從法律視角看中國事業(yè)單位改革事業(yè)單位“法人化”批判

從法律視角看中國事業(yè)單位改革事業(yè)單位“法人化”批判一、本文概述隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，事業(yè)單位改革已經(jīng)成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。事業(yè)單位作為中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要力量，其改革進(jìn)程不僅關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會公益事業(yè)的發(fā)展，更在一定程度上反映了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。本文旨在從法律視角出發(fā)，對事業(yè)單位改革中的“法人化”現(xiàn)象進(jìn)行批判性分析，探討其合法性、合理性和可行性，以期為中國事業(yè)單位改革的進(jìn)一步深化提供理論支持和政策建議。本文首先將對事業(yè)單位改革的背景、歷程和現(xiàn)狀進(jìn)行概述，梳理事業(yè)單位“法人化”改革的主要內(nèi)容和特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，文章將深入分析事業(yè)單位“法人化”改革的法律依據(jù)和合法性，探討其是否符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，以及是否存在法律風(fēng)險和漏洞。接著，文章將從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和公共管理等多個角度，對事業(yè)單位“法人化”改革的合理性和可行性進(jìn)行深入研究，評估其對中國事業(yè)單位發(fā)展和社會公益事業(yè)的影響。文章將提出對事業(yè)單位“法人化”改革的批判性觀點(diǎn)和建議，以期為中國事業(yè)單位改革的未來發(fā)展提供有益參考。通過本文的研究，我們期望能夠?yàn)橹袊聵I(yè)單位改革的進(jìn)一步推進(jìn)提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)，推動事業(yè)單位在法治軌道上實(shí)現(xiàn)更加科學(xué)、規(guī)范和高效的發(fā)展，為中國特色社會主義事業(yè)作出更大的貢獻(xiàn)。二、事業(yè)單位改革歷程與現(xiàn)狀分析中國的事業(yè)單位改革，作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，歷經(jīng)了數(shù)十年的探索與實(shí)踐。從初步嘗試到制度創(chuàng)新，再到縱深推進(jìn)，每一步改革都承載著國家發(fā)展和社會進(jìn)步的期望。然而，事業(yè)單位改革過程中的“法人化”趨勢，卻引起了法學(xué)界的廣泛關(guān)注和深刻反思。在改革歷程中，事業(yè)單位逐漸從政府的附屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的法人實(shí)體。這一轉(zhuǎn)變看似順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，但實(shí)際上卻帶來了一系列法律問題和挑戰(zhàn)。法人化改革使得事業(yè)單位在財(cái)務(wù)、人事、管理等方面獲得了更大的自主權(quán)，但同時也導(dǎo)致了一些事業(yè)單位濫用權(quán)力、逃避監(jiān)管等問題的出現(xiàn)?，F(xiàn)狀分析顯示，事業(yè)單位法人化改革在一定程度上提高了其運(yùn)營效率和服務(wù)水平，但同時也暴露出了一系列問題。法人化改革使得事業(yè)單位與政府之間的關(guān)系變得模糊，容易導(dǎo)致政府對事業(yè)單位的監(jiān)管失控。法人化改革可能導(dǎo)致事業(yè)單位過度追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視其公益性質(zhì)和社會責(zé)任。法人化改革還可能引發(fā)事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力斗爭和利益沖突，影響其正常運(yùn)作和發(fā)展。因此，從法律視角看，事業(yè)單位改革中的“法人化”批判具有重要意義。我們需要重新審視事業(yè)單位法人化改革的合理性和必要性，加強(qiáng)對其法律地位和職責(zé)的明確和監(jiān)管，確保事業(yè)單位在追求經(jīng)濟(jì)效益的不忽視其公益性質(zhì)和社會責(zé)任。我們也需要進(jìn)一步完善事業(yè)單位的法律制度和管理體系，推動事業(yè)單位健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。三、事業(yè)單位“法人化”改革的法律分析在法律視角下，事業(yè)單位“法人化”改革涉及的問題遠(yuǎn)比其表面看起來的更為復(fù)雜。法人制度，作為現(xiàn)代民商法的基礎(chǔ)制度，其本質(zhì)在于將組織體賦予法律上的獨(dú)立人格，使其能夠像自然人一樣獨(dú)立地享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任。然而，事業(yè)單位作為具有中國特色的社會組織形式，其性質(zhì)、功能、運(yùn)行方式等方面與典型的法人組織存在顯著的差異。因此，將事業(yè)單位簡單地“法人化”，可能會引發(fā)一系列法律問題。事業(yè)單位“法人化”改革可能與其公益性質(zhì)相悖。事業(yè)單位通常承載著提供公共服務(wù)、保障社會福利等公益職能，這些職能要求事業(yè)單位在運(yùn)營上具有一定的公共性、非營利性和不可競爭性。然而，法人制度更多地是基于營利性組織的運(yùn)行邏輯構(gòu)建的，其強(qiáng)調(diào)的是組織的獨(dú)立性、自主性和自我利益追求。因此，將事業(yè)單位“法人化”，可能會使其公益性質(zhì)受到侵蝕，甚至導(dǎo)致“公益變質(zhì)”。事業(yè)單位“法人化”改革可能引發(fā)管理混亂。在現(xiàn)行的事業(yè)單位管理體制下，事業(yè)單位通常受到政府部門的直接監(jiān)管和約束，這種監(jiān)管和約束在一定程度上保證了事業(yè)單位的運(yùn)行秩序和公益性質(zhì)。然而，一旦事業(yè)單位成為法人，其自主性和獨(dú)立性將大大增強(qiáng)，政府部門的監(jiān)管和約束可能會變得困難重重。這不僅可能導(dǎo)致事業(yè)單位運(yùn)行秩序的混亂，還可能引發(fā)一系列社會問題。事業(yè)單位“法人化”改革可能涉及復(fù)雜的法律程序和權(quán)益關(guān)系調(diào)整。法人化改革不僅需要對事業(yè)單位的組織形式、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行全面改革，還需要對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善。事業(yè)單位法人化后，其與政府、員工、社會等各方面的權(quán)益關(guān)系也將發(fā)生深刻變化，這些變化需要得到妥善處理和平衡。然而，由于事業(yè)單位法人化改革的復(fù)雜性和敏感性，這些法律程序和權(quán)益關(guān)系調(diào)整可能會面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。從法律視角看，事業(yè)單位“法人化”改革并非一項(xiàng)簡單的任務(wù)，而是需要深入研究和謹(jǐn)慎推進(jìn)的重大課題。在推進(jìn)改革的過程中，必須充分考慮事業(yè)單位的公益性質(zhì)、管理秩序以及法律程序和權(quán)益關(guān)系調(diào)整等方面的問題，確保改革能夠真正符合法治精神和社會發(fā)展要求。四、事業(yè)單位“法人化”改革的批判盡管事業(yè)單位“法人化”改革在一定程度上提升了事業(yè)單位的運(yùn)作效率和自主性，但這一改革也存在不少問題和爭議。從法律視角出發(fā)，對事業(yè)單位“法人化”改革進(jìn)行批判，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：法人化改革可能導(dǎo)致事業(yè)單位公益性質(zhì)的淡化。事業(yè)單位作為提供公共服務(wù)的重要機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)是公益性的。然而，在法人化改革過程中，事業(yè)單位可能因追求自身利益而忽略其公益職責(zé)，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量和公益性質(zhì)的下降。法人化改革可能加劇事業(yè)單位內(nèi)部的權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。在法人化改革后，事業(yè)單位的管理層可能濫用權(quán)力，為自身謀取私利，損害公共利益。由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，腐敗現(xiàn)象可能更加嚴(yán)重。再次，法人化改革可能引發(fā)事業(yè)單位與政府之間的關(guān)系混亂。事業(yè)單位原本作為政府的附屬機(jī)構(gòu)，與政府之間存在明確的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。然而，在法人化改革后，事業(yè)單位獲得了更多的自主權(quán)，可能導(dǎo)致其與政府之間的關(guān)系變得模糊和混亂，影響政府的管理和決策效率。法人化改革可能加劇事業(yè)單位之間的不公平競爭。在法人化改革后，事業(yè)單位之間的競爭加劇，可能導(dǎo)致一些事業(yè)單位為了爭奪資源而采取不正當(dāng)競爭手段，損害整個行業(yè)的健康發(fā)展。事業(yè)單位“法人化”改革雖然在一定程度上提升了事業(yè)單位的運(yùn)作效率和自主性，但也存在不少問題和爭議。因此，在推進(jìn)事業(yè)單位改革的過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮其可能帶來的負(fù)面影響，并采取有效措施加以防范和糾正。也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對事業(yè)單位的監(jiān)管和評估，確保其公益性質(zhì)的實(shí)現(xiàn)和社會公平的實(shí)現(xiàn)。五、國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒在探討中國事業(yè)單位改革及其“法人化”的過程中，國際經(jīng)驗(yàn)提供了寶貴的參考和借鑒。在全球范圍內(nèi)，許多國家和地區(qū)都經(jīng)歷了類似的公共部門改革，這些改革往往伴隨著法人化、市場化和社會化等趨勢。我們可以從西方國家的公共部門改革中汲取經(jīng)驗(yàn)。例如，英國在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┝舜笠?guī)模的法人化改革，通過引入市場競爭機(jī)制和提高服務(wù)效率，顯著提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。這種改革模式強(qiáng)調(diào)了法人實(shí)體的獨(dú)立性和自主權(quán)，與中國事業(yè)單位改革中的法人化目標(biāo)具有一定的相似性。亞洲一些新興經(jīng)濟(jì)體在事業(yè)單位改革方面也有值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。例如，新加坡通過政府引導(dǎo)和市場機(jī)制相結(jié)合的方式，成功推動了公共部門的法人化改革。這種改革模式注重法人實(shí)體的市場化運(yùn)作和公共服務(wù)的社會化提供，對于中國事業(yè)單位改革具有一定的啟示意義。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的我們也應(yīng)該認(rèn)識到中國事業(yè)單位改革的特殊性和復(fù)雜性。中國事業(yè)單位承載著多重社會職能，包括公共服務(wù)、科研教育、文化傳承等，這些職能的特殊性決定了事業(yè)單位改革不能簡單地照搬其他國家的模式。因此，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的我們應(yīng)該結(jié)合中國國情和事業(yè)單位的實(shí)際情況，探索符合自身特點(diǎn)的法人化改革路徑。國際經(jīng)驗(yàn)為中國事業(yè)單位改革提供了有益的借鑒和參考。在推進(jìn)事業(yè)單位法人化改革的過程中，我們應(yīng)該結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和中國實(shí)際，逐步建立起符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的事業(yè)單位法人制度，推動事業(yè)單位在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。六、完善事業(yè)單位“法人化”改革的建議在事業(yè)單位的“法人化”改革過程中，盡管取得了一些顯著的成效，但仍存在諸多問題和挑戰(zhàn)。為確保改革更加科學(xué)、合理、有效，本文提出以下幾點(diǎn)建議：明確法人地位與權(quán)責(zé)：進(jìn)一步明確事業(yè)單位法人的法律地位，界定其權(quán)利與責(zé)任，確保事業(yè)單位在享受法人地位帶來的自主權(quán)的同時，也能夠承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任。加強(qiáng)監(jiān)督與管理：建立健全對事業(yè)單位法人的監(jiān)督機(jī)制，確保其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展活動，防止權(quán)力濫用和違規(guī)操作。同時，加強(qiáng)對事業(yè)單位法人的管理和指導(dǎo)，促進(jìn)其健康發(fā)展。優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)：完善事業(yè)單位法人的治理結(jié)構(gòu)，包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，確保其能夠高效、規(guī)范地運(yùn)作。同時，加強(qiáng)法人治理的透明度，接受社會監(jiān)督。強(qiáng)化風(fēng)險防范意識：事業(yè)單位在享受法人地位帶來的自主權(quán)的同時，也要面對更多的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。因此，事業(yè)單位應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，建立健全風(fēng)險防控機(jī)制，確保改革的順利進(jìn)行。加強(qiáng)人才培養(yǎng)與引進(jìn)：事業(yè)單位“法人化”改革需要有一支高素質(zhì)、專業(yè)化的管理隊(duì)伍來支撐。因此，應(yīng)加大對事業(yè)單位法人管理人員的培養(yǎng)和引進(jìn)力度，提高其專業(yè)素養(yǎng)和管理能力。完善法律法規(guī)體系：針對事業(yè)單位“法人化”改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，應(yīng)及時修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，為改革的深入推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。完善事業(yè)單位“法人化”改革需要從多個方面入手，既要明確法人地位與權(quán)責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督與管理，優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，又要強(qiáng)化風(fēng)險防范意識，加強(qiáng)人才培養(yǎng)與引進(jìn)，完善法律法規(guī)體系。只有這樣，才能確保事業(yè)單位“法人化”改革取得更加顯著的成效，為我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。七、結(jié)論通過對中國事業(yè)單位改革及事業(yè)單位“法人化”的深入剖析，我們可以得出以下結(jié)論。法律視角為我們提供了一個獨(dú)特的觀察窗口，揭示了事業(yè)單位改革過程中的復(fù)雜性和多元性。盡管“法人化”改革在一定程度上提升了事業(yè)單位的自主性和運(yùn)營效率，但其存在的問題和挑戰(zhàn)同樣不容忽視。在法制建設(shè)的道路上，我們需要明確事業(yè)單位的法律定位。目前事業(yè)單位在法律上的地位仍不夠明確，這在一定程度上影響了其運(yùn)營和發(fā)展的穩(wěn)定性。因此，未來事業(yè)單位改革應(yīng)進(jìn)一步明確其法律地位，確保其權(quán)利和義務(wù)得到明確的界定和保護(hù)。我們還需關(guān)注事業(yè)單位改革與社會公益的關(guān)系。事業(yè)單位作為社會公益的重要載體，其改革應(yīng)始終堅(jiān)持公益性原則。在推進(jìn)“法人化”改革的必須確保事業(yè)單位的社會公益職能得到有效履行，防止改革過程中出現(xiàn)公益職能的弱化和偏離。事業(yè)單位改革需要綜合考慮多種因素，包括法律、經(jīng)濟(jì)、社會等各個方面。只有在全面、系統(tǒng)的考慮下，才能確保改革的順利進(jìn)行和目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。因此，我們呼吁在未來的事業(yè)單位改革中，應(yīng)更加注重法律視角的考量，確保改革的合法性和合規(guī)性，為事業(yè)單位的健康、穩(wěn)定發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。參考資料：事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。推進(jìn)事業(yè)單位改革關(guān)鍵要從體制機(jī)制入手，轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，調(diào)整和規(guī)范政事關(guān)系。2011年4月初，中央已經(jīng)確定了一張事業(yè)單位分類改革的時間表，共涉及到超過126萬個機(jī)構(gòu)，4000余萬人。該表預(yù)計(jì)到2015年，中國將在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類；到2020年，中國將形成新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。2012年4月16日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布。事業(yè)單位是我國特殊國情下的特殊產(chǎn)物，它雖然有別于國外的非政府組織（NGO）和所謂的非營利組織（NPO），但是又同它們有著一定的聯(lián)系。根據(jù)1998年國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的定義，事業(yè)單位是指為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。我國的事業(yè)單位就其定位而言，主要具備以下特征：事業(yè)單位主要分布在科、教、文、衛(wèi)等領(lǐng)域，是保障國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活正常進(jìn)行的社會系統(tǒng)。如教育事業(yè)單位，主要功能是為社會培養(yǎng)合格的勞動者和各方面所需要的人才；衛(wèi)生事業(yè)單位，主要功能是保障公民的身體健康，使其享受良好的醫(yī)療服務(wù)，等等。缺乏這些服務(wù)支持，或服務(wù)支持系統(tǒng)不健全，生產(chǎn)力發(fā)展就會受到制約，并影響社會穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)愈發(fā)展，社會愈進(jìn)步，對服務(wù)功能的要求標(biāo)準(zhǔn)也愈高，范圍也愈大。服務(wù)性，是事業(yè)單位最鮮明的特征。公益性，是由事業(yè)單位的社會功能和市場經(jīng)濟(jì)體制的要求決定的。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，但在一些領(lǐng)域，某些產(chǎn)品或服務(wù)，不能或無法由市場來提供，如教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)研究、市場管理等。為了保證社會生活的正常進(jìn)行，就要由政府組織、管理或委托社會公共服務(wù)機(jī)構(gòu)從事社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，以滿足社會發(fā)展和公眾的需求。我國的事業(yè)單位大都分布在公益性領(lǐng)域中，主要從事精神產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)，有的雖然也從事某些物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但多數(shù)不屬于競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動，不以營利為目的。絕大多數(shù)事業(yè)單位是以腦力勞動為主體的知識密集性組織，專業(yè)人才是事業(yè)單位的主要人員構(gòu)成，利用科技文化知識為社會各方面提供服務(wù)是事業(yè)單位的主要手段。雖然事業(yè)單位主要不從事物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但由于其在科技文化領(lǐng)域的地位，對社會進(jìn)步起著重要的推動作用，是社會生產(chǎn)力的重要組成部分，在國家科技創(chuàng)新體系中，居于核心地位。事業(yè)單位作為非政府、非企業(yè)組織，有著政府機(jī)構(gòu)和營利性市場主體所不具備的優(yōu)點(diǎn)。由此可見，改革后的中國事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)是主要從事社會事業(yè)和公益事業(yè)的獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非營利組織。其基本特點(diǎn)是：非政府（也非“二政府”）；非企業(yè)（也非準(zhǔn)企業(yè)）；非營利（也非變相營利）。長期以來，各項(xiàng)事業(yè)一直采取全部由政府直接組織方式，大到機(jī)構(gòu)設(shè)立、目標(biāo)確定、經(jīng)費(fèi)供給，小到人員管理、具體業(yè)務(wù)活動組織等等，幾乎全部都要依靠政府。近些年來，雖然進(jìn)行了一系列改革探索，全面擴(kuò)大了事業(yè)單位的自主權(quán)，但總體上看，由政府直接組織社會事業(yè)的體制，特別是政府與事業(yè)單位的基本關(guān)系模式并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。我國政事關(guān)系錯亂已成為事業(yè)單位管理體制中存在的最突出問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位在法律上雖然屬于兩類不同的組織，由于事業(yè)單位法人制度尚未真正建立起來，政府機(jī)關(guān)不僅通過各種權(quán)力、運(yùn)用多種方式直接管理事業(yè)單位，而且政府部門與事業(yè)單位之間缺乏嚴(yán)格的組織界限，事業(yè)單位往往依附于政府及政府的各個部門，有的甚至出現(xiàn)了以“一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子”（行政的、事業(yè)的）的形式存在的行政事業(yè)混編機(jī)構(gòu)。許多事業(yè)單位套用行政級別，建立科層制組織形式，按行政機(jī)關(guān)的形式運(yùn)行，按政府管理的方式提供服務(wù)，形成行政化、官僚化組織模式和運(yùn)行方式。1993年推行國家公務(wù)員制度、2002年事業(yè)單位全面推行聘用制，逐步將機(jī)關(guān)人事制度與事業(yè)單位人事制度分離開來，但行政一體化問題依然突出。而所謂的“全員聘用”制度在實(shí)際運(yùn)作中基本上就是“全部聘用”，事業(yè)單位工作人員擁有的“事業(yè)身份”，“國家干部身份”并未根本取消，能上不能下、能進(jìn)不能出的問題也并未隨聘用制的推行而解決。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)基本由政府主管部門委任，體現(xiàn)事業(yè)單位特點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用機(jī)制尚未形成。政府作為事業(yè)單位的出資人，無償提供事業(yè)單位建設(shè)資金和運(yùn)營資金。目前我國事業(yè)單位約60%財(cái)政全額撥款，約20%財(cái)政差額撥款，各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占政府財(cái)政支出的30%以上，事業(yè)單位日常運(yùn)營及基本建設(shè)高度依賴政府財(cái)政，這在一定程度上影響事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性。個別機(jī)關(guān)與事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)行一體化管理，在資產(chǎn)分類上機(jī)關(guān)與事業(yè)單位資產(chǎn)均屬于非經(jīng)營性的“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)”，長期以來按照一種體制進(jìn)行管理，事業(yè)單位資產(chǎn)難以同行政單位資產(chǎn)徹底分離。同時，一體化管理不利于事業(yè)單位通過盤活資產(chǎn)優(yōu)化配置進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。再次，許多事業(yè)單位缺乏獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，盡管隨著“搞活”、“創(chuàng)收”等政策被事業(yè)單位積極乃至過度使用，事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)方面的自主權(quán)開始擴(kuò)大，但主管部門調(diào)用事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)情況仍經(jīng)常發(fā)生，甚至許多事業(yè)單位成了主管部門的“小金庫”。①部分事業(yè)單位依托行政權(quán)力進(jìn)行創(chuàng)收，如許多事業(yè)單位擁有“政策性收入”權(quán)力，“政策性收費(fèi)”實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力收費(fèi)，由此形成的收入明顯屬于政事不分的產(chǎn)物。20世紀(jì)80年代中期以來，中央政府有關(guān)部門及不少地方政府對事業(yè)單位的微觀管理體制進(jìn)行了一系列的探索?；靖母飪?nèi)容就是全面擴(kuò)大事業(yè)單位在業(yè)務(wù)活動及內(nèi)部分配制度等各個方面的自主權(quán)，并允許事業(yè)單位利用所占有的資源或結(jié)合業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)收，而且創(chuàng)收收入可以全部或部分由各個機(jī)構(gòu)自主支配，可以或多或少與員工收入和福利掛鉤。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各種社會事業(yè)不僅由政府直接組織，事業(yè)單位的所有內(nèi)部事務(wù)也都要接受嚴(yán)格的計(jì)劃管理。這種僵化體制的結(jié)果就是機(jī)構(gòu)及個人都缺乏積極性，運(yùn)行效率極其低下。在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人們已經(jīng)形成了一整套與傳統(tǒng)公共事業(yè)管理體制相適應(yīng)的傳統(tǒng)觀念。例如，長期以來人們認(rèn)為，科學(xué)、教育、文化、體育、衛(wèi)生等活動都屬于“事業(yè)”，而凡是“事業(yè)”都應(yīng)該由政府舉辦，并應(yīng)由財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)。這些觀念既是形成傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的理論基礎(chǔ)，又是傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的現(xiàn)實(shí)反映。再加上我國長期以來對公共事業(yè)資源配置缺乏明確的目標(biāo)，各事業(yè)部門和單位之間不通有無，相互分割，相互封閉，互不開放，從而導(dǎo)致大量低水平的重復(fù)建設(shè)，造成公共事業(yè)資源的大量浪費(fèi)。這些傳統(tǒng)觀念已經(jīng)成了阻礙市場經(jīng)濟(jì)體制下我國公共事業(yè)管理體制改革的重要因素，必須進(jìn)行徹底的轉(zhuǎn)變。從立法角度來看，缺乏公共事業(yè)組織單行法。政府雖然承認(rèn)公共事業(yè)組織的多樣性，但對不同性質(zhì)的公共事業(yè)組織仍然采取了“一法統(tǒng)攬”的做法，這樣就使公共事業(yè)組織的特殊性在法律上得不到體現(xiàn)。當(dāng)前我國公共事業(yè)管理法規(guī)的立法層次較低，立法的權(quán)威性不足，約束力不強(qiáng)。新中國成立以來頒布的三個公共事業(yè)管理?xiàng)l例（即1950年的《社會團(tuán)體登記暫行辦法》及1989年和1998年的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》）都屬于程序性法規(guī)。雖然現(xiàn)行的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》較前兩個法規(guī)多了一些實(shí)體性的規(guī)定，但從總體上來看，仍然主要是以社團(tuán)登記管理為核心的程序性規(guī)定，缺乏實(shí)體性內(nèi)容的體統(tǒng)規(guī)范。我國事業(yè)單位的管理體制中還存在政府監(jiān)管體制不健全，公共事業(yè)運(yùn)行機(jī)制效率低下和財(cái)務(wù)管理不嚴(yán)，導(dǎo)致資金嚴(yán)重浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，急需推進(jìn)事業(yè)單位管理體制的全面改革。有統(tǒng)計(jì)稱，我國有126萬個事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。來自高層的判斷認(rèn)為，面對新形勢新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活。公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。有的事業(yè)單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務(wù)這個公共機(jī)構(gòu)的基本價值取向。已經(jīng)形成的部門利益和個人利益結(jié)構(gòu)在改革中很難被打破，成為事業(yè)單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類改革加以解決。“事業(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，與‘十二五’時期切實(shí)解決與百姓利益直接相關(guān)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等民生難題，以及‘民富’戰(zhàn)略相吻合、相呼應(yīng)?！蓖粲駝P說。國家行政學(xué)院宋世明教授說，改革后的事業(yè)單位，即從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，應(yīng)成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要組織支撐，成為提供基本公共服務(wù)的主力軍，以實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的核心職能。事業(yè)單位管理體制改革涉及面廣，內(nèi)涵豐富，包括政府的職責(zé)定位，政府與事業(yè)單位的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、政府對事業(yè)單位管理的創(chuàng)新等，要按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，著力轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理方式，可重點(diǎn)研究以下五個方面的問題：一是轉(zhuǎn)變政府職能。如何明確政府與事業(yè)單位的職責(zé)劃分，切實(shí)保證政府與事業(yè)單位在職能、機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上的分開；如何收回和整合事業(yè)單位行使的行政職能，實(shí)現(xiàn)行政職能的有機(jī)統(tǒng)一，規(guī)范依法行政行為；如何加強(qiáng)政府的宏觀管理和行業(yè)管理，減少對事業(yè)單位的行政審批和直接干預(yù)。二是明確事業(yè)單位功能定位。如何根據(jù)事業(yè)單位的不同屬性，實(shí)施分類改革，將主要承擔(dān)行政職能和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位分離出去；如何從財(cái)政投入、稅收政策、資產(chǎn)管理、人事管理、社會保障等制度方面促進(jìn)事業(yè)單位強(qiáng)化公益屬性；如何進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位的用人權(quán)、薪酬分配權(quán)、職稱評聘權(quán)、經(jīng)費(fèi)設(shè)施使用權(quán)、自主運(yùn)營權(quán)等法人自主權(quán)。三是創(chuàng)新政府管理方式。如何根據(jù)事業(yè)單位公益屬性的不同，實(shí)施分類管理；如何實(shí)現(xiàn)政府管理職能和出資舉辦職能的適度分離；積極探索管辦分離有哪些有效的實(shí)現(xiàn)形式；如何建立完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)；如何加強(qiáng)對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。四是完善政府投入機(jī)制。如何加大投入力度、改革投入方式、完善投入監(jiān)督機(jī)制，形成職權(quán)明確、分級負(fù)擔(dān)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的事業(yè)單位投入機(jī)制；如何明確不同層級政府的公益服務(wù)責(zé)任，舉辦相應(yīng)事業(yè)單位。五是積極促進(jìn)社會力量參與公益服務(wù)。一方面，如何營造良好的政策環(huán)境，打造政策平臺，降低市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵支持社會力量參與公益服務(wù)的提供；另一方面，如何加強(qiáng)對社會公益組織行為規(guī)范的監(jiān)管，完善有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)處置、收益分配、服務(wù)質(zhì)量等政策，規(guī)范社會力量的公益服務(wù)行為。為全面貫徹落實(shí)黨的十七大和十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，推動公益事業(yè)更好更快發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，現(xiàn)就分類推進(jìn)事業(yè)單位改革提出如下意見。1．事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。改革開放特別是黨的十六大以來，各地區(qū)各有關(guān)部門積極探索事業(yè)單位改革，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革，積累了有益經(jīng)驗(yàn)，取得了明顯成效，為進(jìn)一步推進(jìn)改革奠定了基礎(chǔ)。事業(yè)單位提供公益服務(wù)總量不斷擴(kuò)大，服務(wù)水平逐步提高，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用。2．當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，加快發(fā)展社會事業(yè)、滿足人民群眾公益服務(wù)需求的任務(wù)更加艱巨。面對新形勢新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活；公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高；支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類推進(jìn)事業(yè)單位改革加以解決。3．分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務(wù)水平、加快各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。必須從改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度，充分認(rèn)識分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重大意義，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，堅(jiān)定不移地把這項(xiàng)改革推向深入。4．指導(dǎo)思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機(jī)制改革為核心，總體設(shè)計(jì)、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)一步增強(qiáng)事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對公益服務(wù)的需求。5．基本原則。堅(jiān)持以人為本，把提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的特點(diǎn)，實(shí)施改革和管理；堅(jiān)持開拓創(chuàng)新，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，鼓勵進(jìn)行多種形式的探索和實(shí)踐；堅(jiān)持著眼發(fā)展，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會力量參與和市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，注意與行業(yè)體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革等相銜接，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。6．總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)。到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面改革取得明顯進(jìn)展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)改革的總體目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。7．清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位。對未按規(guī)定設(shè)立或原承擔(dān)特定任務(wù)已完成的，予以撤銷。對布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于分散、工作任務(wù)嚴(yán)重不足或職責(zé)相同相近的，予以整合。8．劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別。在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。今后，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。9．細(xì)分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。具體由各地結(jié)合實(shí)際研究確定。10．嚴(yán)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍。根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，從嚴(yán)認(rèn)定承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。11．區(qū)分不同情況實(shí)施改革。結(jié)合行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革，特別是探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，推進(jìn)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革。涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決。對部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要認(rèn)真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機(jī)構(gòu)；職能調(diào)整后，要重新明確事業(yè)單位職責(zé)、劃定類別，工作任務(wù)不足的予以撤銷或并入其他事業(yè)單位。對完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，可調(diào)整為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，確需單獨(dú)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的，要按照精簡效能原則設(shè)置。已認(rèn)定為承擔(dān)行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，在過渡期內(nèi)繼續(xù)按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定履行職責(zé)，使用事業(yè)編制且只減不增，人事、財(cái)務(wù)、社會保險等依照國家現(xiàn)行政策規(guī)定實(shí)施管理。12．推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制。周密制定從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作方案，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)清查、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估，核實(shí)債權(quán)債務(wù)，界定和核實(shí)資產(chǎn)，由同級財(cái)政部門依法核定國家資本金。轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進(jìn)行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記，并依法與在職職工簽訂勞動合同，建立或接續(xù)社會保險關(guān)系。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深化內(nèi)部改革，轉(zhuǎn)變管理機(jī)制，并依照政企分開、政資分開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤，其國有資產(chǎn)管理除國家另有規(guī)定外，由履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。13．完善過渡政策。為平穩(wěn)推進(jìn)轉(zhuǎn)制工作，可給予過渡期，一般為5年。在過渡期內(nèi)，對轉(zhuǎn)制單位給予適當(dāng)保留原有稅收等優(yōu)惠政策，原有正常事業(yè)費(fèi)繼續(xù)撥付。在離退休待遇方面，轉(zhuǎn)制前已離退休人員，原國家規(guī)定的離退休費(fèi)待遇標(biāo)準(zhǔn)不變，支付方式和待遇調(diào)整按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；轉(zhuǎn)制前參加工作、轉(zhuǎn)制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)和調(diào)整按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，保證離退休人員待遇水平平穩(wěn)銜接。在醫(yī)療保障方面，離休人員繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法，所需資金按原渠道解決；轉(zhuǎn)制前已退休人員，轉(zhuǎn)制后繼續(xù)按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險、補(bǔ)充醫(yī)療保障等待遇。有條件的轉(zhuǎn)制單位，可按照有關(guān)規(guī)定為職工建立補(bǔ)充醫(yī)療保險和企業(yè)年金。要進(jìn)一步做好離退休人員的服務(wù)管理工作。14．明確改革目的。強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，進(jìn)一步理順體制、完善機(jī)制、健全制度，充分調(diào)動廣大工作人員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，真正激發(fā)事業(yè)單位生機(jī)與活力，不斷提高公益服務(wù)水平和效率，促進(jìn)公益事業(yè)大力發(fā)展，切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。15．改革管理體制。實(shí)行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強(qiáng)化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。對不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的機(jī)構(gòu)編制管理，科學(xué)制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，合理控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理。16．建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，提高運(yùn)行效率，確保公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。17．深化人事制度改革。以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，建立權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。加快推進(jìn)職稱制度改革。對不同類型事業(yè)單位實(shí)行分類人事管理，依據(jù)編制管理辦法分類設(shè)崗，實(shí)行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。18．深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵約束機(jī)制為核心，健全符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。結(jié)合規(guī)范事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼實(shí)施績效工資，進(jìn)一步做好義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實(shí)施績效工資工作；對其他事業(yè)單位按照分類指導(dǎo)、分步實(shí)施、因地制宜、穩(wěn)慎推進(jìn)的原則，實(shí)施績效工資。各地區(qū)各部門要根據(jù)改革進(jìn)程，探索對不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的績效工資管理辦法，分步實(shí)施到位。完善事業(yè)單位工資正常調(diào)整機(jī)制。19．推進(jìn)社會保險制度改革。完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老保險費(fèi)由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，個人繳費(fèi)全部記入個人賬戶。養(yǎng)老保險基金單獨(dú)建賬，實(shí)行省級統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金實(shí)行社會化發(fā)放。實(shí)行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休的人員，妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低。建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。統(tǒng)籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)離退休人員養(yǎng)老待遇水平。20．加強(qiáng)對事業(yè)單位的監(jiān)督。建立事業(yè)單位績效考評制度，考評結(jié)果作為確定預(yù)算、負(fù)責(zé)人獎懲與收入分配等的重要依據(jù)。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要建立信息披露制度，重要事項(xiàng)和年度報告要向社會公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項(xiàng)要進(jìn)行社會公示和聽證。21．全面加強(qiáng)事業(yè)單位黨的建設(shè)。按照黨章和有關(guān)規(guī)定，及時調(diào)整黨的組織設(shè)置，理順隸屬關(guān)系，選好配強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)黨員教育、管理、服務(wù)，做好思想政治工作，推進(jìn)精神文明建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)工會、共青團(tuán)等群眾組織開展工作，充分發(fā)揮黨組織在促進(jìn)事業(yè)發(fā)展、完成本單位中心任務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心或政治核心作用，保證黨的基本路線方針政策在事業(yè)單位的貫徹執(zhí)行。22．大力發(fā)展公益服務(wù)。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾需要，不斷拓展公益服務(wù)領(lǐng)域，增加公益服務(wù)品種，擴(kuò)大公益服務(wù)供給總量。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會力量廣泛參與，引入市場競爭機(jī)制，充分調(diào)動各方面積極性，不斷增強(qiáng)公益事業(yè)發(fā)展活力。通過改革，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務(wù)。23．強(qiáng)化政府責(zé)任。按照逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，優(yōu)先發(fā)展直接關(guān)系人民群眾基本需求和國家安全、社會穩(wěn)定的公益服務(wù)，促進(jìn)公益服務(wù)公平公正。加快發(fā)展農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)公益事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務(wù)水平差距，切實(shí)滿足廣大農(nóng)民和城市低收入群體醫(yī)療、教育、文化等公益服務(wù)需求。優(yōu)化公益服務(wù)資源配置，合理規(guī)劃布局，科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位，打破條塊分割和行政區(qū)劃界限，推進(jìn)資源共享。創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式，完善購買服務(wù)機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。24．鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，鼓勵社會力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務(wù)等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)其健康發(fā)展。完善和落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、社會團(tuán)體和公民個人捐贈公益事業(yè)。大力倡導(dǎo)和發(fā)展志愿服務(wù)。25．充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。完善扶持政策，充分發(fā)揮市場在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置中的積極作用，為社會資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，滿足人民群眾多層次、多樣化服務(wù)需求。26．加大財(cái)政對公益事業(yè)發(fā)展支持力度。加快建立健全公共財(cái)政體系，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，著力構(gòu)建財(cái)政支持公益事業(yè)發(fā)展長效機(jī)制。制定和完善支持社會力量興辦公益事業(yè)的財(cái)政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機(jī)制。對事業(yè)單位的財(cái)政資金使用情況進(jìn)行績效考評，嚴(yán)格資金管理，提高使用效益。27．改革和完善財(cái)政支持方式。按照國家政策和以事定費(fèi)的原則，結(jié)合不同事業(yè)單位的具體特點(diǎn)和財(cái)力，對不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的財(cái)政支持辦法，合理制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行動態(tài)調(diào)整，健全監(jiān)管制度，充分發(fā)揮財(cái)政資金的效用。對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；對公益二類，根據(jù)財(cái)務(wù)收支狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。28．推進(jìn)預(yù)算管理、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革。研究建立事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化事業(yè)單位政府采購預(yù)算管理與執(zhí)行，規(guī)范政府采購操作執(zhí)行行為。加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理，嚴(yán)格收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)審批。建立健全事業(yè)單位財(cái)務(wù)會計(jì)和國有資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保財(cái)政資金和國有資產(chǎn)使用規(guī)范、安全和有效。29．加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，是一場廣泛而深刻的變革，任務(wù)復(fù)雜艱巨。各地區(qū)各部門要高度重視，堅(jiān)定信心，精心組織，攻堅(jiān)克難，確保改革順利推進(jìn)。為加強(qiáng)對改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立中央分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作部際聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)交流改革情況、研究共性問題、提出工作建議等工作，具體工作由中央編辦承擔(dān)。教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等部門要按照現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和政策規(guī)定，繼續(xù)推動行業(yè)體制改革。中央和國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織所屬事業(yè)單位進(jìn)行改革。中央編辦、財(cái)政部、人力資源社會保障部等部門要各司其職，密切配合，指導(dǎo)做好相關(guān)工作。各?。▍^(qū)、市）黨委和政府對本地區(qū)的改革負(fù)總責(zé)，要建立領(lǐng)導(dǎo)小組，健全工作機(jī)制，結(jié)合實(shí)際研究制定實(shí)施意見并抓好組織落實(shí)。30．穩(wěn)步實(shí)施。堅(jiān)持分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實(shí)施的工作方針，注意把握節(jié)奏，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到條塊結(jié)合、上下結(jié)合，條件成熟的可率先改革，暫不具備條件的允許過渡，不搞“一刀切”。要繼續(xù)深化改革試點(diǎn)，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策措施。嚴(yán)禁突擊提拔干部、嚴(yán)禁超職數(shù)配備干部或違反規(guī)定提高干部職級待遇。切實(shí)加強(qiáng)新聞宣傳和思想政治工作，正確引導(dǎo)社會輿論，營造良好改革氛圍，確保社會和諧穩(wěn)定，確保國有資產(chǎn)不流失，確保公益事業(yè)健康發(fā)展。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革的深化，事業(yè)單位改革也在不斷推進(jìn)，已經(jīng)在部分行業(yè)和某些地方取得了重要進(jìn)展。黨的十一屆三中全會至今，我國事業(yè)單位改革大體經(jīng)歷了四個階段：第一階段：1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大。這一階段主要是撥亂反正，恢復(fù)社會事業(yè)，適當(dāng)下放各類事業(yè)單位的管理權(quán)，大多數(shù)事業(yè)單位實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，行政首長對本單位有經(jīng)營管理權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、用人自主權(quán)和分配決定權(quán)。1985年3月，中央下發(fā)了《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，科技體制改革全面展開。科研事業(yè)單位改革主要是改變許多研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)相分離，研究、設(shè)計(jì)與教育、生產(chǎn)相脫節(jié)以及軍民分割、部門分割、地區(qū)分割的狀況，促進(jìn)研究機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校與企業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)合。按照《決定》，從事技術(shù)開發(fā)的研究機(jī)構(gòu)，有的逐步發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有的在聯(lián)合的基礎(chǔ)上并入企業(yè)，有的自我發(fā)展為科研生產(chǎn)型的企業(yè)，或者成為中小企業(yè)聯(lián)合的技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)。在科研事業(yè)單位改革的同時，同年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報告》，對衛(wèi)生事業(yè)單位改革提出了要求：擴(kuò)大衛(wèi)生機(jī)構(gòu)自主權(quán)，實(shí)行院、站、所長負(fù)責(zé)制；發(fā)展集體衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，鼓勵和支持集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)和街道組織舉辦醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，支持個體開業(yè)行醫(yī)，村一級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以由集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦，也可以承包給鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員集體舉辦，也可以由衛(wèi)生院下鄉(xiāng)設(shè)點(diǎn)。5月，中央又下發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，決定對教育事業(yè)單位進(jìn)行改革：有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育，基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理；調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育；改革高等學(xué)校的招生計(jì)劃和畢業(yè)生分配制度，擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。之后，中辦、國辦又轉(zhuǎn)發(fā)了文化部《關(guān)于藝術(shù)表演團(tuán)體改革的意見》，對文化事業(yè)單位改革作出了部署。在上述文件的指導(dǎo)下，從1985年開始，我國事業(yè)單位改革在科研、衛(wèi)生、教育、文藝等領(lǐng)域陸續(xù)展開。第二階段：1992年黨的十四大到2002年黨的十六大。1993年，黨中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見》中明確提出，事業(yè)單位改革的方向是實(shí)行政事分開，推進(jìn)事業(yè)單位的社會化。各級黨政機(jī)關(guān)尤其是中央和省級機(jī)關(guān)要減少對事業(yè)單位的直接管理，有條件的事業(yè)單位要下放；打破部門所有制和條塊分割，拓寬事業(yè)單位的服務(wù)領(lǐng)域，使事業(yè)單位成為面向全社會提供服務(wù)的獨(dú)立法人，促進(jìn)事業(yè)單位與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相結(jié)合；鼓勵集體、企業(yè)、個人和各種社會力量興辦事業(yè)單位；事業(yè)單位在職能、人事制度、工資制度、管理體制等方面，都要與黨政機(jī)關(guān)區(qū)別開來。事業(yè)單位按照經(jīng)費(fèi)的不同來源分為三類：一是經(jīng)費(fèi)自收自支的，享受企業(yè)的各項(xiàng)自主權(quán)，實(shí)行企業(yè)化管理；二是由國家實(shí)行差額補(bǔ)助的，政府在管理上適當(dāng)放活；三是國家全額撥款的，其數(shù)量和規(guī)模從嚴(yán)控制。這期間，事業(yè)單位的改革，結(jié)合黨政機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上，1996年，中辦、國辦印發(fā)了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》。這是黨和國家就事業(yè)單位改革下發(fā)的第一個專門文件。文件提出了事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，以及事業(yè)單位改革的具體措施：合理劃分黨政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位職責(zé)，行政管理職責(zé)原則上交歸行政機(jī)關(guān)，黨政機(jī)關(guān)分離出來的一些輔助性、技術(shù)性工作由事業(yè)單位承擔(dān)；遵循“區(qū)域覆蓋”和就近服務(wù)的原則，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會公益事業(yè)發(fā)展的要求，對事業(yè)單位的設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；中央和省市所屬事業(yè)單位，主要為所在地服務(wù)的，下放給所在地管理；積極發(fā)展既為社會主義市場經(jīng)濟(jì)所急需又在經(jīng)費(fèi)上實(shí)行自收自支或企業(yè)化管理的事業(yè)單位，壓縮不適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的事業(yè)單位。按照這一文件，主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動但作為事業(yè)單位管理的事業(yè)單位，原則上改為企業(yè)；一些實(shí)行企業(yè)化管理可以主要由市場引導(dǎo)資源配置的應(yīng)用技術(shù)開發(fā)單位等，并入企業(yè)或改辦為科技先導(dǎo)型企業(yè)。為了使事業(yè)單位改革有可供遵循的具體政策，這期間黨中央、國務(wù)院下發(fā)了一系列具體文件，主要有：1998年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的實(shí)施意見》；1998年12月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央編辦《關(guān)于深化國務(wù)院各部門機(jī)關(guān)后勤體制改革意見》;1999年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了科技部、中央編辦等5部門《關(guān)于國家經(jīng)貿(mào)委管理的10個國家局所屬科研機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》；1999年4月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了國土資源部、中央編辦、體改辦《地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革方案》;1999年8月，中辦、國辦下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整中央國家機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市廳局報刊結(jié)構(gòu)的通知》；1999年8月和2000年5月，國辦分別下發(fā)了《關(guān)于清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)的通知》、《關(guān)于經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)與政府部門實(shí)行脫鉤改制意見的通知》；2000年2月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于調(diào)整國務(wù)院部門（單位）所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)實(shí)施的意見》；2001年8月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了中宣部、國家廣電總局、新聞出版總署《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》。所有這些文件，對各類事業(yè)單位的改革都提出了具體政策，事業(yè)單位改革分領(lǐng)域不斷推進(jìn)。第三階段：2002年黨的十六大至2007年黨的十七大。黨的十六大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”；十六屆三中全會提出“繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位改革”；四中、五中全會進(jìn)一步提出“加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革”。按照這些精神，各省區(qū)市都選擇了一些領(lǐng)域和若干地市開展分類改革的綜合試點(diǎn)。這期間，有9個省、區(qū)、市出臺或研究擬定了分類改革方案，13個省、區(qū)、市對事業(yè)單位進(jìn)行了摸底調(diào)查和清理整頓，7個省、區(qū)、市對事業(yè)單位進(jìn)行了模擬分類，13個省、區(qū)、市推進(jìn)了改革試點(diǎn)工作，其中進(jìn)展較快的省、區(qū)、市已完成試點(diǎn)。各地開展事業(yè)單位分類改革綜合試點(diǎn)的主要做法有：合理劃分政事職責(zé)，把事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能劃歸行政機(jī)關(guān)，把機(jī)關(guān)承擔(dān)的一些輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性職能交給事業(yè)單位；推進(jìn)事業(yè)單位社會化，建立事業(yè)單位法人登記制度，鼓勵支持事業(yè)單位實(shí)行橫向聯(lián)合，變事業(yè)單位由國家舉辦、靠國家花錢為“花錢買服務(wù)”；對重復(fù)設(shè)置、業(yè)務(wù)相近、規(guī)模過小、任務(wù)已完成或嚴(yán)重不足的事業(yè)單位予以撤銷或合并，將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，部分具有行政職能的事業(yè)單位并入行政機(jī)關(guān)。這期間，文化事業(yè)單位改革試點(diǎn)成為事業(yè)單位改革的一個亮點(diǎn)。從2003年7月開始，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在中央文化體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體指導(dǎo)下，在全國9個地區(qū)和35個單位進(jìn)行了文化體制改革試點(diǎn)。試點(diǎn)將文化事業(yè)單位分為公益性和經(jīng)營性兩類，前者以增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)為重點(diǎn)，后者以創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制、面向市場、壯大實(shí)力為重點(diǎn)。經(jīng)過試點(diǎn)，文化事業(yè)單位的體制機(jī)制有了較大突破，一大批事業(yè)單位通過改革煥發(fā)了生機(jī)與活力。2005年底，黨中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，文化事業(yè)單位改革全面推進(jìn)。在從2003年開始的農(nóng)村配套改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革作為一個重要方面，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)一并進(jìn)行改革。第四階段：2007年黨的十七大至今。黨的十七大要求進(jìn)一步深化事業(yè)單位的分類改革。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》對深化事業(yè)單位改革提出了具體要求，明確“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革。主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，完善相關(guān)財(cái)政政策”。按照十七大和十七屆二中全會的要求，事業(yè)單位改革繼續(xù)深化。在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門在廣泛深入的調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，抓緊起草深化事業(yè)單位改革的總體方案和配套改革措施。為了探索經(jīng)驗(yàn)，2008年國務(wù)院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶進(jìn)行事業(yè)單位改革試點(diǎn)。文化事業(yè)單位改革整體推進(jìn)，各地在已取得成效的基礎(chǔ)上，改革繼續(xù)擴(kuò)大范圍，深入發(fā)展。為了推動改革，2008年10月國辦印發(fā)了《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和支持文化企業(yè)發(fā)展兩個規(guī)定的通知》，明確了改革的配套政策措施。到2008年底，全國333個地級市中，開展文化事業(yè)單位改革的已達(dá)117個。2009年，對出版社進(jìn)行改革，全國出版社除保留4家外，全部轉(zhuǎn)企改制為企業(yè)；雜志社的轉(zhuǎn)企改制工作也逐步展開。多年來，衛(wèi)生事業(yè)單位改革一直沒有停止。在新農(nóng)合和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)基本健全后，2009年4月黨中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，提出醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，實(shí)行政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利性和非營利性分開，以建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，切實(shí)緩解“看病難、看病貴”的問題。深化醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)單位改革要完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系，著力抓好基本醫(yī)療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、公立醫(yī)院等五項(xiàng)重點(diǎn)改革。2010年2月，衛(wèi)生部、中央編辦、發(fā)改委、財(cái)政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》，決定在各省、區(qū)、市已經(jīng)分別選擇1－2個城市（城區(qū)）進(jìn)行公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的同時，國家選16個有代表性的城市進(jìn)行公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。中編辦、人保部等相關(guān)部委正在抓緊制定《事業(yè)單位崗位績效工資制度》與《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》，兩份文件可能會一同出臺。這意味著，此番事業(yè)單位工資改革，將與事業(yè)單位改革本身同步推進(jìn)。據(jù)工資改革參與人士透露，一些涉及國家安全，對政策和經(jīng)濟(jì)管理工作有明確輔助作用，以及明顯以社會公益性為屬性的事業(yè)單位，將繼續(xù)得到財(cái)政保障；目前這類事業(yè)單位的工資分配大多以"參照公務(wù)員"和"全額撥款"的形式獲得，不過，在國家部委所屬的事業(yè)單位中，比例在少數(shù)。對于一些以業(yè)務(wù)突出、主要以行業(yè)或?qū)I(yè)業(yè)務(wù)為主的事業(yè)單位，將繼續(xù)獲得財(cái)政扶持。此類事業(yè)單位工資收入主要以財(cái)政補(bǔ)貼形式獲得。但對于一些工資收入"自收自支"，主要面對市場，并已經(jīng)開展經(jīng)營活動的事業(yè)單位，將在相關(guān)部委的扶持下，盡快推向市場。一些職能重合、長期虧損、課題任務(wù)量不多的事業(yè)單位將會被打包重組或徹底剝離。進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位津補(bǔ)貼發(fā)放依舊是改革重點(diǎn)。津補(bǔ)貼是事業(yè)單位人員工資的組成部分之一。但在2006年人事部下發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》中，并沒有對津補(bǔ)貼的發(fā)放做出規(guī)定。這也讓津補(bǔ)貼成為事業(yè)單位工資收入的另一隱蔽但卻重要的收入來源。中國人事科學(xué)研究院工資福利研究室主任何鳳秋說，事業(yè)單位津補(bǔ)貼情況繁雜，占總收入比重差異較大。如何將合理的津補(bǔ)貼規(guī)范到統(tǒng)一的崗位績效工資制度中來，同時又不至于引發(fā)新的矛盾，是有待研究解決的問題。人保部相關(guān)人士說，事業(yè)單位工資改革，最終的目標(biāo)是盡量推向市場，變成類咨詢公司。但該人士表示，這是一種理想的模式，需要很長時間。國務(wù)院共有社科院中科院等直屬事業(yè)單位14個，有國資委、科技部等相關(guān)部委29個，稅務(wù)總局、工商局等直屬機(jī)構(gòu)18個。以及部委管理的國際局10個。在這些機(jī)構(gòu)下面，基本上都有數(shù)目不等的相關(guān)事業(yè)單位。這些種類繁多，人員規(guī)模龐大的事業(yè)單位的工資改革成為此次改革的難點(diǎn)。事實(shí)上，中科院和社科院在2008年被選為進(jìn)行工資改革的試點(diǎn)。兩年已過，這兩個"先行先試"的事業(yè)單位推進(jìn)的工資改革依然困難重重。社科院人士說，院里工資改革基本已經(jīng)停止，沒辦法再推進(jìn)了。該人士透露，停止的原因在于社科院向人保部爭取的"一級以上研究員崗位比例達(dá)到60%以上"這一要求至今沒有得到批復(fù)。他稱，定崗定薪都不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是最上面的人員級別定不下來，下面都不好做。即便是在中科院，推進(jìn)的工資改革也僅僅停留在定崗定薪的層面，而對于績效究竟該如何考核，相關(guān)的薪津補(bǔ)貼參考標(biāo)準(zhǔn)如何一直沒有明確的說法。由于體制遺留原因，科技部掌管著包括國家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部等眾多部委下屬的科研型事業(yè)單位的工資費(fèi)用。這一權(quán)利，由前國家科委承襲而來。每年，科技部都要對幾乎全部部委所屬的科研事業(yè)單位的支出費(fèi)用統(tǒng)一匡算，然后上報財(cái)政部撥款?？萍疾咳耸糠Q，最近幾年來的局面是，國務(wù)院部委設(shè)置瘦身，但是相應(yīng)事業(yè)單位卻在逐年擴(kuò)編。僅以科技部為例，1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，科技部下屬事業(yè)單位只有兩三家，單現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展至近10家。每年科技部匡算出來的國務(wù)院部委相關(guān)事業(yè)單位的工資等費(fèi)用支出已經(jīng)近500億。而十年前，才不過幾十億的規(guī)模?？萍疾咳耸空f，事業(yè)單位工資改革應(yīng)該推進(jìn)，否則都吃財(cái)政，只會包袱越來越重。對于那些盈利能力強(qiáng)，能掙錢的事業(yè)單位應(yīng)該剝離出去，推向市場。但他也表示，一步到位推向市場根本做不到。事實(shí)上，多數(shù)部委事業(yè)單位都不看好此輪工資改革，某部委的一家事業(yè)單位負(fù)責(zé)人預(yù)測，"這一輪改革依舊會胎死腹中"。事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案受到工人、農(nóng)民的歡迎。但一如既往地，受到以教職工為代表的事業(yè)單位從業(yè)者的堅(jiān)決抵制。2008年底，廣東起草了《廣東省事業(yè)單位分類改革實(shí)施意見（征求意見稿）》，擬為其后的養(yǎng)老制度改革鋪路。然而，此方案剛一提交各事業(yè)單位內(nèi)部征求意見，“就引起混亂和不穩(wěn)定，一些人直接寫信給省委領(lǐng)導(dǎo)，大批人申請?zhí)崆巴诵莼蛸I斷工齡?！睆V東省人力資源和社會保障廳一位不愿公開姓名的官員告訴記者，分類改革本身就困難重重。盡管從單位性質(zhì)上看，要進(jìn)行分類劃分并不困難，但由于所有事業(yè)單位都與政府行政機(jī)關(guān)有著密切的關(guān)系，為平衡和照顧各方利益，要進(jìn)行公平有效的劃分爭議極大。按照此征求意見稿，廣東擬將全省所有事業(yè)單位分為三類：行政類事業(yè)單位、經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位及公益類事業(yè)單位。后者是養(yǎng)老制度改革對象。第一類事業(yè)單位要與國家機(jī)關(guān)合并，他們對改革雙手贊成；第二類擬通過改制成為企業(yè)，這類單位絕大部分自成立之日起就按企業(yè)模式納入養(yǎng)老保險序列，在養(yǎng)老保險改革方面爭議不大，但對自己要被直接改成企業(yè)的做法，反應(yīng)激烈。很多列入轉(zhuǎn)制計(jì)劃的事業(yè)單位人員，紛紛打報告要求回到公務(wù)員系統(tǒng)工作。這是第一重阻力。第二重阻力是，征求意見稿在以高校教職工為代表的公益類事業(yè)單位內(nèi)，掀起了一股提前退休潮。華南農(nóng)業(yè)大學(xué)一位已退休的教師告訴本刊記者，當(dāng)時有教師測算過，按老辦法退休，退休金在3500元/月以上；若不申請?zhí)崆巴诵荩诵萁饎t可能只有1600元/月左右。按照廣東省的征求意見稿，在2008年12月31日前，凡工作年限滿30年的；或個別工作年限滿20年，因身體或其他特殊原因不能堅(jiān)持正常工作的，經(jīng)報同級政府人事部門批準(zhǔn)亦可辦理提前退休手續(xù)。對這部分職工，可按“老人老辦法”實(shí)行退休養(yǎng)老待遇。據(jù)廣東當(dāng)?shù)孛襟w報道，2008年12月20日前后，各大高校的人事處辦公室門前，前來詢問退休政策的教職工川流不息，“不少符合條件的高校教授打算先退休，然后等著學(xué)校返聘自己”。廣東省社保系統(tǒng)一位官員稱：“當(dāng)時提出要退休的大概有上千人，嚴(yán)重影響了高校的教學(xué)秩序，還有一些老師公開抨擊改革方案，認(rèn)為公務(wù)員不改，只改事業(yè)單位，不公平?！鄙鲜鰪V東省人力資源和社會保障廳官員告訴本刊記者，如此龐大的公益類事業(yè)單位人群一下子進(jìn)入社保，財(cái)政必須按其工齡為其補(bǔ)繳工資額28%的養(yǎng)老保險費(fèi)。“當(dāng)時勞動、人事及財(cái)政部門坐在一起測算了一下，就算每個職工平均補(bǔ)繳十年，那至少也要幾十億元，更何況平均工齡可能不止十年”。如果再算上按工資額的16%繳納職業(yè)年金，“那更是不得了，沒人敢提”。據(jù)悉，2009年廣東省財(cái)政對社保養(yǎng)老基金補(bǔ)助3億元，壓力原本已相當(dāng)巨大?！案鞑块T一看情況這么復(fù)雜，改革對象都鬧得這么厲害，全都像得了心肌梗塞，誰都不敢動了?！边@位官員說。就這樣，廣東的事業(yè)單位分類改革辦法不了了之，養(yǎng)老制度改革方案也隨之?dāng)R淺。作為最早啟動改革的省份，廣東的經(jīng)歷被其他?。ㄊ校┮暈榻逃?xùn)。據(jù)本刊記者了解，目前上海、重慶及浙江均未出臺相關(guān)改革方案；山西正在進(jìn)行事業(yè)單位分類改革的前期工作，目前已撤并事業(yè)單位74個，核減事業(yè)編制2827名，其中全額352名，差額1046名，收回政法專項(xiàng)編制72名，核減處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)182名。但是，山西的改革能進(jìn)行到何種程度，業(yè)界并不看好。針對當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的社會特點(diǎn)，我國事業(yè)單位管理體制的改革還應(yīng)進(jìn)一步深化，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位管理體制的改革。應(yīng)將政府的行政管理與公共事業(yè)組織的公共事業(yè)管理嚴(yán)格區(qū)分開來，正確劃分政府機(jī)構(gòu)與公共事業(yè)組織各自的職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)政事分開。政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)行政管理職能，而公共事業(yè)組織則應(yīng)依法從事各項(xiàng)公共事業(yè)經(jīng)營活動。對原由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的部分公共事業(yè)職能，應(yīng)進(jìn)行剝離，交給現(xiàn)有的事業(yè)單位承擔(dān)；對現(xiàn)有事業(yè)單位所承擔(dān)的行政職能歸還政府部門。在重新界定和劃分政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位職責(zé)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政事機(jī)構(gòu)分開。只有這樣，才能有效地杜絕政事職責(zé)不分、政事機(jī)構(gòu)混設(shè)、政事人員混用等政事不分的現(xiàn)象再次發(fā)生。同時，也有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，防止行政機(jī)構(gòu)占用或挪用事業(yè)經(jīng)費(fèi)。由于行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的性質(zhì)、職責(zé)、功能和特點(diǎn)都不相同，因此，應(yīng)分別采用不同的運(yùn)行機(jī)制和管理方式，實(shí)現(xiàn)政事管理體制分開。如事業(yè)單位不僅要在機(jī)構(gòu)名稱上與行政機(jī)構(gòu)脫鉤，而且在機(jī)構(gòu)等級、勞動人事制度、目標(biāo)考核制度、組織領(lǐng)導(dǎo)制度、財(cái)務(wù)管理制度、組織運(yùn)行與管理方式等方面，均應(yīng)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。事業(yè)單位應(yīng)取消行政級別，逐步淡化并最終脫離事業(yè)單位與行政部門的隸屬關(guān)系，使其成為依法向社會自主開展事業(yè)經(jīng)營活動的獨(dú)立事業(yè)法人，實(shí)現(xiàn)真正意義上的分開。公共事業(yè)管理社會化是指通過社會各方面的力量，充分利用社會資源進(jìn)行準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。在這里，公共事業(yè)社會化管理強(qiáng)調(diào)的是社會力量應(yīng)成為公共事業(yè)的主體。社會力量包括社會上的集體及個人的財(cái)力和物力，以實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)投資主體多元化。多元化投資主體將使公共事業(yè)的資本形態(tài)，從過去比較單一的國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)化為社會集團(tuán)形態(tài)或融資資本形態(tài)；公共事業(yè)組織的投資和經(jīng)營風(fēng)險，也將由國家集中承擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣稚⒊袚?dān)；同時也使過去的國家獨(dú)享資本利益，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣窒碣Y本利益。我國在改革中實(shí)行的“公辦民助”或“民辦公助”、委托“公共事業(yè)投資公司”管理和經(jīng)營公共事業(yè)資源，以及鼓勵集體和個人直接興辦等形式進(jìn)行公共事業(yè)運(yùn)營，正是符合了這一社會化的方向。今后，還應(yīng)繼續(xù)大力支持社會力量興辦公共事業(yè)，充分調(diào)動社會資源，為社會提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好、效益更高的公共事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)。公共事業(yè)管理市場化與公共事業(yè)管理社會化是相輔相成的。只有真正做到產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)明確，并按照市場規(guī)律使人、財(cái)、物、無形資產(chǎn)等生產(chǎn)要素自由流動，才能真正體現(xiàn)它們的價值，也才會使我國的公共事業(yè)步入一個良性發(fā)展的軌道。只有實(shí)現(xiàn)“事業(yè)”產(chǎn)品和服務(wù)的商品化，大力培育科學(xué)技術(shù)市場、教育市場、文化市場、體育市場、衛(wèi)生市場以及其他各類相關(guān)市場，才能讓這些“事業(yè)”單位及其人員找到不斷發(fā)揮作用的領(lǐng)域。為此，應(yīng)加快公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價格改革，為公共事業(yè)組織營造一個公平競爭的環(huán)境。改變現(xiàn)有事業(yè)單位的服務(wù)對象與經(jīng)營范圍，促使其逐步轉(zhuǎn)向市場，開展自主經(jīng)營，并打破各種行政性的市場壟斷，取消各種不合理和不必要的經(jīng)營限制，從而逐步形成統(tǒng)一規(guī)范的科學(xué)技術(shù)市場、教育市場、文化市場、體育市場、衛(wèi)生市場以及其他各類相關(guān)市場，以實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)服務(wù)方向的社會化和市場化。為配合公共事業(yè)管理體制改革，促使公共事業(yè)社會化和市場化，從根本上減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)政應(yīng)區(qū)分不同公共事業(yè)的性質(zhì)和特點(diǎn)，對現(xiàn)有的國有事業(yè)單位采取不同的改革措施。如，對于那些可以立即實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)有事業(yè)單位，應(yīng)要求其盡快轉(zhuǎn)化為企業(yè)，堅(jiān)決推向市場，財(cái)政不再供給事業(yè)經(jīng)費(fèi)；對于那些具有一定特殊性、需要繼續(xù)由國家財(cái)政供應(yīng)資金的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育、社會公益性文化事業(yè)等，應(yīng)改革其資金供應(yīng)方式，可針對不同單位的具體情況，分別實(shí)行事業(yè)基金、零基預(yù)算，績效預(yù)算、政府采購合同等多種形式，將競爭機(jī)制引入公共事業(yè)領(lǐng)域，同時嚴(yán)格事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度，提高事業(yè)單位的工作效率和事業(yè)經(jīng)費(fèi)使用效益。應(yīng)通過法律法規(guī)進(jìn)一步明確界定政府監(jiān)督主體，明確監(jiān)督主體之間的具體職責(zé)劃分。政府監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)放在公共事業(yè)組織的活動是否違法違規(guī)上。通過引入市場競爭機(jī)制，促使公共事業(yè)組織活動透明化，由此形成一個由社會來評價各公共組織業(yè)績，并由業(yè)績決定其能否繼續(xù)生存的社會氛圍，客觀上起到社會公眾對公共事業(yè)組織運(yùn)營的監(jiān)督作用。第三，應(yīng)建立公共事業(yè)組織行業(yè)監(jiān)管自律機(jī)制，通過公共事業(yè)組織在本系統(tǒng)內(nèi)部建立的監(jiān)督制約機(jī)制，來評價各公共事業(yè)組織的工作效率及其成果。第四，加強(qiáng)公共事業(yè)法制建設(shè)。為適應(yīng)我國公共事業(yè)快速發(fā)展的新形勢，加強(qiáng)對公共事業(yè)組織活動的法制化管理，應(yīng)盡快提高公共事業(yè)管理立法層次，加強(qiáng)其權(quán)威性，并切實(shí)充實(shí)和完善現(xiàn)有的法規(guī)內(nèi)容，為進(jìn)一步深化公共事業(yè)管理體制改革提供可靠的法律保證。在我國社會管理體制走向“小政府，大社會”的轉(zhuǎn)型過程中，許多社會職能將要更多地依托公共事業(yè)組織來承擔(dān)，公共事業(yè)管理將在社會中發(fā)揮越來越大的作用，因此，重新認(rèn)識社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共事業(yè)管理的內(nèi)涵，改革傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制中存在的問題，對促進(jìn)我國公共事業(yè)快速發(fā)展，更好地滿足社會需求，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。只有轉(zhuǎn)變觀念，大膽創(chuàng)新，不斷探索，才能使我國的公共事業(yè)管理水平不斷提高，從而迎接社會轉(zhuǎn)型給公共事業(yè)發(fā)展帶來的各種新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。隨著中國社會和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，事業(yè)單位作為社會服務(wù)的重要提供者，其改革也日益受到。其中，“法人化”作為事業(yè)單位改革的重要趨勢，引起了廣泛的討論。本文將從法律視角對事業(yè)單位“法人化”進(jìn)行深入剖析。事業(yè)單位“法人化”是指事業(yè)單位在法律上被賦予法人資格，成為獨(dú)立的法律主體，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從法律角度來看，事業(yè)單位“法人化”具有合理性和必要性。事業(yè)單位“法人化”有利于明確單位的法律地位，使其具備獨(dú)立的法律人格，能夠獨(dú)立享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)?！胺ㄈ嘶庇欣谑聵I(yè)單位自主管理，提高其責(zé)任感和效率?！胺ㄈ嘶庇欣诖龠M(jìn)事業(yè)單位的發(fā)展和改革，使其更好地適應(yīng)社會發(fā)展的需要。盡管事業(yè)單位“法人化”具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但在實(shí)踐中，事業(yè)單位“法人化”也