構建與行政問責制相適應的經濟責任審計模式初探

第第頁構建與行政問責制相適應的經濟責任審計模式初探【內容摘要】加強對權力的制約和監(jiān)督，健全行政問責與經濟責任審計等制度是“十七大”報告提出的明確要求，也是對經濟責任審計工作的定位。實施行政問責制度是現(xiàn)代政府行政管理制度的發(fā)展方向，是必然趨勢。本文通過對行政問責制與經濟責任審計關系的分析，研究與行政問責制相適應的經濟責任審計模式，探索以全部政府性資金為主線；以領導干部權利運行軌跡為導向；以審評領導干部履行發(fā)展經濟責任、統(tǒng)籌社會事業(yè)責任、行政管理責任、貫徹政策法規(guī)責任和廉政建設責任為重點的新時期經濟責任審計路子，旨在進一步完善領導干部經濟責任工作，充分發(fā)揮經濟責任審計在行政問責制建設中的作用。

【關鍵詞】：行政問責制；經濟責任審計；模式

一、行政問責制的涵義和發(fā)展

行政問責制是指社會公眾對政府的行政行為進行質疑,對不履行法定行政義務或未承擔相應行政責任的行政機關及其行政人員進行責任追究的一種制度。實施問責制是現(xiàn)代政府強化和明確責任，改善政府管理，建設責任政府的本質要求。

我國行政問責在非典事件之后開始探索制度化之路。20__年國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》中曾提出要實現(xiàn)行政權力和責任的統(tǒng)一?！笆叽蟆眻蟾婷鞔_提出了“要完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”。總理在新一屆中央政府第一次廉政工作會議上宣布：“加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點。對給國家利益、公共利益和公民合法權益造成嚴重損害的，要依法嚴肅追究責任?！?0__年3月通過的《國務院工作規(guī)則》首次寫入了行政問責制。這表明了行政問責制作為現(xiàn)代政府行政管理制度的發(fā)展方向，我國已從之前的高度關注步入了制度化建設軌道。

二、行政問責制與經濟責任審計的關系

要實施行政問責，前提條件是必須有專門的機構對政府的行政行為進行監(jiān)督并予以責任界定，這是行政問責制得以貫徹落實的有效保障。行政監(jiān)督是多方位的，行使監(jiān)督和問責職權的主體也是多層次的，如人大、紀檢、監(jiān)察、組織等各部門均擔負著不同的監(jiān)督職能，社會公眾也具有對行政行為監(jiān)督的權利。而要評價政府或政府部門在行使公共管理職能中財政管理的績效、行政管理的效率等行為并進行責任界定，為行政問責提供切實可靠的依據(jù)，作為政府專職的綜合經濟監(jiān)督部門-國家審計機關是最為恰當?shù)模筛队枇诉@一職責，目前審計機關開展的經濟責任正起著這樣的作用。

《中華人民共和國審計法》第二十五條明確規(guī)定：“審計機關按照國家有關規(guī)定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況，進行審計監(jiān)督”。這一規(guī)定，明確了經濟責任審計的法律地位和工作定位。經濟責任審計不同于常規(guī)審計，它將“對人”和“對事”的監(jiān)督有效地結合在了一起，在對被審計單位財政、財務收支真實、合法、效益作出評價的同時，主要對黨政領導干部的個人履職行為進行評價，界定經濟責任人任職期間直接導致或間接影響經濟后果等行為應負有的責任。這一特點與行政問責的本質要求是相吻合的。

行政問責制度是實施黨政領導干部經濟責任審計的配套制度基礎，它與經濟責任審計制度是密不可分，相輔相成的。經濟責任審計側重于責任的界定，行政問責側重于責任的追究。責任追究是建立在責任界定基礎上的，而責任界定的結果需要通過責任追究的效果來體現(xiàn)。如果沒有行政問責制的支撐，經濟責任審計的效用將大打折扣，反之如果經濟責任審計未按照行政問責制的要求進行，也難以發(fā)揮其作用。

當前開展的領導干部經濟責任審計特性不明顯，與行政問責制的要求尚有一定距離。存在著領導干部的權力運行過程及效果未作為監(jiān)督的重點，審計過程中重合規(guī)合法性審計，輕效果效率性審計；重資金管理審計，輕經濟決策審計；審計報告內容針對性不強、審計責任界定模糊、審計評價籠統(tǒng)等難以滿足行政問責的需要的弊端。要實現(xiàn)責任追究的目標，為行政問責奠定堅實的基礎，充分發(fā)揮經濟責任審計的作用，我們在審計實踐中必須緊緊圍繞行政問責的要求，建立與行政問責相適應的經濟責任審計模式。

三、構建與行政問責制相適應的經濟責任審計模式

（一）黨政領導干部經濟責任審計重點要與行政問責事項基本一致，應以領導干部權力運行軌跡為導向，以全部政府性資金為主線，著重評審領導干部五個方面的責任。

1、發(fā)展經濟責任

主要審計領導干部任期內上級下達的考核指標、自行制定的計劃指標完成情況。通過對社會、經濟工作各項重要經濟指標的計算、橫向和縱向的對比、分析，綜合評價一個地區(qū)或部門經濟發(fā)展的總體趨勢呈現(xiàn)增長或下降態(tài)勢，以及地方經濟可持續(xù)發(fā)展的潛力情況。主要指標包括：生產總值、財政總收入及結構、財政總支出及結構、地方財政收入、稅收收入、資產保值增值率、外資利用指標等。

2、行政管理責任

一是對領導干部任期內重大經濟決策的科學性、規(guī)范性和有效性進行審計。⑴決策內容是否合法，決策事項是否切合實際。主要審查基礎設施投入、招商引資、對外投資、土地出讓、車輛房屋等資產購買、處置、融資拆措及新農村建設等重大事項的決策是否符合有關法規(guī)規(guī)定，是否符合科學發(fā)展觀要求，是否切合當?shù)貙嶋H。⑵決策程序是否規(guī)范、民主。相應的議事機制是否建立；規(guī)定的程序是否得到執(zhí)行，涉及公眾利益的決策事項是否按照“公眾參與、專家論證、集體決策”的程序執(zhí)行；是否經過集體討論，是否遵循民主集中制原則。⑶決策事項實施是否達到預期效果。核查有無存在只重決策過程不注重結果的務虛行為，決策是否達到預期設定的目標，是否獲得了理想的經濟效益或社會效益，有無存在謊報、夸大決策效果，重點審查是否存在因盲目決策造成嚴重損失浪費和國有資產流失等問題。

二是對領導干部任期內經濟活動的合規(guī)性、合法性進行審計。將全部政府性資金納入審計監(jiān)督的視野，沿著收、支、管、用及績效這一脈絡，進行全方位的核查。收入重點關注來源是否合法、合規(guī)、真實，有無隱瞞收入、轉移收入、私設小金庫及亂收費等損害群眾利益行為；支出重點關注政府行政成本、社會事業(yè)發(fā)展支出、社會保障資金、住房資金、衛(wèi)生經費、教育經費等公共財政資源及新農村建設支出情況，救災款物資金、移民資金等專項轉移支付資金撥付使用和績效等情況。同時應揭示虛列預算、擠占挪用、偷漏稅金、揮霍浪費等行為。

三是對領導干部任期內的資金、資產、債務管理等情況進行審計。重點關注預算資金分配是否透明、公正，預算外資金收支兩條線管理是否到位，收支結構是否合理；國有資產管理是否規(guī)范，是否得到有效增值，有無存在國有資產流失等現(xiàn)象；債務管理是否科學，負債總規(guī)模是否適當，舉債是否合理、合規(guī)，增減趨勢有無實行控制，債務來源結構、投向結構是否合理等，重點揭示有無不顧財力、不切實際，搞“政績工程”、“形象工程”，造成負債居高不下，影響社會和諧穩(wěn)定的問題。

3、貫徹政策法規(guī)責任

（1）國家經濟政策、財經法規(guī)的貫徹落實情況。重點核查土地收儲、工程招投標、政府采購、扶貧、社保、“三農”等政策及財經紀律的執(zhí)行情況。揭示有無低價出讓土地、采取變通手段違規(guī)購置控購車輛及隨意篡改政策等行為。

（2）內控制度建設及執(zhí)行情況。包括：內控制度是否健全并有效，部門、人員的分工與崗位責任是否明確，不相容職務是否做到分離；重點關注預決算制度是否完善，審批制度是否明確，資產、收支、票據(jù)等管理制度有無存在重大漏洞。

4、統(tǒng)籌社會事業(yè)責任

根據(jù)縣市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門三個層面領導干部不同的崗位職責，對其在統(tǒng)籌社會事業(yè)中履行的責任進行審計。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長經濟責任審計要重點關注政府轉變職能、服務基層、服務群眾的實際舉措，包括農村社會救助體系、失地農民養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療的建立和實施情況，以及促進農業(yè)增效和農民增收的措施。

5、廉政建設責任

（1）對機關干部特別是班子成員廉政建設所采取的措施及實際效果。從班子整體廉潔情況來評價、衡量被審計領導干部廉政建設責任履行情況。

（2）領導干部自身廉潔自律情況。突出對重大違紀違規(guī)行為的核查，將違規(guī)出借資金、低價出讓土地、違規(guī)發(fā)包工程及擠占、挪用專項資金等重大違紀違規(guī)行為列為審計重點。采用審前走訪組織、紀檢監(jiān)察等部門；審中走訪相關單位和人員的方式，多方了解領導干部個人廉潔自律情況。拓寬審計視野，將審計范圍延伸至領導干部權力所至的各個方面。重點關注有人、財、物管理權的直屬或分支機構，以及與被審計單位經濟往來關系緊密的部門、企業(yè)。核查領導干部有無在此領取報酬或搞權錢交易等行為。

（二）經濟責任審計結果報告要為行政問責提供依據(jù)，應遵循實事求是、客觀公正的原則，以政府問責事項為核心內容，來反映領導干部履責情況。

1、實事求是原則。就是要以政策法規(guī)為準繩，以事實為依據(jù)，以數(shù)據(jù)為證明，如實反映領導干部任期內的工作業(yè)績，準確界定其發(fā)展經濟、行政管理、貫徹政策法規(guī)、統(tǒng)籌社會事業(yè)及廉政建設等責任。

2、客觀公正原則。就是要從當時的歷史條件、特定區(qū)域環(huán)境去分析問題，以科學發(fā)展觀的思維，以“三個有利于”的標準，客觀評價功過是非，合理準確界定領導責任，劃清現(xiàn)任與前任、直接責任與主管責任、主觀責任與客觀責任的界限。

（三）拓寬經濟責任審計成果運用渠道，推進政府問責制建設

1、創(chuàng)新審計結果通報形式，擴大審計結果通報范圍。一是審計結果通報形式應多樣化。除采用結果報告文書外，還可采用專題報告、信息專報等形式。審計結果報告應抄告被審計領導干部，除保證客觀、公正、透明外，使領導干部對自已的行政行為和應承擔的經濟責任有清醒的認識和心理準備，做到心悅誠服；同時結果文書應抄送人大、政府、紀委、監(jiān)察、組織等有關單位，為他們提供可靠的問責依據(jù)。二是推行審計結果公告制度。一要向被審計單位張榜公告，與審計進點動員會相呼應，以免造成雷聲大雨點小；二要通過網(wǎng)站、電視、報紙等各種媒體向全社會公示，滿足社會公眾的知情權，讓政府和領導干部的行政行為處于公眾監(jiān)督視線內，達到強化審計監(jiān)督和行政問責的目的。

2、做好后續(xù)監(jiān)督，全面提升審計成果。審計結束后要善于總結經驗，對發(fā)現(xiàn)的普遍性、苗頭性、傾向性問題進行歸納分析、研究，以審計信息、專報、管理建議書等多種形式體現(xiàn)審計成果。同時應做好后續(xù)跟蹤督查工作，督促被審計單位及時整改所存在的問題，規(guī)范其行政行為，提高行政管理能力。設立通告平臺，及時向公眾反饋組織、紀檢、監(jiān)察等部門對被審計領導干部的問責結果，真正發(fā)揮審計與問責的作用。

（四）建立健全審計評價體系和責任過錯追究制度

1、建立健全審計評價體系。為避免和解決經濟責任審計評價的隨意性、偏差以及責任界定的不準確，使行政問責難以落實，應針對不同的審計對象建立一整套相對科學、完整的考核指標體系，如設立項目效益決策評價指標、資金運用效益評價指標等等，在量化分析的基礎上進行定性分析，將責任評價建立在績效分析的基礎上。

2、健全責任過錯追究制度，增強領導干部責任意識。為了體現(xiàn)經濟責任審計的成效，防止國有資產流失或懲治不作為、腐敗等違規(guī)違法行為，實現(xiàn)行政問責的最終目標，必須建立健全問責、追究制度。對未履行或未正確履行職責造成的過錯、過失責任，由紀檢、監(jiān)察、組織（人事）等部門按照職責分工、根據(jù)責任輕重和造成后果的嚴重程度分別進行責任追究，涉嫌犯罪的移送司法機關查處。使審計監(jiān)督與行政監(jiān)察、行政問責等有機結合。目前涉及行政責任追究的法規(guī)有《中國共產黨紀律處分條例》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國審計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等，法規(guī)較多但有些分散且欠具體化、量化，不便于實際操作。應考慮出臺責任過錯追究實施辦法，綜合各項法規(guī)對違反財政法規(guī)、行政不作為、決策失誤等方面的行政過錯應追究的責任，作出細化、量化規(guī)定，使責任追究有法可依、有章可循。

經責審計與行政問責，即“定責”與“問責”是建立責任政府的制度要素，兩者相輔相成，缺一不可。責任界定的意義需要通過責任追究的效果來加以體現(xiàn)，