地方政府投融資平臺市場化轉型路徑研究

地方政府投融資平臺市場化轉型路徑研究-以L市DT集團為例摘要隨著我國經濟增長和城鎮(zhèn)化步伐加快，公共基礎設施建設取得了突飛猛進的發(fā)展，在這過程中地方政府投融資平臺做出了巨大的貢獻，但隨著地方政府投資的加大也帶來了一定的隱患，地方政府隱性債務規(guī)模過大加劇了金融體系的風險，重資產投資也阻礙了這些投融資企業(yè)的市場化轉型。為緩解因平臺融資造成的地方政府隱形債務風險，國家有關部門全面加強了地方政府債務和投融資平臺的規(guī)范化管理，使得我國現(xiàn)有的地方政府投融資體制改革勢在必行。地方政府投融資體制改革的主要目的是改變地方政府作為公共基礎設施的唯一投入主體，動員社會資本投入到公共基礎設施的供給行列中來，同時起到節(jié)省財政資金、發(fā)展民營經濟、提高公共產品服務效率的作用，激發(fā)投融資平臺的活力。因此，本文的研究具有較強的理論意義和現(xiàn)實意義。本論文立足于L市地方政府投融資平臺DT集團的現(xiàn)狀，以公共選擇理論、委托代理理論、財政分權理論、公共產品理論、新公共管理理論等相關公共管理基礎理論為基礎，結合我國地方政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀和市場化轉型可供選擇的路徑，選取了DT集團為研究對象，分析了DT集團的管理現(xiàn)狀、市場化轉型的原因、措施及效果，并分析其市場化轉型的成效，在此基礎上分析DT集團市場化轉型過程中存在的問題，包括市場化轉型面臨的債務與融資問題、資產運行效率低弱化了資產使用效率、內部治理機制混亂阻礙市場化進程以及政府管理混亂導致投融資平臺市場定位模糊等。結合分析出的這些問題，本文提出創(chuàng)新融資方式轉型、優(yōu)化資產管理轉型、完善治理體系轉型以及明確地方政府定位及作用等建議。以期通過這些措施為地方政府投融資平臺市場化轉型提供新的方向和思考?？傊?，本文對我國地方政府投融資平臺轉型進行研究并選取L市DT集團作為轉型案例分析，可以為地方政府投融資平臺面臨轉型抉擇的躊躇之際理清發(fā)展方向并提供轉型經驗啟示，具有一定參考借鑒作用。關鍵字：投融資平臺；市場化轉型；DT集團ABSTRACTWiththeaccelerationofmycountry'seconomicgrowthandurbanization,theconstructionofpublicinfrastructurehasachievedrapiddevelopment.Inthisprocess,localgovernmentinvestmentandfinancingplatformshavemadegreatcontributions.However,withtheincreaseoflocalgovernmentinvestment,ithasalsobroughtTherearecertainhiddendangers.Theexcessivescaleofimplicitdebtoflocalgovernmentshasexacerbatedtherisksofthefinancialsystem,andheavyassetinvestmenthasalsohinderedthemarket-orientedtransformationoftheseinvestmentandfinancingenterprises.Inordertoalleviatethehiddendebtrisksoflocalgovernmentscausedbyplatformfinancing,therelevantstatedepartmentshavecomprehensivelystrengthenedthestandardizedmanagementoflocalgovernmentdebtsandinvestmentandfinancingplatforms,makingitimperativetoreformtheexistinglocalgovernmentinvestmentandfinancingsysteminmycountry.Themainpurposeofthereformofthelocalgovernment'sinvestmentandfinancingsystemistochangethelocalgovernmentastheonlymainbodyofpublicinfrastructureinvestment,mobilizesocialcapitaltoinvestinthesupplyofpublicinfrastructure,andatthesametimesavefinancialfunds,developtheprivateeconomy,andimprovepublicproducts.Theroleofserviceefficiencystimulatesthevitalityofinvestmentandfinancingplatforms.Therefore,theresearchinthispaperhasstrongtheoreticalandpracticalsignificance.BasedonthecurrentsituationofDTGroup,alocalgovernmentinvestmentandfinancingplatforminLcity,thispaperisbasedonthepublicchoicetheory,principal-agenttheory,fiscaldecentralizationtheory,publicproducttheory,newpublicmanagementtheoryandotherrelatedpublicmanagementbasictheories.Thedevelopmentstatusofgovernmentinvestmentandfinancingplatformsandthealternativepathsformarket-orientedtransformation,selectedDTGroupastheresearchobject,analyzedthemanagementstatusofDTGroup,thereasons,measuresandeffectsofmarket-orientedtransformation,andanalyzeditsmarket-orientedtransformation.Onthisbasis,analyzetheproblemsexistingintheprocessofDTGroup'smarket-orientedtransformation,includingdebtandfinancingproblemsfacedbythemarket-orientedtransformation,lowassetoperationefficiencyweakeningtheefficiencyofassetuse,internalgovernancemechanismconfusionhinderingthemarketizationprocessandgovernmentmanagement.Theconfusionhasledtotheblurringofthemarketpositioningofinvestmentandfinancingplatforms.Combinedwiththeseproblemsanalyzed,thispaperputsforwardsuggestionssuchasinnovatingthetransformationoffinancingmethods,optimizingthetransformationofassetmanagement,improvingthetransformationofthegovernancesystem,andclarifyingthepositioningandroleoflocalgovernments.Inordertoprovidenewdirectionsandthinkingforthemarket-orientedtransformationoflocalgovernmentinvestmentandfinancingplatformsthroughthesemeasures.Inaword,thispaperstudiesthetransformationoflocalgovernmentinvestmentandfinancingplatformsinmycountryandselectsLCityDTGroupasacaseanalysisoftransformation,whichcanclarifythedevelopmentdirectionandprovidetransformationexperienceenlightenmentforlocalgovernmentinvestmentandfinancingplatformswhentheyarehesitanttomaketransformationchoices.Referencerole.Keywords:investmentandfinancingplatform;market-orientedtransformation;DTGroup目錄摘要 11緒論 61.1研究背景及意義 61.1.1研究背景 61.1.2研究意義及目的 71.2國內外研究現(xiàn)狀 81.2.1關于投融資平臺運行發(fā)展現(xiàn)狀的研究 81.2.2關于地方政府投融資平臺市場化轉型必要性研究 91.2.3關于地方政府投融資平臺轉型方向的研究 91.3研究方法 101.4研究內容及框架 111.4.1研究內容 111.4.2本文框架 122相關概念和理論基礎 132.1地方政府投融資平臺相關概念 132.1.1地方政府投融資的定義 132.1.2地方政府投融資平臺的定義 132.2理論基礎 142.1.3財政分權理論 142.1.2新公共管理理論 152.1.3公共產品理論 152.1.4公共選擇理論 163我國地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題 173.1地方政府投融資平臺發(fā)展歷程 173.2地方政府投融資平臺存在的問題 183.2.1缺乏健全的管理機制 183.2.2公司治理水平低 193.2.3經營效率低下 203.2.4高債務與融資難并舉 213.3地方政府投融資平臺市場化轉型可行性路徑 223.3.1管理模式市場化轉型 223.3.2公司治理模式轉型 233.3.3經營模式市場化轉型 243.3.4債務問題化解與融資模式市場化轉型 254DT集團市場化轉型發(fā)展現(xiàn)狀案例分析 274.1DT集團概述 274.1.1DT集團簡介 274.1.2DT集團財務狀況 284.1.3DT集團組織結構 294.2DT集團市場化轉型的背景與目標 294.2.1DT集團市場化轉型的背景 294.2.2DT集團市場化轉型的目標 314.3DT市場化轉型的舉措 324.3.1完善了經營管理制度 324.3.2做優(yōu)區(qū)域綜合開發(fā)業(yè)務 324.3.3探索開拓經營性業(yè)務 324.3.4加大對上下游各業(yè)務板塊的投資并購 324.4DT市場化轉型效果分析 334.4.1市場化轉型對業(yè)務結構的影響 334.4.2市場化轉型對盈利狀況的影響 334.4.3市場化轉型對業(yè)務延伸的改善 345、DT集團市場化轉型存在的問題 345.1市場化轉型面臨債務與融資問題 345.1.1高額債務加劇了財務風險 345.1.2融資渠道單一限制了資金來源 365.2資產運行效率低弱化資產使用效率 375.2.1資產營運效率低 375.2.2投資回報率低 385.3內部治理機制混亂阻礙了市場化進程 385.3.1市場定位不準 385.3.2管理體制僵化 385.3.3缺乏專業(yè)人才 395.4政府管理混亂導致投融資平臺市場定位模糊 395.4.1對投融資平臺定位不準 395.4.2項目建設缺乏制度約束 406研究結論、建議及啟示 406.1研究結論 406.2對策建議 416.2.1創(chuàng)新融資方式轉型 416.2.2優(yōu)化資產管理轉型 426.2.3完善治理體系轉型 436.2.4明確地方政府定位及作用 456.2研究不足及展望 46參考文獻 461緒論1.1研究背景及意義1.1.1研究背景隨著1994年分稅制改革的推行，地方政府可使用的資金大幅減少，為緩解地方建設對資金需求的壓力、滿足日益增長的投資需求，地方政府紛紛在推動自身融資渠道及融資體系創(chuàng)新，作為繞過監(jiān)管體系的創(chuàng)新產物，地方政府投融資平臺如雨后春筍般興起并得到蓬蓬發(fā)展，以平臺公司融資為重要方式的地方政府融資機制逐步形成。2008年金融危機后，為應對金融危機，我國推出了4萬億元經濟刺激計劃，為承接巨量資金，各級地方政府紛紛建立融資平臺從金融機構獲得大量貸款用于基礎設施建設，這為拉動地方經濟回升、加快城市化建設進程發(fā)揮了重要作用。但也使得地方債務急劇膨脹，債務風險和財政風險快速的積累、膨脹，不僅加大了地方政府的償債負擔，也對我國整個金融體系的穩(wěn)定性形成了潛在的壓力。2010年以來，為積極應對地方政府融資平臺公司在運作過程中存在的風險，各地方政府陸續(xù)出臺引導融資平臺轉型調整和創(chuàng)新發(fā)展的指導意見，推動平臺公司向市場化方向轉型運行。至此，地方政府投融資平臺走上轉型之路已十年有余，可喜的是，一些平臺已在轉型發(fā)展過程中取得了巨大的成就，但就目前而言，地方政府投融資平臺距離實現(xiàn)轉型還有很長的路要走，地方政府融資平臺市場化轉型困難重重。在融資渠道收緊、金融強監(jiān)管的經濟形勢下，各種政策法規(guī)接連頒布，黨的十九大報告以及系列政策文件不斷強調，要堅持防范并化解地方政府債務風險，規(guī)避各類違法違規(guī)的舉債以及擔保行為。與沿海發(fā)達地區(qū)的投融資平臺相比，中西部很多地方政府的投融資平臺還處于發(fā)展的初級階段，亦有不少平臺剛成立，在戰(zhàn)略定位、產業(yè)布局和內部管控上尚沒有完善。尤其是中西部地區(qū)一些實力較弱的市、縣級投融資平臺，多年來因政企不分、責權不明，存在債務與資產不匹配、融資能力不強、償債水平不高、投資發(fā)展動力不足等諸多問題，市場化程度較低，勢必面臨被淘汰的風險。傳統(tǒng)的政府投融資平臺運行模式越來越不適應當前經濟發(fā)展的需要，為避免因地方政府平臺債務而引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，以及為了更好適應當前經濟發(fā)展需要，地方政府投融資平臺的轉型發(fā)展迫在眉睫。廣西作為中國西南中南地區(qū)開放發(fā)展的新戰(zhàn)略支點，廣西積極建設西南中南西北出?？?、面向東盟的國際陸海貿易新通道。為應對轉型，廣西著力規(guī)范自治區(qū)地方政府融資平臺融資行為。在此背景下，我國西南某L市國資委下屬地方融資平臺DT集團作為L市國有資本投資運營公司試點企業(yè)，以改組國有資本投資運營公司為轉型抓手，以國有資產管理平臺、產業(yè)投資平臺、金融服務平臺和國資國企改革平臺為功能定位，實施“一核兩翼，產融結合”的總體發(fā)展戰(zhàn)略，致力成為市場競爭力突出的國有投資運營公司，充分發(fā)揮國有資本在L市發(fā)展中的帶動作用，更好滴服務地方經濟社會高質量發(fā)展。本文基于L市地方融資平臺DT集團此次改革，對地方政府投融資平臺市場化轉型路徑進行研究，有利于治理地方政府隱性債務問題，促進投融資企業(yè)平穩(wěn)轉型發(fā)展，并通過尋找分析DT集團轉型發(fā)展過程中存在的問題，為DT集團提供參考對策，對于我國中西部地市政府的投融資平臺市場化轉型具有相應的借鑒價值。1.1.2研究意義及目的本文分析研究了地方政府投融資平臺轉型發(fā)展過程、動因、方向和路徑等，拓展自身思路，明確后續(xù)方向，同時對政府經濟產業(yè)發(fā)展需求進行合理結合，基于經驗借鑒以及發(fā)展轉型等層面對全新經濟形式之中市場化轉型發(fā)展開展探尋。同時，其對地方政府投融資平臺轉型發(fā)展開展分析研究在現(xiàn)實以及理論層面均有著較為顯著的意義。（1）理論意義：本文針對地方政府投融資平臺構建原因、發(fā)展流程、轉型背景、轉型必要性等開展分析研究，合理構建地方增幅投融資平臺轉型路徑以及分析框架，對于公司長期穩(wěn)定發(fā)展以及對市場規(guī)律的順應起到合理參考與有效借鑒。（1）實踐意義：本文DT集團為案例研究對象，分析了DT集團市場化轉型的原因、措施及效果，并分析其市場化轉型的成效，在此基礎上分析DT集團市場化轉型過程中存在的問題并提出相應的解決對策，一方面可對L市地方政府投融資平臺DT集團后續(xù)轉型發(fā)展相關決策起到合理參考，同時可對我國經濟欠發(fā)達地區(qū)投融資平臺轉型發(fā)展起到有效借鑒。1.2國內外研究現(xiàn)狀1.2.1關于投融資平臺運行發(fā)展現(xiàn)狀的研究Maina（2015）研究政府條例對阻礙肯尼亞小規(guī)模水務投資融資的因素的影響。為了提高小規(guī)模水務投資的投資回報，政府應加強水費審查。研究結果將有助于更好地了解小規(guī)模水務投資者在試圖使城市近居民能夠獲得水方面經歷的各種財政限制。Falch（2017）提出地方政府財政自主權發(fā)揮受到限制，為社會各領域提供服務的關鍵在于資金的支持，但貨幣發(fā)行權掌握于中央手中，多數(shù)地方政府在通過社會渠道獲得資金支持方面缺乏經驗，導致建設的投融資平臺運行方面往往存在諸多問題和不足。Hickey等（2019）在許多政府考慮增加政府投資以補充公共資本存量情況下，指出預算中立的投資支出可以產生較高的公共資本存量的長期效益，同時限制過熱的風險和對公共財政和貿易平衡的負面影響。Mukui等（2020）用矢量糾錯模型分析肯尼亞1980-2014年的時間序列數(shù)據(jù)，探討稅收和債務融資政府支出對肯尼亞經濟增長的影響。建議財政當局使用借款來資助投資支出而不是為消費支出融資。此外，鑒于債務積累對增長業(yè)績的不利影響，決策者應更加注重國內收入調動，以資助政府支出。國內學者面對中國各地政府投融資平臺運行的實際情況進行研究。孫利君（2017）分析了地方政府融資平臺存在的風險，并隨著地方政府債務規(guī)模的擴大，提出了相應的防范對策。王東紅、劉金林（2017）對我國財政分權制度及區(qū)域政府債務融資、項目融資體系尚不完善的情況，提出厘清“三大關系”，強化“分類管理”的觀念，并提出制度和機制的完善是轉型的關鍵。國內學者也會借鑒國外相關經驗，李娟（2018）提出國內地方政府投融資平臺公司建設具有一定規(guī)模的有重慶和武漢兩地，以上采取的模式均屬于傳統(tǒng)形式。但與國外國家專業(yè)的投融資有限公司對比，還存在較大的滯后性，主要表現(xiàn)于地方政府僅注重國有企業(yè)而忽視了民營企業(yè)的發(fā)展。面對地方政府投融資平臺財權與事權兩者不匹配的問題時，龍小燕（2018）表示地方政府投融資平臺形成主要由于地方政府提供公共服務過程中資金短缺嚴重，且財權與事權兩者不匹配所致。于是由地方政府組建了投融資平臺公司，該公司以第三者的身份向社會組織、金融機構等籌集資金。吉富星（2018）認為地方政府投融資平臺運行過程中資金來源于商業(yè)銀行貸款，隨著我國各省市城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，過去單一依靠財政資金供給已無法滿足資金需求，于是新的運行模式逐漸形成，即銀行、保險和投資等中介機構等融資模式形成，代表性模式有重慶、上海和廣東等模式。1.2.2關于地方政府投融資平臺市場化轉型必要性研究許多國內外專家對平臺公司轉型是否必要探討研究，他們認為需要轉型的根本原因是地方政府投融資平臺在長期的發(fā)展中集聚了諸多風險，如果這些風險爆發(fā)，將帶來嚴重的系統(tǒng)性財政風險和金融風險。地方政府投融資平臺所開展的業(yè)務領域決定了它市場主體對象，某種程度上是地方政府提供公共服務的代表，此類風險可能影響地方財政和金融機構，風險蝴蝶效應將影響金融穩(wěn)定性。徐鵬程全面分析融資平臺轉型發(fā)展緊迫性，對風險詳細分類剖析。他提出，中國經濟進入換擋期，在這種新形勢、新常態(tài)下，地方政府投融資平臺預測還債高峰日益臨近。在這雙重壓力下，造成資金鏈斷裂或銀行不良貸款集中爆發(fā)或地方政府的償債壓力擴大、經濟發(fā)展受到沖擊等問題，急切地需要找到加快投融資平臺轉型發(fā)展的對策。融資平臺如果不轉型、轉型未成功或不徹底將會造成一系列問題的出現(xiàn)：平臺自身出現(xiàn)財務風險，由于平臺信用和償債資金高度依賴土地出讓金，土地資源整合情況直接影響地方財政收入，導致債務償還能力和再融資能力出現(xiàn)問題，可能導致資金鏈斷裂，爆發(fā)重大風險；金融系統(tǒng)性風險暴露，由于各地平臺集中的發(fā)展，債務到期時間集中，如果突發(fā)不良，在金融系統(tǒng)將會引發(fā)大風險。1.2.3關于地方政府投融資平臺轉型方向的研究BlaneD.Lewis認為只有通過降低區(qū)域內的信貸風險，提高債務人的信譽，才能夠持續(xù)獲得市場資金的供給，進而滿足當?shù)氐男枨?。Shen和Platten等認為政府和社會資本合作的應用具有提高效率和降低風險的優(yōu)勢，在發(fā)達國家越來越受歡迎。Arnaud和Julien指出政府也同樣有競爭，競爭導致政府存在著內外部壓力：各政府之間存在競爭，政府各部門存在競爭，甚至還有政府與非政府主體之間的競爭。KevinC.和MichaelK.等認為財政風險可以通過減少財政赤字得到有效解決，同時也要求政府融資渠道應當進一步轉變。黃文濤和楊曉磊認為地方政府融資平臺應平衡取舍債務性融資和權益性融資。對于存量城投債而言，最大的風險來自于政策銜接風險，不排除個別出現(xiàn)違約事件，這將迫使各級政府出臺更詳盡的風險化解方案，這樣才能慢慢化解城投債歷史遺留的風險。成濤林指出地方政府與其對應的融資平臺間的關系將逐步清晰和規(guī)范，平臺與商業(yè)銀行間的關系將更加理性。為此，首先要妥善處理融資平臺公司存量債務，科學的尋找功能定位，合理的探索轉型方向，轉為實實在在的市場經營主體。國務院發(fā)展研究中心“國有企業(yè)改革突出矛盾與對策研究”課題組指出平臺改革很重要，但同時也復雜。轉型的方向包括：多舉措開發(fā)社會資源，有效管理和運營公益類國資，從具體經營過渡到國有資本管理。孫潔晶和張建新指出不斷累積的政府債務，降低了平臺債務的透明度，出現(xiàn)了監(jiān)督缺失、政經不分、違規(guī)擔保等問題。地方政府融資平臺的轉型發(fā)展應通過市場化的實現(xiàn)、融資渠道的拓展、風險控制機制的建立、人力資源管理能力的提升等有效措施來促進，并促使其逐漸走向規(guī)范化。孫蕾指出，要做好融資平臺的轉型工作，制定完善的轉型方案，加大管理力度，創(chuàng)建多元化的發(fā)展體系。趙如波和田益祥基于政府競爭理論，提出地方政府為提高債務使用效率應采取的措施。羅順華和李谷隅指出城投公司轉型是非常必要的，城投公司在轉型過程中還存在政策性明顯、公益性突出、行政性濃厚、穩(wěn)定性不足等問題。結合城投公司作為投資機構的本質，建議城投公司通過投資領域多元化、投資模式差異化、投后管理規(guī)范化來實現(xiàn)轉型發(fā)展。1.3研究方法（1）文獻研究法：通過對圖書、電子資料開展查閱，對于地方政府投融資平臺相關資料以及研究成果開展歸納、梳理、整合，以此為基礎對于本文研究進行有效引導。（2）案例研究法：本文選取DT集團作為研究案例，搜索DT集團市場化轉型的動因及措施，并結合DT集團的實際情況分析其市場還轉型過程中存在的問題，結合地方政府投融資市場化轉型過程中可選擇路徑提出相應的完善建議。（3）定性與定量分析結合法：本文結合投融資平臺市場化轉型相關理論進行定性分析，同事結合DT集團的財務數(shù)據(jù)進行定量分析，分析DT集團市場化轉型過程中存在的問題并提出相應的對策。1.4研究內容及框架1.4.1研究內容本論文立足于L市地方政府投融資平臺DT集團的現(xiàn)狀，分析了DT集團市場化轉型的原因、措施及效果，并分析其市場化轉型的成效，在此基礎上分析DT集團市場化轉型過程中存在的問題，有針對性的對其轉型指出相關意見、建議，對L市地方政府投融資平臺DT集團自身轉型發(fā)展起到合理參考與有效借鑒。本文的研究內容如下：第一部分為緒論：主要介紹本文的研究背景，研究意義及目的，國內外關于地方政府投融資的研究現(xiàn)狀、研究方法、研究內容，在此基礎上構建本文的框架。第二章為相關概念和理論基礎：介紹了地方政府投融資相關概念及本文使用到的理論，包括財政分權理論、新公共管理理論、公共產品理論以及公共選擇理論。第三章為我國地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題：對我國地方政府投融資平臺發(fā)展歷程進行總結，分析了地方政府投融資平臺存在的問題及其市場化轉型可行的路徑。第四章為DT集團市場化轉型的案例分析：結合對DT集團的介紹，對其市場化轉型的背景及目標進行分析并在此基礎上總結了DT集團市場化轉型的效果。第五章為DT集團市場化轉型存在的問題：分析得出DT集團市場化轉型存在的問題主要包括面臨的債務與融資問題，資產運行效率弱化了資產使用效率、內部治理機制混亂阻礙了市場化進程以及政府管理混亂導致的投融資平臺市場定位模糊等。第六章為研究結論、建議及啟示：對論文的研究進行總結，結合全文提出合理的建議并并指出研究不足。1.4.2本文框架第一章：緒論第一章：緒論研究內容及框架研究內容及框架研究方法國內外研究現(xiàn)狀研究背景及意義研究方法國內外研究現(xiàn)狀研究背景及意義第二章：相關概念和理論基礎第二章：相關概念和理論基礎財政分權理論財政分權理論新公共管理理論新公共管理理論理論基礎地方政府投融資相關概念公共產品理論理論基礎地方政府投融資相關概念公共產品理論公共選擇理論公共選擇理論第三章：地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題第三章：地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題發(fā)展歷程存在的問題市場化轉型可行路徑發(fā)展歷程存在的問題市場化轉型可行路徑DTDT集團市場化轉型案例研究市場化轉型效果市場化轉型背景與目標市場化轉型措施DT市場化轉型效果市場化轉型背景與目標市場化轉型措施DT集團概述DTDT集團市場化轉型存在的問題研究研究結論、建議及啟示圖1-1文章框架圖2相關概念和理論基礎2.1地方政府投融資平臺相關概念2.1.1地方政府投融資的定義政府投融資分成三個核心層面予以詮釋。首先，政府性投融資實質為圍繞地方財政為核心，依據(jù)政府信用背景，籌措以及應用財政資金和社會資本加強公共基建的建設、經營以及維系等方面；其次，政府性投融資即為政府職能部門利用金融策略以及市場化運行機理，為政府建設規(guī)劃重大項目提供切實可靠的金融支撐；最后，政府的投融資實質為基于信貸形式于資本市場內籌措而來的社會資金，同時將其轉換成財政費用，以維系公共基建系統(tǒng)的運行。本文認為：政府投融資是指圍繞地方政府職能部門信用為核心，強調市場化運行機理，從而基于有償形式獲得社會資金，以更好的支持政府職能部門于公共基建等方面的建設和經營管理的一類特定訴求的經濟活動。2.1.2地方政府投融資平臺的定義“投資”指貨幣轉化為資本的過程?！叭谫Y”可以認為是企業(yè)等組織進行的資金有償活動和貨幣借貸活動?！捌脚_”可以解釋為需要借助的載體或媒介，可以理解為載體。著名的經濟學家巴曙松指出，平臺公司是地方政府通過注入國有資產，并且通過企業(yè)負債的方式投融資的公司，此類公司設立的目的是服務于地方政府的經濟發(fā)展以及基礎設施建設，響應當?shù)卣哪承┬枨筮M行投融資行為，籌措的資金主要用于市政工程建設以及一些政府指定項目。孫蕾認為地方政府融資平臺是通過劃轉資產，實現(xiàn)為地方政府建設相關項目的目的，組建依靠以上資產、現(xiàn)金流和政府還款背書承諾進行標準化融資的企業(yè)。本文對地方政府投融資平臺的概念定義為：在地方政府主導下，通過注入國有資產而組建，能在資本市場進行融資并進行實體化項目投資的現(xiàn)代企業(yè),企業(yè)融入資金主要用來幫助當?shù)卣瓿上嚓P政府職能，具體表現(xiàn)為各種政府性項目建設和公共服務提供等。2.2理論基礎2.1.3財政分權理論財政分權自身具體是中央政府部門面向地方政府部門開展部分稅收權利以及支出責任范圍的賦予，地方政府部門可對其自身預算支出結構以及規(guī)模進行自主決定，而地方政府自身財政自主權是其核心所在。中央與地方政府層級二者之間存在委托-代理內在關聯(lián)。財政分權是國家財政制度的具體體現(xiàn)，而其核心便是中央以及地方政府構建的代理、委托關系。不同層級地方政府可對部分財政權利進行具體實施，通過相關權利可實現(xiàn)公共財政任務的有效達成。財政分權自身本質是針對地方稅收開展的支出以及再次分配，本質為較為龐大復雜的機制，對于不同層級政府自身責任細分、支付機制、收支體系等均有著具體體現(xiàn)。所以可知，研究人員雖然對財政分權實際理解存在較為顯著的差異，但其均認為財政分權自身本質不僅可對權利下移進行有效體現(xiàn)，同時涵蓋義務以及責任的分配。中央政府將部分權利進行下放，實現(xiàn)地方政府自身財政空間的有效拓展，通過財政資源實際使用效率的有效提升引導區(qū)域內部經濟長期、穩(wěn)定的發(fā)展?；谪斦謾嗬碚?，我國針對財政體系開展了合理革新，同時對于分稅制進行合理實施。中央針對調節(jié)效用較高的稅種開展單獨管理，或與地方開展協(xié)作進行管理，而地方政府則對調節(jié)功能較小的稅種進行管理。相關調節(jié)對于國內稅收體系有著較為顯著的影響，通過分稅制對于地方政府以及中央政府責任進行了合理界定，實現(xiàn)中央財政統(tǒng)籌能力的有效提升，強化其對于地方的預算約束，同時實現(xiàn)地方政府權利的有效獲取，因此其對于地方經濟發(fā)展有著較為積極的效用。但是，分稅制自身不足之處同樣顯著，稅收面向中央不斷集中，地方財政逐漸減弱。由于考核指標相關壓力，部分政府為實現(xiàn)自身經濟的發(fā)展同時保障民生，應對基礎投資開展持續(xù)建設，彼此之間出現(xiàn)矛盾沖突，對于后續(xù)地方政府融資平臺的誕生打下堅實基礎。2.1.2新公共管理理論上世紀初期新公共管理正式誕生，其是西方發(fā)達國家建立的全新行政理論，其以經濟學為基礎，將市場以及政府協(xié)調為內在核心開展管理的全新理念理論。對于商業(yè)管理技術保持高度關注，同時對競爭機制進行合理引進，將客戶作為自身核心導向開展新公共管理改革。相關機制致使不同公共部門、私人部門均對服務以及產品供給開展競爭，進而實現(xiàn)英國相關行業(yè)的顯著發(fā)展。學者休斯指出，西方政府公共部門革新是針對政府部門能力、私有部門革新、技術革新、全球化等多樣化層面挑戰(zhàn)的成果。改革針對政府部門職能開展優(yōu)化，公共服務逐漸呈現(xiàn)社會化、市場化特點，對于政府部門管理職能進行合理分散，通過現(xiàn)代化管理技術的有效引進，對于政府部門以及相關機構重組、合并開展了可行方向的有效供給?？赏ㄟ^以下層面對于新公共管理進行合理呈現(xiàn)：第一，對于職業(yè)化管理進行相應強調，面向管理人員開展多樣化權利賦予；第二，對于績效標準以及績效評估進行合理明確；第三，針對項目開展合理管理與精確預算；第四，政府部門應在工作開展期間將顧客作為自身目標導向；第五，可實現(xiàn)政府公共部門機構的小型化以及分散化；第六，工作開展期間對競爭機制進行合理引進，通過私人部門妥善合理的開展管理；第七，通過新公共管理模式可實現(xiàn)大眾、管理人員、政治家內在關聯(lián)的有效轉變。2.1.3公共產品理論對于公共產品理論而言，經濟物品涵蓋以下三種類別：私人物品、準公共物品以及公共物品。公共物品自身有著非競爭性以及非排他性，而私人物品與公共物品完全不同，其具備競爭性與排他性。實際生活期間相關物品普遍為準公共產品，其自身性質保持在私人物品以及公共物品之中。政府對于公共物品供給有著顯著影響，而對于準公共產品而言，政府以及市場共同對其帶來影響。針對理論層面而言，通過公共產品獲取利益的人員應對公共產品成本進行相應承擔，但是經濟管理面臨的困難因素導致政府對公共物品生產進行干預，進而致使公共產品存在供給不足等問題因素，此種現(xiàn)狀將導致城市經濟發(fā)展面臨較為顯著的影響，所以地方政府應對公共物品供給責任進行有效承擔，地方政府因此需進行物力、財力的大量投入，同時國內地方政府部門內部事權以及財權存在一定失衡，實際建設資金需通過政府融資模式獲取，政府融資行為出現(xiàn)的本質目標是對城市經濟發(fā)展起到顯著的促進。針對公共產品理論來說，地方政府對純公共物品供給責任進行合理承擔，財政資金是政府自身資金關鍵來源，若地方財政出現(xiàn)不足，則應通過舉債實現(xiàn)資金合理籌措。對于垃圾處理、軌道交通、天然氣、地暖等準公共物品的供給，地方政府可通過市場與機制的有效結合開展供給，其對我國政府部門投融資平臺市場化運作的開展在理論層面打下堅實基礎。2.1.4公共選擇理論公共選擇理論自身本質是基于政治活動以及集體行動對于公共物品實際需求、供給以及相應產量進行合理明確，其是對資源配置開展的非市場選取，即政府選擇。公共選擇理論以“經紀人”假設為基礎，指出政府部門內部人員與市場內部人員較為相似，其較為理性、自利同時是效用最大化者。其自身對于個人利益有著較高的關注，將在不同政治環(huán)境的約束與激勵之中對于自身利益最大化開展不斷追求，而并非將公共利益最大化作為自身目標。同時，公共選擇理論指出，政治政策自身本質為集體決策而非個人決策，其是集體內部不同利益集團不斷博弈的最終結果。私人決策自身使用貨幣，而公共決策自身則對具體使用選票。但是，選民投票期間其認為單一票數(shù)影響較小，因此未能對信息開展全面、細致的收集，或自身不愿對相關信息開展有效掌握與合理使用，最終投票開展期間過于隨意，最終投票結果無法對選民真實意愿進行合理有效的體現(xiàn)，而政府部門也無法基于大眾需求開展公共服務與產品的有效供給。基于此種現(xiàn)狀，政府部門自身公共產品供給期間并非具備相應成效，政府失靈的出現(xiàn)導致政府部門自身公共產品供給期間逐漸集中于資源濫用與浪費，導致效率下降以及公共支持規(guī)模過高。對于公共選擇理論而言，其希望通過市場經濟激勵機制的合理使用，實現(xiàn)生產開展期間不同私人部門對產品生產以及服務的有效參與，達成公共產品供給效率的有效提升。公共選擇理論對于社會資本對于公共設施假設的參與以及投融資平臺自身融資渠道拓展在理論層面打下了堅實基礎，對于地方政府投融資平臺市場化轉型指出了關鍵高效的方式。3我國地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題3.1地方政府投融資平臺發(fā)展歷程地方政府投融資平臺是在國家經濟社會和政策體制下某一時期的特殊產物，是由地方政府及部門和相關機構通過財政撥款、土地注入、股權投入等其他資產形成方式進行設立，同時，擁有獨立法人資格的經濟實體。投融資平臺主要是承接政府投融資性項目，開展公共產品城市基礎設施建設項目，對項目進行系統(tǒng)的決策、融資、建設、運營及后期維護等工作任務，為我國城市化可持續(xù)發(fā)展打下了堅實的硬件基礎。我國投融資平臺發(fā)展的歷史沿革，大致經歷五個階段：表3-1我國地方政府投融資平臺發(fā)展歷程發(fā)展階段主要內容20世紀80年代末—1993年：萌芽階段我國經濟于20世紀80年代初開始提速發(fā)展，城市化進程加快，但政府財力卻難以匹配城市的高速發(fā)展，導致地方政府基礎建設資金缺口逐漸擴大，影響地方基礎設施建設進度。基于這一困境，地方政府開始自我籌資，1988年，國家決定對建設工程采用分類方式進行管理，由中央和地方兩級進行調控、分層管理，我國政府投融資體系的投資主體發(fā)生變化，由中央政府轉變?yōu)橹醒胝偷胤秸餐鲗В诖吮尘?，地方政府投融資平臺開始緩慢起步。1994年1月1日起實行分稅制改革，這給中央財政和地方財政帶來重要影響，地方建設資金因財權、事權不相匹配導致缺口不斷擴大影響地方發(fā)展質量，地方政府產生大量開支，但舊《預算法》限制我國地方政府進行發(fā)債融資，導致地方財政進一步吃緊，出現(xiàn)入不敷出的情況。各級地方政府開始利用成立投融資平臺公司的方式緩解財政資金壓力，投融資平臺作為主體進行銀行貸款、發(fā)行債務等市場化運作為地方政府發(fā)展籌措建設資金，達到有效化解地方政府財政困難的目的。1994年—2000年：起步階段我國地方政府為推動當?shù)爻鞘邪l(fā)展、提高經濟社會能力，已開始投資組建投融資平臺，但由于政府對投融資平臺的獨資權利過大，目前融資模式基本局限于銀行信貸體系內，并未充分發(fā)揮招商引資工作，難以通過外部融資開展城市基礎設施建設。2001—2008年：穩(wěn)步發(fā)展階段根據(jù)基礎設施建設項目的融資體制，中央政府開始審批部分基礎設施建設項目以中央財政資金支持，但由于地方財政上的收支平衡以及新《預算法》中對政府發(fā)債的限制，也間接增加地方政府在城市基礎設施建設上的資金壓力，為緩解這一現(xiàn)象，各地政府加大力度投資設立各類型的城投公司、開發(fā)投資公司、投資發(fā)展公司等平臺，以平臺形式開展項目建設，但這一時期的投融資平臺融資渠道還持續(xù)局限于銀行信貸體系內實現(xiàn)對外投融資，主要是以承接政策性貸款為主，以“銀政合作"為框架。這一時期地方政府對投融資平臺在對原先較為分散的土地、市政設施等企業(yè)的經營權進行集中整合或重組，從而使企業(yè)經營管理能力、投融資平臺治理方面有了很大的提高，有效的促進了融資模式的創(chuàng)新。2009年—2012年：快速擴張階段2008年末金融危機的沖擊下，國家開始實行積極的財政政策去刺激經濟活動，并以貨幣方式采取寬松的政策去應變社會經濟發(fā)展，在短短一年半左右的時間內，投融資平臺增加了約5000家，銀行貸款膨脹了約5萬億元，這計劃加速了投融資平臺的迅速增長融資，銀行貸款、城投債的規(guī)模大幅度增長。2013年至今：調整階段由于投融資平臺發(fā)展過于迅速，國家政策對其在發(fā)展過程中所產生問題的政策調整過于頻繁，致使投融資平臺融資運作模式受到了相應的限制。投融資平臺與政府之間的相互關系、職責劃分要明確，為更好開展項目融資，政府認為投融資平臺應從政府實體轉向市場實體，從地方政府全面監(jiān)督中逐漸脫離出來，以適應政府、社會對投融資平臺的利用，更好發(fā)揮投融資平臺在城市基礎設施建設中的作用。隨著我國經濟不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度越來越快，推進城鎮(zhèn)化經濟還需建設各類城市公共基礎設施，建設公共基礎設施項目需要政府機構牽頭開展工作，由于政府機構無限制的開展建設工作，導致項目資金源源不斷增加，日益加劇了政府財政壓力。因此，為確保政府對融資資金的利用，保障城市基礎設施建設資金的循環(huán)利用，投融資平臺作為一個載體，做出了很大的貢獻。由于直接融資對于融資主體的資本、盈利狀況、項目營利能力的要求較為嚴格，同時還需要融資主體相關財務信息需要在社會范圍之內進行公開，目前，大部分投融資平臺暫時無法滿足該條件。因此，投融資平臺的融資渠道主要以間接融資的方式通過銀行信貸進行融資，商業(yè)銀行認為投融資平臺歸屬于政府監(jiān)管具有優(yōu)質資產的資源，給予其更多的信貸支持，從而造成現(xiàn)階段投融資平臺融資能力薄弱、貸款集中、政府易違規(guī)擔保承諾等諸多問題衍生。3.2地方政府投融資平臺存在的問題3.2.1缺乏健全的管理機制（1）治理機制不完善。市政府針對投融資平臺開展管理監(jiān)督的具體模式未能開展系統(tǒng)化管理局監(jiān)督，隨著時間不斷推移，此問題實際調整成效較為細微，無法與城市經濟發(fā)展進行有效契合，主要體現(xiàn)在企業(yè)以及政府二者之間責任較為模糊；政府以及與之相關的行政職能部門是投融資平臺普遍發(fā)起主體，致使投融資平臺自身具備一定的國有獨資性質，自身主體治理結構完善程度較為不足。針對投融資平臺開展的監(jiān)督管理主體較為模糊，不具備清晰直觀的標準，將導致道德失準等現(xiàn)狀的出現(xiàn)。投融資平臺自身運作期間透明程度保持在較低水平。（2）市場定位模糊。對于地方政府投融資平臺發(fā)展而言其自身特點是與地方政府有著緊密的關聯(lián)，自身有著較為濃烈的行政色彩。此種現(xiàn)狀導致地方政府管理期間自身定位存在模糊等問題因素：首先，地方政府平臺對于地方政府相關理念進行了有效體現(xiàn)；其次，地方政府對于相關平臺公司運作期間內部運作機制有著較為顯著的影響，同時對市場競爭有著顯著的參與；再次，存在較為顯著的政企不分狀況，政府部門對其有著相應管控。3.2.2公司治理水平低地方政府融資平臺自身構建的最終目的是對區(qū)域內部建設投入需求進行有效滿足，政府以及政府下屬部門是構建的發(fā)起方，而政府財政是啟動資金自身關鍵來源，在建設最初便具備了較為濃烈的政府氣息。融資自身發(fā)起以及具體實施、最終投向等均受到政府乃至相關人員自身態(tài)度帶來的較為顯著的影響，因此平臺實際運作期間對于政績等層面保持較高關注程度。另一方面，政府工作人員普遍是此類平臺內部關鍵管理人員，實際決策以及具體運作期間均與政府部門保持較高層級的一致性，此種現(xiàn)狀導致相關平臺無法構建現(xiàn)代企業(yè)管理體系，實際業(yè)務實施期間未能通過市場層面進行合理規(guī)劃，因此無法對其最終成效進行有效保障。對于投入供給或資金獲取層面而言，其均對市場規(guī)律進行了一定程度的脫離，實際決策期間合理性較為不足，由于政府對于權力有著較為集中的掌控，導致此類平臺內部關聯(lián)過于緊密，無法實現(xiàn)自身專業(yè)化、市場化發(fā)展。由于平臺以及政府二者之間有著較為顯著的繼承性，所以平臺受到政府層級帶來較為顯著的影響，在平臺自身面向現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展期間受到了較為嚴重的阻礙，同時在市場適應期間面臨著較為顯著的困難因素。由于決策以及運作機制過于行政化，致使相關融資工作不具備較為清晰具體的方向，同時若受到扭曲的政績觀帶來影響，導致相關資源出現(xiàn)了較為頻繁的浪費，而盈利能力運營水平的缺失將對城市自身發(fā)展帶來顯著負面影響，此種狀況將導致財政過度緊張，不僅無法保障預期目標的有效達成，同時對于地方財政帶來更為多樣的困難因素。3.2.3經營效率低下（1）資產運營效率低：通過委托代理理論可知，地方政府投融資平臺公司自身在本質層面是區(qū)域內部服務以及公共產品的供給代理人員，雖然其表面表現(xiàn)為信貸公司。同時，涵蓋經營性企業(yè)項目投資建設運營屬性以及金融企業(yè)自身資金募集屬性，但由于其自身是基于政府引導模式開展自身經營工作，委托代理失靈。現(xiàn)階段，基于政府主導運營模式的地方政府融資平臺自身具備多樣化的問題因素。首先，政府主導運營模式，自身決策效率較為不足，實際決策存在滯后等問題因素，政府決策具備較為顯著的層級化特點，實際信息在不同層級之中傳遞與反饋，而市場環(huán)境在短期內便可出現(xiàn)較為顯著的轉變，此種模式與市場狀況結合程度較低。其次，政府主導運營模式對于要素敏感程度較低，信息勞動力資本等均為市場內部較為核心的要素，其自身具備著較高的市場價值，政府主導運營模式平臺內部具備市場運營要素。普遍通過政府財政進行供給與保障，因此其對于資本敏感性顯著降低。再次，政府主導運營模式內部運用目標具備一定問題因素，普遍而言，政府主導應用模式自身領導機構本質隸屬于地方行政主體，其與其他企業(yè)利潤目標市場目標等盈利性目標有著較為顯著的差異，普遍對于經濟目標之外的關系平衡、部門協(xié)調等進行有效涵蓋。最后，政府主導運營模式融資平臺市場性保持在較低水平，無法對于企業(yè)參與積極性進行合理引導，企業(yè)自身始終對利益獲取有著相追求，平臺公益性將導致企業(yè)自身參與主動性與積極性出現(xiàn)較為顯著的問題因素。整體而言，政府主導運營模式，自身前期優(yōu)勢以及后期不足均有著較為顯著的體現(xiàn)，同時實際應用環(huán)境也不可被忽視，在行業(yè)發(fā)展期間發(fā)展前景等層面將承受相應影響。相關平臺構建初期，政府主導優(yōu)勢較為顯著，但隨著其不斷發(fā)展，應面向企業(yè)主導模式進行相應變更與調整，政府層級對其自身宏觀調控效應進行有效體現(xiàn)。（2）盈利能力低下：投融資平臺的運營項目根據(jù)盈利情況大致可以分為三種類型：經營類、半公益類以及純公益類。經營類項目是指能夠產生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，投融資平臺的這類項目偏少，因自身沒有完全市場化，即使擁有經營類資產但仍資不抵債需要依靠政府財政補貼度日；而純公益類的融資平臺是指投融資平臺本身不具有經營類資產，基本運營公益類項目如公路、道路等，這類項目幾乎不具備盈利能力，不能產生現(xiàn)金流，平臺公司基本靠政府財政資金補貼支撐；半公益半經營類項目是以城市供水供氣供暖為主的公共事業(yè)，雖有現(xiàn)金流產生但因為項目投資周期長，資金回籠周期慢的特點導致收益不穩(wěn)定。綜上所述，投融資平臺盡管擁有三種類型運營項目但都不具有良好的盈利模式，項目收益率低，平臺公司自身盈利能力弱。3.2.4高債務與融資難并舉（1）債務風險高：地方政府發(fā)展當?shù)亟洕膭恿蛯ζ脚_債務的“隱形擔?！笔沟闷脚_公司快速擴張，但是卻使平臺公司積累了大量的風險和問題。地方政府和平臺公司之間存在償債主體和還款責任上劃分不明確的問題，信用和風險相互捆綁，一旦財政資金緊張容易誘發(fā)償債風險，進而導致引發(fā)區(qū)域性金融風險。潛在的債務風險不僅影響平臺公司的經營和地方政府的信譽，還可能誘發(fā)全國性的系統(tǒng)性金融風險。專家指出，防范和化解債務風險，地方平臺公司轉型是關鍵。（2）融資渠道單一：現(xiàn)階段，投融資平臺融資模式過于單一，企業(yè)內部融資運作能力保持在較低水平，同時經營能力規(guī)范程度較差，對于政府財政資金有著較為顯著的依賴。普遍而言，銀行應對投資平臺自身業(yè)務較為熟悉，明確投資平臺普遍面向政府公共基礎設施建設項目開展貸款，融資等相關服務。而相關項目自身普遍具備公益性或政策性屬性。如果通過其他融資手段開展融資，建設項目將出現(xiàn)手續(xù)復雜、門檻過高或時間周期過長等問題。投融資平臺融資渠道自身拓展存在一定困難程度。政府不同部門以及投融資平臺自身創(chuàng)新融資思維模式較為不足，政府部門在公共基礎設施項目建設開展期間對于融資資金的投入以及回收積極程度較為不足，而相關平臺對于政府有著較為顯著的依賴，自身經濟實力較低，傳統(tǒng)思維模式無法與現(xiàn)階段投資平臺實際融資模式進行有效契合，眾多投資平臺自身不具備項目建設還款約束制度以及保障制度，同時未能合理構建自身系統(tǒng)化、全面化的經營能力，平衡機制能力較低。一些平臺希望通過土地價值上漲，進而使用土地規(guī)劃以及土地出讓模式對于企業(yè)自身經營進行有效保障，項目建設完成后，其自身流動性資金始終保持在較低水平，因此融資平臺資金流動性運作能力較為不足，應對此方面融資運作能力進行不斷優(yōu)化與持續(xù)革新。3.3地方政府投融資平臺市場化轉型可行性路徑3.3.1管理模式市場化轉型（1）明晰政企關系：轉型工作開展期間，對于平臺公司自身行政色彩有效減弱是其工作基礎。首先應明確平臺并非地方政府舉債期間相關工具，而是市場內部保持獨立運行的相關主體，其不再面向政府融資開展服務，對其融資平臺獨立法人地位進行有效落實，降低公司內部相關公務人員任職數(shù)量。同時，對于企業(yè)內部高層管理人員應通過公開招聘獲取，實現(xiàn)平臺自身去政治化。另一方面，政府應對風險因素進行有效管理與合理監(jiān)督，不再面向平臺開展擔保供給，實現(xiàn)監(jiān)督對于管理的有效取代，面向平臺對于管理、建設、融資、決策等權利與責任進行合理移交，以市場自身力量為基礎對于平臺自身發(fā)展起到合理有效的引導。（2）優(yōu)化投融資管理體制：國內眾多地方政府在竣工決算手續(xù)日常管理流程以及項目審批等期間，存在自由裁量權過高、管理部門數(shù)量較多、審批時間過長等問題因素。隨著時間不斷推移，國內經濟持續(xù)發(fā)展，投資回報率隨之逐漸下降，此種狀況需通過權力下放，面向社會開展讓利，實現(xiàn)市場內部活力的有效激活，對于全新經濟增長點進行有效養(yǎng)成。所以不同層級地方政府應針對投融資管理體制進行全面有效的改革，通過相關經營環(huán)境的有效構建，實現(xiàn)市場內部主體投資積極性、主動性的有效激活。首先，對于行政審批事項進行合理有效的壓縮。針對現(xiàn)階段行政審批事項開展整合、分析與審核，對于不是必須開展的審批項目進行相應壓減，同時對于審批部門自身自由裁量空間進行有效管控。將需開展行政審批的事項轉變?yōu)閭浒钢疲瑫r合理構建負面清單，降低正面審批數(shù)量，法律未進行明確規(guī)定可先開展建設，隨后進行立項審批，避免審批時間過長，對于項目實施帶來相關影響。其次，對于行政審批流程進行合理有效地簡化。不同區(qū)域政府層級可對投資項目審批流程進行合理優(yōu)化，對于并非必要開展的審批手續(xù)進行相應移除。同時審批流程也應逐漸簡化，對于不同流程最長辦理實效進行合理限定，避免辦理時間過長對項目自身進度帶來負面影響。同時對于環(huán)保、國土、建設等不同領域內部行政審批職能開展妥善合理的整合，通過相關專項機構的有效構建，實現(xiàn)部門職能的統(tǒng)一體現(xiàn)，投資人員可實現(xiàn)自身審批手續(xù)、審批時間的有效減少。最后，對于行政審批模式開展合理創(chuàng)新。通過線上審批平臺的不斷完善與合理構建，通過高效化、先進化的手段對于不同部門行政審批職能基于互聯(lián)網開展操作，實現(xiàn)項目建設單位網上申報的便捷化。同時對于“先建后驗”模式開展不斷探索，社會資本在對其部分承諾進行履行或在獲取土地之后開展建設工作，將相關審批制度后延，不僅可實現(xiàn)等待審批時間的合理降低，同時可實現(xiàn)項目建設進度的有效提升。（3）推動債務化解提高轉型速度：現(xiàn)階段，地方政府債務以及隱形債務保持在較高水平，針對政府投資體制開展改革工作期間，必須對其自身原有債務管理進行妥善、合理的考慮，同時對于新增債務進行嚴格細致的管控。3.3.2公司治理模式轉型（1）建立健全法人治理結構：第一，地方政府投融資平臺需要構建完善的內部治理結構，改變行政管理現(xiàn)狀，向企業(yè)化管理轉變。同時健全董事會、黨委會、職工代表大會等制度，為公司的發(fā)展構建方向，維護公司的合法權益。第二，按照政企分開的要求，建議投融資平臺建立完善的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，明晰產權關系，明確民事權利與責任，并建立科學的管理制度，提高公司經營管理效率。第三，理順人員身份，建立健全差異化薪酬分配方式及市場化選人用人機制。第四，建立人力資源管控體系。加強人力資源開發(fā)，利用培養(yǎng)、引進等措施為平臺建設懂經營、善管理的高層次人才隊伍；除了外部引進人才，系統(tǒng)內也要積極整合人才資源，完善人力資源配置機制，增強人才流動性以及優(yōu)化配置，為公司培養(yǎng)與之產業(yè)布局聯(lián)系緊密的專業(yè)人才隊伍；同時也要加強公司后備人才和青年人才培養(yǎng)使用，為公司員工設計晉升機制，培養(yǎng)工作積極性，優(yōu)化人才結構，為投融資平臺轉型升級和可持續(xù)發(fā)展提供人力資源保障。（2）完善公司內部管理機制：加強內部管理制度建設，規(guī)范建立投融資平臺制度體系，建立健全財務管理、投融資管理、風險管理、項目建設管理、人力資源管理等制度體系，用制度規(guī)范投融資行為，加強資金的規(guī)范管理和使用，項目工程建設、預決算的管理，用制度保障平臺公司的正常運作，提高企業(yè)運作效率，降低債務風險，使平臺公司進入良性運轉狀態(tài)。根據(jù)投融資平臺自身特點進行組織機構的合理化設置。實現(xiàn)投融資決策的科學管理，建立科學的項目投資決策機制是投融資平臺轉型的重要內容。在平臺公司內部建立專業(yè)化的決策機構，負責確立投資方向、審定投融資中長期規(guī)劃、審批投融資年度計劃等，確保能夠根據(jù)地方經濟發(fā)展需求和平臺公司自身實際作出科學合理的決策。建立內部風險管理機制，投融資平臺要加強風險控制管理，建立完善的、規(guī)范化的內部風險防控體系，事前做好預防監(jiān)管，事中做好風險控制和應急處理，事后做好分析總結和問責，持續(xù)提升平臺企業(yè)對債務風險的預警及防控能力。強化企業(yè)項目質量監(jiān)管，提升資產負債管理能力，在整個項目實施過程中進行動態(tài)監(jiān)管，確保企業(yè)擁有持續(xù)充足的現(xiàn)金流，確保融資平臺保持良好的信譽。要嚴格把控投融資平臺債務總量，構建可持續(xù)的投融資機制。根據(jù)平臺公司的資產總量來確定其負債規(guī)模，選取債務依存度、或有債務規(guī)模、直接債務比率及資產負債率等指標，確保企業(yè)各項債務指標不突破上限，保證平臺舉債規(guī)模在政府財力的承受范圍之內。3.3.3經營模式市場化轉型（1）多元化開發(fā)創(chuàng)利業(yè)務發(fā)展良好的投融資平臺一般業(yè)務板塊豐富且擁有突出的主營業(yè)務能力，業(yè)務范圍涵蓋多個經營類及半經營類業(yè)務類型，同時在金融投資業(yè)務多有涉足。因此投融資平臺對自身業(yè)務板塊布局要進行相應的強化，具體思路如下：首先要核心發(fā)展城市基礎設施建設業(yè)務，大部分投融資平臺主營業(yè)務都涉及城建項目，因此要利用自身已獲取的資源優(yōu)勢，進一步將城建業(yè)務做優(yōu)做強。面對新時代城市化進程的加快，配套基礎設施與公共服務都需要進一步升級，投融資平臺必須認真研究分析城市規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，主動承接地方政府發(fā)布的重大工程及示范性項目，壯大自身基建業(yè)務板塊。其次要重點打造公共服務類業(yè)務，這類型業(yè)務涉及面頗廣，主要是水務、燃氣、供暖等公共事業(yè)方面，這些能夠給平臺公司帶來較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流入。這類型業(yè)務的客戶群體數(shù)量龐大，平臺公司一方面可以給廣大的客戶群體提供基礎公共服務，另一方面還可以通過大數(shù)據(jù)分析用戶群體的潛在需求，為自身新業(yè)務的開展提供思路指明方向。然后要關鍵開發(fā)金融領域業(yè)務，投融資平臺應該引導政府和企業(yè)等多方資本進入城市建設和運營當中，具體形式可以采用產業(yè)基金或者PPP引導基金等，利用股權投資進行產業(yè)布局。在通過資產證券化的方式盤活存量放大增量的同時，可以適當放眼于一些金融業(yè)務，如小額貸款、融資租賃、商業(yè)保理等，達到以產促融，以融興產的良性可持續(xù)發(fā)展的效果。最后要積極拓展新型業(yè)務，地方政府投融資平臺要積極開發(fā)戰(zhàn)略性新型產業(yè)與地方扶持產業(yè)，因為投融資平臺具有先天優(yōu)勢可以依靠承接的項目資源獲取發(fā)展機會，根據(jù)所在區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，完善產業(yè)布局，最終實現(xiàn)以城市建設發(fā)展為中心的投融資平臺產業(yè)生態(tài)圈。（2）加強民間資本合作：在新形勢下，PPP模式已成為政府、投融資平臺及各社會資本方中積極采用的一種熱門融資模式，隨著PPP模式的全面推進，雖然給傳統(tǒng)投融資平臺帶來了一定的影響，但更多的是帶來了機遇，但還需更進一部規(guī)范和完善PPP模式，（3）拓寬融資渠道：投融資平臺可以通過直接融資和間接融資拓寬融資渠道。直接融資方面可以充分利用證監(jiān)會系統(tǒng)的公司債、資產證券化，發(fā)改委系統(tǒng)的企業(yè)債，交易商協(xié)會的中票、短融和ABN等產品；與此同時可以結匯市場上新出現(xiàn)的一些品種來完善窄裙融資品種和結構。間接融資方面可以在充分利用銀行貸款的同時，將信托產業(yè)、融資租賃、資管產品作為間接融資工具的補充。根據(jù)企業(yè)經營情況和負債情況，建立短期、中期、長期相結合，債務到期規(guī)模相匹配，總體相對平衡的融資體系。條件具備的情況下，融資平臺可以根據(jù)自身條件綜合考量是否通過IPO和借殼上市等方式進入股權市場。3.3.4債務問題化解與融資模式市場化轉型（1）存量債務積極化解：投融資平臺的存量債務也是導致政府和平臺政關系緊密的重要因素，因此，妥善處理存量債務也是去行政化的重要的舉措。當前，地方政府投融資平臺的存量債務主要分為三類，包括2014年末認定的地方政府性債務、地方政府隱性債務以及平臺公司自身債務，對于不同類型的存量債務應采取不同的處理方法。對于地方政府性債務，如果是以非政府債券形式存在的，則可以通過發(fā)行政府債券進行置換對于投融資平臺帶來的隱性債務，則可以通過資產重組、資產盤活、PPP、混合所有制等方式產生新的現(xiàn)金流，降低自身債務壓力：對于平臺自身的債務，則需要自己償還債務，具體可以通過債務重組、項目產生收益的方式來償還，具體路徑如圖3.1所示。圖3.1存量債務化解思路（2）新增債務市場化拓展：由于我國處于城鎮(zhèn)化進程中，城市建設需要大量的資金投入，政府通過債務融資作為其中一種模式進行開發(fā)公共產品城市基礎設施建設，有可能在日后會成為常態(tài)化，投融資平臺公司通過債券市場以直接融資的方式發(fā)行債券。包括投融資平臺在土地管理方面遇到的瓶頸，以土地儲備方面來說，可以通過發(fā)行土地債券的方式，以土地證券來實現(xiàn)融資，引入民間社會資本金投資收儲土地，從而獲得較為穩(wěn)定的融資資金供給，融資成本低，受國家對政府債務管理、財政政策、金融政策的影響小，目前來說是一種較為理想的土地融資模式。為合理的發(fā)行投融資平臺債券，可以從以下幾方面的對策開展相關工作。一是應建立投融資平臺的企業(yè)債券發(fā)行要與政府財政收入相互匹配的體制，設定各投融資平臺發(fā)行企業(yè)債券的凈資產額度；二是對于投融資平臺發(fā)行企業(yè)債應該建立制定更加完善的國家法律法規(guī)及地方政府政策，對投融資平臺所發(fā)行企業(yè)債券的相關事項要有明確規(guī)定，提高信用。三是由于企業(yè)債券的發(fā)行期時間較長，可以借鑒關于生態(tài)文明建設等其他領域的責任終身追究制度，來增加發(fā)行期內政府領導一定的責任感，這樣對投融資平臺所發(fā)行企業(yè)債券的發(fā)行和管理更加規(guī)范化。四是投融資平臺內部管理制度應該更加完善化，要更具現(xiàn)代企業(yè)制度，有創(chuàng)新的管理制度和運營機制。五是政府審計部門要加強投融資平臺發(fā)行債券的監(jiān)督，確保實現(xiàn)預期的經濟盈利和社會良好的效益，減少違規(guī)問題的發(fā)生。4DT集團市場化轉型發(fā)展現(xiàn)狀案例分析4.1DT集團概述4.1.1DT集團簡介DT集團前身為L市東成高科技投資發(fā)展有限DT集團，由L市高新技術產業(yè)開發(fā)管理委員會和L市高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)業(yè)服務中心共同出資于2004年9月成立，初始注冊資本3000萬元。后經多次增資及股權變更，L市人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會持有DT集團100%股權。2017年3月，DT集團名稱變更為現(xiàn)名，注冊資本增至20億元，由L市國資委出資，L市國資委持有DT集團100.00%股權，為DT集團實際控制人。集團主要業(yè)務包括城市建設及運營、市政公用事業(yè)、置業(yè)投資發(fā)展及產業(yè)投資等，2020年集團業(yè)務構成如下：圖4-1DT集團2020年業(yè)務構成圖集團已經發(fā)展成為一家以城市建設為主、置業(yè)投資為輔的地方國有大型平臺，旗下有20多家由集團投資設立的控股子公司，作為地方政府企業(yè)，在促進地方經濟發(fā)展，幫助中小企業(yè)成長方面發(fā)揮著重要的作用。但在政策引導、地方經濟下滑下滑的背景下，DT集團也面臨著從國有企業(yè)向市場化轉型的任務。4.1.2DT集團財務狀況在后金融危機時代，受2008年寬松貨幣周期影響，我國地方政府城投企業(yè)承擔了承載國家貨幣擴張的重要任務，地方城投企業(yè)取得了迅速發(fā)展，DT集團近幾年業(yè)發(fā)展迅速，DT集團近幾年財務狀況變化如下表：表4-1DT集團近幾年財務狀況變化表（單位：萬元）項目2016年2017年2018年2019年2020年資產合計8,482,401.1710,103,731.1410,650,290.2311,344,956.4513,053,152.81負債合計4,841,541.146,105,648.526,326,997.096,955,482.428,772,691.64所有者權益合計3,640,860.043,998,082.624,323,293.144,389,474.034,280,461.16營業(yè)收入183,108.71357,936.48679,101.36707,424.35564,450.49凈利潤24,843.4169,430.1453,793.1867,120.3642,479.27從表3-1可以看出，近幾年DT集團發(fā)展態(tài)勢良好，從資產情況看，資產規(guī)模整體在擴大，2017年DT集團就發(fā)展成為千億級別的大集團，2020年DT集團總資產規(guī)模達到1305.32億元；從銷售收入情況看，銷售收入也在呈上漲趨勢，尤其是2017年后增長迅速，但受疫情影響，2020年營業(yè)收入和凈利潤都出現(xiàn)了較大幅度的下滑，未來需提升自身盈利水平。4.1.3DT集團組織結構DT集團是一家發(fā)展歷史悠久的地方國有企業(yè)，集團從成立之初就致力于組織結構的完善，已設立了設黨群工作部、紀檢監(jiān)察室、戰(zhàn)略投融資部、財務部、人力資源部、合規(guī)風控部、工程項目管理中心、成本合約部、綜合辦公室等9個職能部門，部門之間相互配合保障集團的正常運營，DT集團組織結構構成如圖4-2。圖4-2DT集團組織架構圖4.2DT集團市場化轉型的背景與目標4.2.1DT集團市場化轉型的背景(1)政策導向發(fā)生變化城投企業(yè)的自身屬性決定了其易受宏觀經濟政策、金融政策及監(jiān)管政策等影響，寬松的政策會導致財政支出擴大、基建投資力度加大、融資便利，有利于城投企業(yè)融資和持續(xù)運營；緊縮的政策會導致財政支出收縮、基建投資增速下降、融資環(huán)境趨緊，對城投企業(yè)融資和業(yè)務運營產生不利影響。DT集團主要負責L市東部新區(qū)的城市基礎設施建設、土地一級開發(fā)和市政公用事業(yè)等，承擔地方政府投資項目的融資功能，但受國家政策要求，要求DT集團剝離其政府融資職能，以往承擔地方政府融資職能的DT集團轉型發(fā)展勢在必行。為切實降低地方政府隱性債務風險，DT集團必須改變現(xiàn)有的投融資模式，通過轉型發(fā)展來適應宏觀經濟形勢和國家政策法規(guī)要求。由于2014年-2017年政策執(zhí)行相對寬松，DT集團依舊發(fā)揮著政府融資功能。2018年以來，在政策開始執(zhí)行到位、政府專項債融資體制日臻完善、剛性監(jiān)管約束機制建立的情況下，DT集團的政府融資職能面臨嚴重的沖擊和擠壓，倒逼L市政府重新對投融資平臺的職能和使命進行定位。2018年，DT集團召開轉型專題會議，進一步明確了DT集團進行轉型發(fā)展的戰(zhàn)略方向，并對下一步轉型發(fā)展工作作出總體部署。（2）促進地方經濟發(fā)展和政府債務風險化解DT集團在為L市東部新區(qū)的城市基礎設施建設、土地一級開發(fā)和市政公用事業(yè)等籌集資金方面扮演者重要角色，為新區(qū)發(fā)展作出巨大貢獻。而新區(qū)的建設仍然需要巨大的資金投入，這就需要DT集團在城市建設方面繼續(xù)發(fā)揮作用。DT集團良好的轉型發(fā)展能夠激發(fā)自身的發(fā)展活力和市場競爭力，從而更好的為L市東部新區(qū)的發(fā)展做出更大的貢獻。其次，地方政府投融資平臺背負了大量的政府隱性債務，對地方政府投入當?shù)亟ㄔO形成拖累，而龐大的債務一旦出現(xiàn)問題則可能引發(fā)地區(qū)系統(tǒng)性金融風險，惡化當?shù)亟鹑谶€舊，隨著城投企業(yè)的快速發(fā)展，其債務規(guī)模持續(xù)擴大，債務負擔持續(xù)加重；尤其近年來隨著債務的集中到期，流動性壓力凸顯，需關注城投企業(yè)面臨的流動性壓力，這就要求投融資平臺能夠有效轉型從而對債務進行逐步化解。（3）解決集團內部遺留問題受歷史原因影響，國有企業(yè)在管理上往往會有很多弊端，長期以來DT集團也存在很多歷史遺留問題需要解決，如債務規(guī)模過大、融資模式單一、運營能力不足、內部管理行政化等問題，實行轉型發(fā)展能夠為解決集團內部問題的有利契機。DT集團并未完全實行現(xiàn)代企業(yè)制度，政府對集團決策干預較多，導致集團的活力和主動性嚴重不足。在轉型發(fā)展的大戰(zhàn)略下，L市政府必將賦予DT集團更大的經營自主權，不然轉型發(fā)展難以有效實施。政府的放權有利于L市投發(fā)集團真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提升管理能力和市場化經營能力，從而為L市投發(fā)集團的長遠良性發(fā)展打開了有利空間。DT集團一旦成功轉型，不僅能解決集團自身發(fā)展的一系列難題，更能依靠靈活的市場盈利機制不斷壯大自身經營實力，徹底解決集團大而不強的問題。4.2.2DT集團市場化轉型的目標DT公司將緊跟國資國企改革步伐，立足市委市政府的戰(zhàn)略意圖與市國資委的改革部署，結合L市國有資本布局與結構調整的需要和集團經營實際，力爭將DT公司轉型升級成為結構更合理、機制更靈活、核心競爭力更突出的國有資本投資運營平臺，有力推動L市和柳東新區(qū)經濟社會的高質量發(fā)展。依照集團戰(zhàn)略定位，DT公司以國內一流的智慧城市開發(fā)運營商為愿景，以“一核兩翼、產城融合”為業(yè)務總體發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦“區(qū)域綜合開發(fā)+產業(yè)投資發(fā)展與金融服務+智慧城市綜合運營服務”三大業(yè)務領域進行發(fā)展，做優(yōu)區(qū)域開發(fā)、做強產業(yè)投資、做實智慧城市運營。在政府政策引導下，DT集團進行市場化轉型的主要目標包括：（1）做優(yōu)區(qū)域綜合開發(fā)業(yè)務。依托現(xiàn)有的土地整理開發(fā)、基礎設施建設、公共服務設施建設以及多領域的產業(yè)地產建設等區(qū)域綜合開發(fā)業(yè)務鏈條，強化區(qū)域策劃和投融資能力建設，持續(xù)提升質量管理、成本控制、技術創(chuàng)新等項目管理能力提升，以項目投資建設為核心培育區(qū)域開發(fā)的產業(yè)板塊，以“產城融合”為導向提高城市基礎設施的完善程度，把DT公司打造成為區(qū)內領先、國內一流的核心競爭能力顯著的區(qū)域綜合開發(fā)服務提供商，為L市城市版圖擴張、產業(yè)導入發(fā)展、人居生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供有力保障，也為DT公司的收入和利潤規(guī)模增長提供核心支撐。（2）做強產業(yè)投資與金融服務業(yè)務。依托現(xiàn)有的產業(yè)基金、小貸、擔保、創(chuàng)投和銀行等投資和業(yè)態(tài)布局，加快布局證券、租賃、資管、保理等業(yè)態(tài)，進一步深化“產融結合”舉措，提高金融服務對園區(qū)企業(yè)的支持力度，同時通過引導基金、創(chuàng)投基金、股權直投深入開展招商引資和產業(yè)資源導入，著重加快戰(zhàn)略性新興產業(yè)培育。通過投資融資、產業(yè)培育、資本整合以及內外部金融資源聯(lián)動，打造產業(yè)引導發(fā)展能力突出的金融服務板塊，實現(xiàn)資金放大、產業(yè)要素集聚和產業(yè)促進的作用，推動柳東新區(qū)產業(yè)轉型升級，服務L市建設現(xiàn)代制造城的戰(zhàn)略部署，也為DT公司未來業(yè)務轉型及現(xiàn)金流和利潤增長帶來重要支撐。（3）做實智慧城市運營業(yè)務。通過搭建大數(shù)據(jù)、信息化的智慧城市平臺載體，把新一代信息技術與集團現(xiàn)有的園區(qū)運營、物業(yè)管理、金融服務、市政能源、現(xiàn)代物流、文化旅游、人才教育等傳統(tǒng)城市運營業(yè)務深度融合，推動傳統(tǒng)城市運營業(yè)務的優(yōu)化和創(chuàng)新，為產業(yè)導入和市民生活提供“一站式”的城市生產生活綜合性服務平臺，為柳東新區(qū)的建設發(fā)展提