地方債務審計之初探

地方債務審計之初探一、地方債務的構成及特點

地方債務由直接債務和或有債務兩個局部構成。直接債務是由地方政府出面直接舉借的或為法律、合同所確認的政府負債，是在任何狀況下都會發(fā)生的償債義務，因而具有確定性；或有負債是由于經(jīng)濟、社會中公共風險可能向政府轉嫁而形成的，是由某一個別的事情引起的，而這件事可能發(fā)生也可能不發(fā)生，因此具有不確定性，有顯性與隱性之分。

雖然或有負債目前還不是地方政府的直接債務，但它是潛在風險很大的債務，由于或有顯性債務在借款人無法歸還的狀況下，或有隱性債務在地方政府出于“道義”或公眾壓力擔當還債責任的狀況下，都會變成政府直接顯性債務，這將會引發(fā)地方政府局部性債務向全局性債務風險的演化。

二、地方債務的現(xiàn)實狀況及高負債的危害

資金短缺始終是困擾地方經(jīng)濟進展的長期性問題。因此，各級地方政府和企業(yè)利用一切時機，實行多種方式招商引資。在這種環(huán)境中，政府國外貸款和國內(nèi)社會資金的品種與金額逐年增加，在各個地區(qū)和行業(yè)發(fā)揮著積極的作用，有力地促進了社會經(jīng)濟事業(yè)的進展。但是，由于地方長期舉債，鋪攤子、上工程、搞形象工程，寅吃卯糧，地方債務尤其是基層負債，已成為影響地方經(jīng)濟進展和基層政權運轉的一個突出問題。

（一）直接債務數(shù)目浩大

（二）或有債務總量不清，但規(guī)模驚人，潛在風險很大

由于政府任期制，地方政府往往從政績動身，認為或有債務不需要本屆政府歸還，因而有意不披露或有負債。再加上目前政府的債務統(tǒng)計只限于直接債務，未包括或有債務，致使中心政府至今無法把握地方或有債務的真實規(guī)模，但有關專家估量，地方或有負債的金額并不在直接債務之下。

我國的地方債務風險一旦形成并引發(fā)地方財政支付危機，一方面將會大大限制地方政府對公共產(chǎn)品的投入，使經(jīng)濟進展的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經(jīng)濟進展；另一方面國有企業(yè)破產(chǎn)財政兜底、下崗人員生活費和離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，不僅會影響政權運轉、群眾生活，嚴峻的將會使國家金融和經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定等患病巨大的沖擊。從國內(nèi)看，廣東的國投大事就是或有負債顯性化的一個很好的例證；從國外看，80年月至90年月發(fā)生的拉美債務危機、墨西哥金融危機、東南亞金融危機、俄羅斯金融危機以及巴西金融危機、阿根廷經(jīng)濟破產(chǎn)都說明，財政是社會經(jīng)濟安全的最終一道防線，發(fā)生財政支付危機是導致經(jīng)濟危機和社會危機直接或重要的緣由。

固然，本文并不是要反對地方舉債，究竟適量的債務有利于地方經(jīng)濟的進展，但不贊成地方政府靠“借債過日子”（僅指過度舉債），以免引發(fā)地方乃至國家經(jīng)濟危機和社會危機。

三、地方債務的形成緣由

造成地方舉債的因素許多，既有促進地方經(jīng)濟進展的主觀一面，又有協(xié)作國家推行積極財政政策客觀的一面；既有改善人們物質生活水平的經(jīng)濟緣由，又有盲目追求政績的政治動機。歸納起來，也許可以分為以下三個主要方面：

（一）求進展或顯政績是地方舉債的根本緣由。

（二）收支不平衡是地方債務產(chǎn)生的主要緣由。

1、財政收入增長乏力。主要表現(xiàn)在：一是新的稅源培育緩慢，財源缺乏。二是經(jīng)濟構造不合理，調整未到位，尚未普遍形成技術含量高、附加值大的產(chǎn)業(yè)鏈。效勞業(yè)的整體水平也有待于進一步提高。三是能源緊缺，加大了生活、生產(chǎn)的本錢，阻礙了地方經(jīng)濟的前進步伐。

（三）體制改革不到位是導致地方債務增加的直接緣由。

2、行政治理體制不科學。一是中心政府在制定政策時往往實行“一刀切”的措施，無法因地制宜。地方財政由于沒有稅收自主權，財政支出制度由中心統(tǒng)一制定，因而無法符合經(jīng)濟進展不平衡的各地的實際支出力量和需求，導致落后地方的財政入不敷出。二是尚未建立科學完整的績效考評體系，人事任免缺乏與干部功過直接掛鉤。由于我國的干部任免制度，地方政府官員都熱衷于追求政績，即便是貧困的縣鄉(xiāng)，也致力于爭投資上工程大搞政績工程。地方政府盲目的短期行為不僅不利于經(jīng)濟的進展而且鋪張了大量的財力、加重了地方負債。黨的“十六大”在加強對權力的制約中要求審計部門發(fā)揮監(jiān)視作用，審計系統(tǒng)近年來也開展了卓有成效的離任審計，但干部的任免還沒有過審計關，人事的績效考評體系還有待于進一步完善。

四、防范地方債務惡化的對策

（一）建立完善的分稅制財政體制，以事權為中心合理安排中心和地方的財權。

1、調整中心和地方財政比重。既要保證中心政府的宏觀調控力量，又要充分發(fā)揮地方的積極性。不宜片面強調提高中心財政比重。應依據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟進展狀況區(qū)分對待，經(jīng)濟興旺地區(qū)，中心應降低稅收返還比例，對中西部地區(qū)，中心應提高稅收返還比例。地方政府也應改革和完善省以下財政體制，轉變省市集中財力過多的狀況，增加基層縣鄉(xiāng)財力。

2、完善地方稅收體系。在保證中心適當集中的根底上，給予省級政府的稅權，將一些區(qū)域性強、不影響經(jīng)濟進展全局和安排格局的地方稅種治理權限下放給地方。

3、實現(xiàn)事權的合理配置。明晰中心與地方事權，并以事權為中心合理安排中心與地方的財權，建立完善的轉移支付制度。同時，地方政府應退出一般競爭性領域，使其投資收縮在公共工程、根底設施、公益性工程上，而省級部門對于一些重要的投資工程應有限參加。

（二）標準各地政府舉債行為，設立償債基金，躲避債務風險危機。

1、掌握債務規(guī)模。首先要強化政府債務的歸口治理。進一步明確財政部門在政府債務治理中的主體地位，實行舉債批準制度，防止各部門各自為政的多頭舉債行為。其次要債務公開、透亮。不僅要舉債主體、規(guī)模要公開，債務的投向、使用效果也要透亮。

2、設立償債基金。各級政府應在建立社會主義公共財政的政策框架下，以防范和化解財政風險為重點，從落實償債資金入手，結合預算編制改革，逐步把政府債務納入預算治理，建立起一套科學有效的政府債務治理機制，以預算約束舉債和還債行為，實現(xiàn)地方財政、經(jīng)濟的可持續(xù)進展。這里可以參考廣東省政府的做法，受亞洲金融危機影響關閉廣東省國際投資公司后，廣東省政府每年在預算內(nèi)依據(jù)肯定比例提取了金融風險基金，以應對可能消失的社會危機。

（三）推行離任審計，健全以人為本的干部治理行政體制，精兵簡政，探究公共效勞外包制度。

人事錄用制度上采納“職位分類”，按位定人，避開走入“膨脹-精簡”的怪圈。干部任免制度上，要建立績效評估機制，過審計關，綜合評定干部的業(yè)績，而不僅僅靠政績工程；造成嚴峻損失鋪張的，應追究領導責任，就地罷免。探究公共效勞外包的做法，利用多種途徑和有效載體分流在職機關干部職工