建立滯留城市的生活無著人員安置工作新機(jī)制

PAGE2PAGE5滯留城市的生活無著人員的安置工作急需建立新機(jī)制——基于徐州、揚(yáng)州、無錫三市的調(diào)查呂勤秦嶺我國《城市流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）規(guī)定，對城市流浪乞討人員實(shí)施救助，并規(guī)定由國家和社會按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持。城市流浪乞討人員基本上屬于生活無著人員，對這類群體實(shí)施求助，不僅體現(xiàn)了我國社會保障事業(yè)的不斷完善和發(fā)展，更體現(xiàn)了我國政府對公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)注與重視，雖然實(shí)踐起來步履維艱，成效甚微，但是基于制度的嚴(yán)格性和程序的規(guī)范性等因素，我國的社會救助事業(yè)依然能夠得到進(jìn)一步的發(fā)展，但是有必要建立滯留城市的生活無著人員安置工作新機(jī)制。徐州、揚(yáng)州、無錫等三市流浪乞討人員救助管理現(xiàn)狀從本次調(diào)研來看，救助管理工作得到了各級政府的高度重視，各地民政部門牢固樹立“以民為本、為民解困、為民服務(wù)”理念，全心全意履行“解決民生、落實(shí)民權(quán)、維護(hù)民利”的職責(zé)，根據(jù)受助人員不同需求，給予食宿、醫(yī)療、通訊、返鄉(xiāng)及接送等方面的救助服務(wù)，保障了他們的基本生活權(quán)益。2010年，三市救助情況見表1。表1：2010年三市救助情況統(tǒng)計（人、%）變量名救助總數(shù)其中：男性女性未成年人60歲老人危重精神病人殘疾人變量值1459311417317618662775377269927分布10078.221.812.819.02.61.86.4（一）救助機(jī)制逐步健全三市在認(rèn)真貫徹《救助管理辦法》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》（民政部令第24號）等法規(guī)的同時，還結(jié)合各地實(shí)際工作需要，明確了部門分工、工作原則和具體要求，建立了政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)同、社會參與的工作機(jī)制。根據(jù)國務(wù)院183號文規(guī)定，路倒病人、危重病人、精神病人不在救助范圍內(nèi)，為了對這部分人群實(shí)施必要的救助，揚(yáng)州站主動向政府進(jìn)行報告，與公安、財政、城管等部門進(jìn)行協(xié)商，為借鑒先進(jìn)地區(qū)兄弟站的經(jīng)驗(yàn)，該站還組織他們前往鄭州、武漢、九江等市調(diào)研，并最終促成由市民政局、公安局、財政局、衛(wèi)生局和人力資源社會保障局共同會簽《關(guān)于城市流浪乞討人員中危重病人精神病人救治工作規(guī)范的通知》，自2011年1月1日起執(zhí)行。無錫站根據(jù)規(guī)范化建設(shè)市級救助管理站必須設(shè)立警務(wù)室的要求，積極做好設(shè)立警務(wù)室的準(zhǔn)備工作，該站與公安公交分局進(jìn)行了協(xié)商和溝通，就硬件設(shè)施、運(yùn)轉(zhuǎn)模式、人員配置等進(jìn)行商榷，警務(wù)室于2010年底正式揭牌。徐州站整合社會救助資源，通過社會化運(yùn)作，提升社會各界對救助工作的關(guān)注度和支持度。（二）救助范圍不斷擴(kuò)大三市救助管理站均積極轉(zhuǎn)變救助方式，即由傳統(tǒng)的流浪乞討人員的主動求助向主動對這部分人群進(jìn)行施救轉(zhuǎn)變。為切實(shí)保障流浪乞討人員的基本生存權(quán)利，他們增加主動救助、流動救助、勸導(dǎo)救助新模式，延伸救助范圍。如揚(yáng)州站制定了“夏季送清涼，冬季送溫暖”和惡劣天氣應(yīng)急救助預(yù)案；徐州站開展“冬季求助專項(xiàng)行動”和夏季“高溫送清涼活動”。兩個站均針對夏天和冬天的惡劣天氣，組織臨時救助隊(duì)，在媒體、社工的配合下，積極開展街面巡查，對滯留橋洞、涵洞、廣場等處流浪乞討人員進(jìn)行勸導(dǎo)救助，對經(jīng)勸導(dǎo)不愿來站救助人員現(xiàn)場發(fā)放藥品、食物、御寒物資，并隨時跟蹤回訪。對危重病人、精神病人及時送往醫(yī)院救治；從2010年至今，沒有發(fā)生一起因惡劣天氣原因造成乞討人員死亡的事故。（三）救助網(wǎng)絡(luò)初步形成三市救助管理站通過設(shè)立街頭救助點(diǎn)、社區(qū)聯(lián)絡(luò)員、街頭服務(wù)小分隊(duì)，發(fā)動志愿者、社區(qū)群眾共同參與，實(shí)現(xiàn)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，及時救助流落街頭的困難群眾，特別是危重病人、精神病人和無法求助的特殊困難群眾，形成全社會共同關(guān)懷、幫助困難群眾的濃厚氛圍。如從2009年起，徐州站積極推進(jìn)救助管理進(jìn)社區(qū)工作。他們采用結(jié)對共進(jìn)的方式，管理站8個科室分別與8個社區(qū)結(jié)對，共同簽訂《救助管理進(jìn)社區(qū)結(jié)對工作雙向責(zé)任狀》，同時委派救助聯(lián)絡(luò)員，組建流動救助隊(duì)，從而建立起以救助管理站為中心，東亭救助站和社區(qū)救助點(diǎn)為補(bǔ)充，以救助聯(lián)絡(luò)員和流動救助隊(duì)為紐帶的救助網(wǎng)絡(luò)體系。無錫站經(jīng)過與公交部門的協(xié)商，從2010年6月1日起，全市4000多輛出租車按照統(tǒng)一格式都編有無錫市救助管理站的地址、電話及救助用語。在救助管理站附近，設(shè)立三塊立桿式指路牌，在站門口設(shè)立了燈箱式指路引導(dǎo)牌。（四）救助方式不斷創(chuàng)新《救助管理辦法》規(guī)定公安、城管淡出救助領(lǐng)域，以引導(dǎo)、協(xié)助民政部門開展救助管理工作。民政部門在救助管理中起主導(dǎo)作用這是合理的，但在社會快速轉(zhuǎn)型時期，流浪乞討問題本身異常復(fù)雜，職業(yè)乞討大量出現(xiàn)，其中占較大比例的是帶有違法性質(zhì)的乞討行為，如拐賣兒童、威迫、操控乞討等?！毒戎芾磙k法》規(guī)定了自愿求助原則，沒有把職業(yè)乞討者列入救助范圍，也沒有對職業(yè)乞討者的乞討行為做出任何規(guī)定，直到目前，我國均未有專門針對職業(yè)乞討者的相關(guān)法規(guī)，而且也沒有專門的關(guān)于打擊非正常乞討行為犯罪的條款?！吨伟补芾硖幜P法》在處理乞丐違法問題上顯得力不從心。對大量流浪乞討人員缺乏有效管理，必然引發(fā)嚴(yán)重社會治安問題。（三）救助方式單調(diào)《救助管理辦法》盡管規(guī)定了對受助人員采取提供食物、住處、救治、與屬地聯(lián)系、提供乘車憑證等五項(xiàng)基本救助方式，我們認(rèn)為，僅僅有這些物質(zhì)性的幫助并不能從根本上解決流浪乞討問題，缺少對乞討人員后續(xù)生活問題的制度性安排。流浪乞討人員返鄉(xiāng)后,因農(nóng)村醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障機(jī)制的缺失，在得不到相關(guān)制度扶持與幫助的情況下，他們只能重返流浪乞討之途。因此，如不將現(xiàn)有的“授之以魚”改為“授之以漁”，沒有教育和職業(yè)培訓(xùn)的配合，政府的救助于事無補(bǔ)，救助管理政策的實(shí)施效果也將嚴(yán)重削弱。（四）職業(yè)乞討嚴(yán)重?fù)?jù)三市統(tǒng)計，收容遣送制度廢止以后，城市街頭流浪乞討人員明顯增多，在這些城市中大部分屬于職業(yè)乞討人員，其中約有70%的未成年人、病殘人員、智障人員是被操縱乞討的。在座談中了解到，職業(yè)乞討人員把乞討作為發(fā)家致富的手段和生活方式，救助管理站工作人員的街頭勸導(dǎo)、主動救助妨礙他們發(fā)財致富，因此采取“告知不聽、救助不去、勸阻無效、制止不服”的抗拒態(tài)度。職業(yè)乞討現(xiàn)象挑戰(zhàn)著救助管理制度的公信力，以至有些媒體稱之為“救助管理制度的軟肋”。從調(diào)研的情況看，多數(shù)職業(yè)乞討人員不屬于“生活無著”，不需要并且拒絕政府的救助，但他們實(shí)施的有害行為確實(shí)需要加以約束和管理。一方面，操縱乞討往往伴隨著侵占他人財產(chǎn)、教唆犯罪、人口拐賣、故意傷害、盜竊、搶劫等違法犯罪行為，嚴(yán)重危害社會安全。另一方面，街頭大量偽裝殘疾、展露裸體、恐怖(惡俗)表演、占據(jù)盲道、尾隨糾纏、出言恫嚇乃至拉幫結(jié)派、挑釁滋事、爭奪地盤等不夠刑事處罰和行政處罰條件的有害乞討行為損害著社會風(fēng)尚、政府形象和社會秩序、公民權(quán)益，同時也對政府的公信力產(chǎn)生嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。三、進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)及制度建設(shè)解決城市長期滯留人員的社會救助問題，是一個需要綜合社會各種力量的過程，因此，我們認(rèn)為可以從以下方面采取措施，以建立城市生活無著人員安置工作新機(jī)制。（一）加強(qiáng)社會救助立法和社會監(jiān)督法律是公民行為的規(guī)范，也是國家治理的準(zhǔn)則，社會救助只有通過立法才能確保其權(quán)威性，才能使社會救助做到公開、公平、公正。救助法必須明確實(shí)施社會救助是國家的責(zé)任和義務(wù)，而享受社會救助是每一個公民的權(quán)利。之所以出現(xiàn)社會救助管理的盲區(qū)，是因?yàn)槲覈姆尚枰鲅a(bǔ)和完善，如應(yīng)對職業(yè)乞討進(jìn)行法律定位。即承認(rèn)職業(yè)乞討作為一種生活方式不予禁止，使得對職業(yè)乞討人員的救助工作有法可依；但乞討者實(shí)施的侵?jǐn)_他人、擾亂秩序的行為應(yīng)予以治理。通過立法建立民政、公安、城管等有關(guān)職能部門分工配合，密切協(xié)作的工作機(jī)制，在做好街頭困難群眾救助工作的同時，強(qiáng)化對侵?jǐn)_他人、擾亂秩序的乞討行為的約束和管理。將社會救助和社會管理緊密結(jié)合，維護(hù)好城市街頭秩序。同時，新的法律法規(guī)的制定和完善必須注意和《殘疾人保障法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等相關(guān)法律的相互銜接與配套。在完善法律的同時，還應(yīng)該加強(qiáng)對執(zhí)行法律的監(jiān)督，明確監(jiān)督的主體和對象，其中包括對社會救助的資金和實(shí)物的使用進(jìn)行監(jiān)督，確保社會救助的公正性。（二）整合資源，建立社會救助安置中心對流浪乞討人員的救助，第一層面是對其基本生活進(jìn)行救助，包括衣食住行等方面，以保證其能夠維持生存；第二層面是對其進(jìn)行心理和精神方面的救助，以增強(qiáng)他們自食其力、回歸正常生活狀態(tài)的信心；第三層面也是最重要的層面，即對他們進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，并提供自食其力，重新進(jìn)行新的生活的崗位和處所。目前，我們的工作主要是停留在第一層面，忽視了二、三層面的救助工作。心理救助需要將社會工作與社會救助相結(jié)合，引入社會工作的專業(yè)知識、專業(yè)技能、專業(yè)方法，主要側(cè)重于心理輔導(dǎo)、行為矯治、精神慰藉等精神層面上的救助。授人以魚不如授人以漁，對城市流浪乞討人員的社會救助只是一個短暫的過程，如果只是單純的錢和物的救助，在暫時性的救助結(jié)束以后，他們又會重新淪落為街頭乞討人員。因此，在救助的基礎(chǔ)上整合民政系統(tǒng)內(nèi)部資源，建立社會救助安置中心，對符合一定條件的乞討人員進(jìn)行技能培訓(xùn)，發(fā)掘他們的潛能，并向他們提供就業(yè)機(jī)會。這樣才能從根本上幫助他們擺脫貧困，達(dá)到救助的目的。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)三市救助站對此均有強(qiáng)烈訴求。（三）對城市乞討人員進(jìn)行分類型管理根據(jù)《救助管理辦法》的規(guī)定，我們現(xiàn)在實(shí)行的是自愿救助模式，它強(qiáng)調(diào)的是流浪乞討人員的自愿性救助原則，而職業(yè)乞討人員不愿意接受臨時性的應(yīng)急救助，使得這一群體成為救助管理中“公安、城管、民政”三不管人員。為了便于對職業(yè)乞討人員實(shí)施有效管理，以健全政府和社會共同參與的救助管理運(yùn)行機(jī)制，有必要對城市流浪乞討人員分類管理。為此，根據(jù)流浪乞討人員的不同乞討目的，可將流浪乞討人員劃分為原生型、職業(yè)型、經(jīng)營型、團(tuán)伙型四種類型，對不同類型的流浪乞討人員采用不同的管理措施。首先應(yīng)建立救助管理信息數(shù)據(jù)庫。通過廣泛利用社會資源，全面掌握流浪乞討人員信息，將之輸入數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上，建立全國或全省救助系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)庫，這樣可防止騙助，重復(fù)救助。其次，借助救助管理站管理信息系統(tǒng)對流浪乞討人員類型進(jìn)行識別。一般可分為求生型乞討、謀生型乞討、經(jīng)營性乞討、牟利型乞討。三是進(jìn)行分類救助和管理。對于生活困難的求生型乞討人員給予生活救助，對于其他三種類型的乞討人員采取管理和管制相結(jié)合的辦法。對于無生活能力的乞討人員，包括老年人、未成年人、特殊病人(智障、殘障)等由其法定監(jiān)護(hù)人或養(yǎng)護(hù)人接回安置，無法安置的由對應(yīng)的政府福利機(jī)構(gòu)安置。對有生活能力的乞討人員，勸導(dǎo)其自食其力，進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，或安排至社會救助安置中心。當(dāng)然，在現(xiàn)階段實(shí)行分類管理還有不少難度，主要缺少客觀的標(biāo)準(zhǔn)衡量乞討行為的性質(zhì)，在操作過程中只能依賴主觀判斷，因此需要我們救助站工作人員不斷積累工作經(jīng)驗(yàn)，提高專業(yè)技能。（四）改變單一的國家救助模式和財政收支模式要能保證社會救助工作的健康發(fā)展，除了依靠國家財政外，還應(yīng)呼吁社會各界、企事業(yè)單位、慈善機(jī)構(gòu)以及鼓勵個人、家庭、社區(qū)、非營利組織參與到整個社會救助體系的主體建構(gòu)中來，全面整合社會資源，走自力救濟(jì)與公力救濟(jì)相結(jié)合的道路。如可向社會爭取捐款捐物，緩解資金壓力；向社會招募義工，縮減開支等。值得注意的是，無論哪