奇跡并沒有實現(xiàn)。代表著公共利益的政府在失靈時實施的卻是私人或集團的目標，個別對物質利益的沖動又導致了對能夠帶來此種滿足的權利沖動，腐敗現(xiàn)象泛濫，財政赤字劇增，國有企業(yè)大部分虧損，經(jīng)濟發(fā)展嚴重受阻，國民經(jīng)濟陷入危機。看來，大政府的觀念不得不開始動搖了，人們也不得不對政府的經(jīng)濟職能給予新的認識了?！跞?、關于政府職能的思考□危機與災難、人類的需要與痛苦、深刻的正義與尊嚴帶來了政府職能的大肆擴張，以及隨之而來幾十年的經(jīng)濟巨大增長。當人們覺得政府的控制不可抗拒的時候，90年代政府退卻了?！霸谖鞣剑跍p少控制和責任?，F(xiàn)在人們的注意力集中于‘政府的失靈’一一當政府變得過于膨脹和又野心勃勃，并試圖成為經(jīng)濟中的主要行為者而不是非裁判時所引發(fā)的固有困境——而不再是‘市場失靈’”④然而故事并沒有結束。1997年的東南亞金融危機使世界遭受到了自經(jīng)濟大危機后最大的經(jīng)濟困難。“盡管蕭條沒有來臨，蕭條經(jīng)濟學，已經(jīng)重返歷史舞臺?！雹葸@是否意味著“看得見的手”的回歸呢?當然歷史不會重演，但政府與市場之間對“制高點”的反復爭奪，不禁讓人們?nèi)ニ伎迹涸谌蚴袌龅慕⒁殉蔀槠毡楣沧R的背景下，政府與市場的關系如何?界限何在?政府該提供什么樣的服務?其作用何在?(一)經(jīng)濟中不可或缺的政府□市場失敗要求政府直接參與經(jīng)濟或對經(jīng)濟進行干預，政府失敗又要求減少政府對經(jīng)濟活動的直接參與和調(diào)節(jié)，削減政府規(guī)模，政府就在這市場失敗與政府失敗的互動中，時而擴大，時而縮小。然而無論如何，政府在經(jīng)濟中是不可或缺的，并且隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，其經(jīng)濟職能將日益增強?！?.政府與市場共同存在于現(xiàn)代社會中，兩者已形成不可分離的共生關系?！趵硐氲恼c市場應該是都可以進行資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”的，但社會是復雜的。在復雜的現(xiàn)代社會中，沒有市場的政府和沒有政府的市場都是無法想像的。離開了市場，現(xiàn)代社會將難以持續(xù)健康地發(fā)展；離開了政府，市場正常運作的制度前提也將無法保障。現(xiàn)代市場制度得以確立的產(chǎn)權保護、損害賠償?shù)纫?guī)則，公平有效的競爭環(huán)境，僅僅靠市場交易雙方的合意約定和自我保護是遠遠不夠的，具有強制力的政府是提供相應制度安排的最重要的制度供給者?！醍斎粦撟⒁?，政府與市場之間的這種共生關系不應是親密無間的，而應該保持一定的距離。政府和市場所涉及的具體社會領域是不完全相同的，它們的原則各異，目標亦不相同。如果二者界限不清，那么不僅無法相得益彰，而且，反而即會破壞政府的原則，又會破壞市場的原則，有損于公平，無益于效率。因而，政府與市場應在各自的運作原則和作用范圍內(nèi)，相互促進、共同協(xié)調(diào)地推動經(jīng)濟的發(fā)展?！?.市場經(jīng)濟條件下，政府的經(jīng)濟職能在日益加強，這是現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。市場經(jīng)濟以其信息利用的完全和價格機制的激勵創(chuàng)造了巨大的機會和持續(xù)的物質增長，但這種發(fā)展卻并不意味著政府職能的削減。一定社會中共生的市場與政府，并非是一方越有效便可以簡單地替代另一方，相反，越發(fā)達的市場機制越要求高效率、高素質的政府調(diào)節(jié)。因為市場越完善、越有效，其自身歷史的現(xiàn)實的所不能采取作用的領域越明確，政府調(diào)節(jié)的針對性便越強。特別是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，總會不斷提出新的問題，對于這些新問題，已經(jīng)發(fā)育起來的市場總有不適應的方面，因而總會要求不斷引入并完善政府調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟發(fā)展要求政府提供的東西更多，而不是更少。市場經(jīng)濟下的政府不一定就小，而關鍵在于其執(zhí)行的職能要高效而有力。□政府和市場的特性要求政府的職能必須隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷增強。在生產(chǎn)力低水平時期，應傾向擴大市場調(diào)節(jié)，減少干預，而隨著發(fā)展，政府財政收入增加，人們的生活水平提高，政府可以而且應該不斷增加公共服務和公共物品的供給，以滿足日益增長的享受與發(fā)展需要?！?二)政府職能的界定□現(xiàn)代市場經(jīng)濟是市場調(diào)節(jié)與政府作用有機結合的經(jīng)濟，市場調(diào)節(jié)的效率，政府作用的優(yōu)劣，都取決于政府職能的準確界定。高效有力的政府管理是市場正常運行的必要保障?！?.市場經(jīng)濟中的政府調(diào)節(jié)應著重總量調(diào)節(jié)。由于市場競爭的盲目性、分散性以及市場機制的不完備，總供給與總需求之間的不均衡成為一種常態(tài)，必須引入政府調(diào)節(jié)以減少不必要的代價，這一點前面已有所分析。另外，對于一些生命周期長，又關系國計民生的產(chǎn)品生產(chǎn)，由于生命周期較長，一旦受到市場經(jīng)濟的嚴重沖擊，在短期內(nèi)便難以恢復，整個經(jīng)濟將遭受嚴重打擊，因而需要政府采取干預。對于一些帶有戰(zhàn)略意義，同時又具有較大風險的領域部門的發(fā)展，相當大的成本和不確定的前景，也使這一部門單純依靠市場難以實現(xiàn)充分發(fā)展，引入政府調(diào)節(jié)也成為必要?！?.市場經(jīng)濟中的政府調(diào)節(jié)應是第二次調(diào)節(jié)⑥。市場調(diào)節(jié)是市場經(jīng)濟中第一層次上的調(diào)節(jié)，市場能夠調(diào)節(jié)的政府就不必干預，而市場無力涉及，在資源配置上低效率時，則由政府再調(diào)節(jié)。當然，不是說政府的第二次調(diào)節(jié)重要性上不如市場調(diào)節(jié)，它是更高層次的調(diào)節(jié)，是總體上、全局上的調(diào)節(jié)。一般來說，現(xiàn)實中的市場調(diào)節(jié)以效率優(yōu)先，而政府通過社會保障等方式進行的第二次調(diào)節(jié)則更為注重公平環(huán)境的營造?！?.政府的主要作用在于公共物品的提供上。在社會物品一定的情況下，政府提供物品的增加，就是市場生產(chǎn)物品的減少，政府提供物品的多少是衡量政府參與經(jīng)濟活動的重要指標。公共物品是人們生活享受與發(fā)展不可缺少的物質內(nèi)容，作為外部性的極端例子，市場往往體現(xiàn)出提供的不足，這就需要政府發(fā)揮作用。國防、司法以及公共設施等純粹公共物品由政府提供以增進國民福利，這作為政府的天職可以追溯到亞當斯密對政府職能的經(jīng)典界定上。而對于準公共物品，特別是無排他性，但卻有競爭性的準公共物品的存在，因競爭性使得在對此類物品消費的增加必然使得其他人的消費減少，影響其效率的實現(xiàn)。此外，由政府提供此類物品，效用最大化驅動下的個人可能對其漠不關心，過度使用，從而引發(fā)對公共物品的損害。因而，生產(chǎn)力尚不充分發(fā)達期間，政府提供“非競爭性”和“非排他性”定義下的純粹公共物品為宜。4.“知識時代”的政府其意義更為重大。世紀之交，以人工智能產(chǎn)品為支撐的知識經(jīng)濟已見端倪。它的出現(xiàn)引發(fā)了人類整個社會結構、思維結構、經(jīng)濟結構的根本變化。在知識經(jīng)濟時代，由于知識分工和知識分散在廣闊的背景下交互影響，政府作用在一些新的領域必會加強。由于知識本身信息化的要求，其在傳播中可能會發(fā)生扭曲，一些特殊利益集團出于個別的目的，在決策中遲緩而保守，在知識分工深化的時代，這將使信息越發(fā)的不對稱、不完善，信息在播種中失真，利益集團則會因擁有“壟斷”優(yōu)勢達到超額利潤。這時則需政府加強其追求擴大公共利益的傾向，推動共同利益群體的產(chǎn)生。另外，政府也有必要建立激勵體系，最大可能地將信息轉化為一種公共物品，以此減少信息不全帶來的損失，盡可能實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”的理想狀態(tài)?！踅Y語□世界上十全十美的事物是不存在的。在亞當斯密的經(jīng)典模式中，一只“看不見的手”何等神奇，然而，以“外部性”為核心的天然缺陷卻使市場失靈在所難免。政府——公共利益的集中代表，以其獨具的強制力介入經(jīng)濟，可是政府行為的“內(nèi)部性”卻使政府實施的是私人或集團的目標。復雜的現(xiàn)代社會中，經(jīng)濟不再是純粹的市場與政府的選擇，而常常是兩者不同組合的選擇。在歷史的發(fā)展進程中，