高校開展采購管理審計的實踐與思考-以Z高校為例

引言高校的采購是指使用學(xué)校各類資金采購貨物、工程建設(shè)項目和服務(wù)的活動。隨著國家對高等學(xué)校投入力度的加大，高校取得的各類資金越來越多，其中用于采購的資金比重也越來越大。高校采購活動具有政策性強(qiáng)、資金量大、頻次高、風(fēng)險大等特點，因此采購業(yè)務(wù)已經(jīng)成為高校內(nèi)部控制和風(fēng)險防范的重要方面，也是各方面關(guān)注的焦點。近年來，上級對高校各種檢查中發(fā)現(xiàn)和披露了與采購活動相關(guān)共性問題，如采購管理體制和內(nèi)部控制不健全、采購計劃和預(yù)算流于形式、采購方式隨意性大、采購程序不規(guī)范、采購效益不高等。這些問題的存在暴露出當(dāng)前高校采購管理還存在不足和缺陷，還有不少風(fēng)險和隱患，應(yīng)當(dāng)引起高校的警覺和重視，積極應(yīng)對并加以解決。一、高校采購管理審計的內(nèi)涵本研究中的采購管理審計，是以高校采購的業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部控制為對象，以改善采購管理能力和提高管理水平為目標(biāo)，對高校采購經(jīng)濟(jì)事項在計劃組織、決策執(zhí)行、控制管理等方面的適當(dāng)性、有效性進(jìn)行的監(jiān)督和評價活動。開展管理審計是高校加強(qiáng)采購管理和內(nèi)部控制建設(shè)的需要。從高校暴露出來的采購問題來看，許多問題是與采購業(yè)務(wù)的管理與內(nèi)控不健全、執(zhí)行不得力、監(jiān)督不到位直接相關(guān)；這些問題的防范與解決，需要創(chuàng)新監(jiān)督方式，發(fā)揮審計監(jiān)督作用，通過開展管理審計來完善和強(qiáng)化采購業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)。做好管理審計也是新時代高校內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型的需要。2020年教育部新修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，將內(nèi)部審計的內(nèi)涵由財政財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動擴(kuò)展為內(nèi)部控制和風(fēng)險管理，意味著高校的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理將是今后內(nèi)部審計關(guān)注的重點。今后，高校內(nèi)部審計的主要任務(wù)是如何加強(qiáng)各項業(yè)務(wù)內(nèi)控和管理的審計監(jiān)督，進(jìn)一步提高高校內(nèi)部管理水平。二、高校采購管理審計存在的問題（一）對包括采購在內(nèi)的管理審計的認(rèn)識不夠從國際內(nèi)部審計的發(fā)展歷程看，20世紀(jì)50年代起，國際內(nèi)部審計已經(jīng)從傳統(tǒng)的財務(wù)審計向經(jīng)營與管理審計轉(zhuǎn)變；進(jìn)入21世紀(jì)，更是發(fā)展到風(fēng)險管理審計階段。2018年修訂的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》及2020年教育部修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，均將內(nèi)部審計由對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動審計，擴(kuò)展到單位的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理；并將對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理和效益納入內(nèi)部審計職責(zé)范圍。但實踐中一些高校的審計理念沒有隨之轉(zhuǎn)變，審計思維還停留在財務(wù)審計階段，對管理審計的認(rèn)識和重視程度不夠；加上高校的采購業(yè)務(wù)政策性和專業(yè)性強(qiáng)，業(yè)務(wù)類型和環(huán)節(jié)復(fù)雜，內(nèi)部審計部門在工作推動上存在畏難情緒。（二）對采購管理審計的定位還不明確高校內(nèi)部審計尚處于向管理審計探索和轉(zhuǎn)型之中，雖然審計署、教育部對內(nèi)部審計的內(nèi)涵做了擴(kuò)展，對開展主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理審計也做了要求，但是缺乏具體指導(dǎo)，可操作性不強(qiáng)。比如，高校采購管理審計的目標(biāo)定位是什么、審計應(yīng)關(guān)注什么，沒有明確的要求，主管部門也沒有規(guī)范統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見。高校對此也認(rèn)識不清、理解不深，這也導(dǎo)致了不少高校對管理審計處于觀望階段，給審計實踐帶來了很大的挑戰(zhàn)。（三）對采購管理審計的組織方式有待探討高校開展采購管理審計還處在起步階段，其組織方式各異，存在多種選擇。比如，在項目安排方面，是以單獨立項的審計項目開展，還是結(jié)合任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、預(yù)算執(zhí)行審計及其他審計項目開展？在審計介入時間方面，是采用全過程跟蹤審計，還是采用事后審計？在審計主體方面，是內(nèi)部審計部門獨自開展，還是與社會審計機(jī)構(gòu)合作開展？審計實務(wù)工作中應(yīng)該采用何種方式，其優(yōu)缺點如何，還需要在實踐中進(jìn)一步探討和檢驗。（四）對采購管理審計的評價還有難度高校傳統(tǒng)財務(wù)審計經(jīng)過多年的實踐，形成了比較有效可行的審計方法、評價體系和報告制度；但管理審計關(guān)注的是某項經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程和管理控制的適當(dāng)性、有效性，其審計評價方法必然不同于財務(wù)審計。目前，包括高校采購審計在內(nèi)的管理審計，還缺乏規(guī)范統(tǒng)一的審計方法、評價依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，做好管理審計評價還存在不小的難度。三、高校采購管理審計的實踐新時代，內(nèi)部審計在高校治理體系中的地位和作用愈發(fā)凸顯，承擔(dān)著越來越大的責(zé)任，內(nèi)部審計應(yīng)當(dāng)主動作為，由傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計向管理與風(fēng)險審計的轉(zhuǎn)型。Z大學(xué)主動適應(yīng)新時代對內(nèi)部審計的要求，開展了20XX年度采購業(yè)務(wù)的管理審計試點。（一）審計目標(biāo)Z大學(xué)內(nèi)部審計部門制定了審計方案，明確了審計目標(biāo)，即通過查找學(xué)校采購業(yè)務(wù)管理存在的缺陷與風(fēng)險，促使學(xué)校完善采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，防范舞弊行為，提升采購管理水平，提高采購資金使用的效果。（二）審計方法本次審計以國家及學(xué)校采購管理政策文件為依據(jù)，結(jié)合學(xué)校采購管理的內(nèi)部控制流程，檢查學(xué)校采購信息管理系統(tǒng)，抽查部分采購業(yè)務(wù)資料和會計資料，對相關(guān)人員進(jìn)行訪談和詢問，對照檢查學(xué)校采購管理制度及內(nèi)控措施是否與上級政策要求相符、政策制定是否符合內(nèi)控要求、是否嚴(yán)格執(zhí)行落實、執(zhí)行的效率效果如何、是否建立長效機(jī)制等。（三）審計組織方式在組織方式上，由于采購涉及面廣、業(yè)務(wù)量大，Z大學(xué)以某一年度學(xué)校采購業(yè)務(wù)為審計對象，單獨進(jìn)行審計立項，采取了以學(xué)校內(nèi)部審計部門主導(dǎo)、社會審計機(jī)構(gòu)參與具體審計的聯(lián)合審計方式。學(xué)校審計部門負(fù)責(zé)提出審計目標(biāo)，制定審計工作方案，召開審計見面會，協(xié)調(diào)審計過程，負(fù)責(zé)審計問題溝通，確定審計報告等。社會審計機(jī)構(gòu)按照審計方案負(fù)責(zé)具體審計業(yè)務(wù)，檢查和抽查相關(guān)采購業(yè)務(wù)資料和會計資料，提出審計問題等。雙方緊密配合，順利地按時完成審計任務(wù)。（四）審計重點內(nèi)容1.管理體制與機(jī)制（1）組織管理。學(xué)校采購業(yè)務(wù)是否建立組織領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機(jī)制；是否實行統(tǒng)一歸口管理；與采購業(yè)務(wù)相關(guān)的各部門間職責(zé)分工是否明確；相關(guān)部門是否按規(guī)定履職。（2）制度流程。學(xué)校采購制度是否符合上級文件精神；管理制度與業(yè)務(wù)流程是否完備；采購系統(tǒng)臺賬管理是否完善。（3）崗位設(shè)置。采購部門是否配備專業(yè)人員；相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限是否明確；采購計劃制定與審批、招標(biāo)文件擬定與審核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位是否相互分離。2.采購預(yù)算與計劃（1）編制。是否建立采購管理、預(yù)算管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；是否按規(guī)定編制采購計劃和采購預(yù)算；采購計劃與預(yù)算編制是否合理與匹配；是否存在無計劃、無預(yù)算實施采購情況。（2）調(diào)整。計劃、預(yù)算調(diào)整是否必要，是否執(zhí)行相應(yīng)審批程序。3.采購立項（1）立項與審批。是否建立采購立項審批制度；重大采購項目是否經(jīng)過集體決策和專家論證；財政性資金是否存在未進(jìn)行政府采購情況；相關(guān)報批報備程序是否及時合規(guī)。（2）采購方式。采購方式是否合規(guī)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政府采購的項目是否進(jìn)行政采；有無存在擅自變更采購方式情況；是否存在拆分項目、化整為零規(guī)避公開招標(biāo)；集中采購目錄內(nèi)的項目是否按規(guī)定開展集采。（3）采購價格。采購價格是否經(jīng)過詢價；是否符合相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)。4.采購活動（1）招標(biāo)。選用的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否符合規(guī)定及具備相應(yīng)資質(zhì)；招標(biāo)文件編制是否合規(guī)、完整；招標(biāo)文件發(fā)布是否合規(guī)。（2）投標(biāo)。投標(biāo)單位是否通過資格預(yù)審，是否具有相應(yīng)資質(zhì)，有無借用資質(zhì)投標(biāo)，有無存在關(guān)聯(lián)關(guān)系；是否存在故意串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)情況；有無接收超過時限應(yīng)當(dāng)拒收的投標(biāo)文件。（3）開標(biāo)。開標(biāo)條件是否合規(guī)；評標(biāo)專家選用程序是否合規(guī)，專家配備是否符合標(biāo)準(zhǔn)；供應(yīng)商評定標(biāo)準(zhǔn)是否完備、合理；評標(biāo)記錄是否完整；評標(biāo)結(jié)果依據(jù)是否充分。（4）定標(biāo)。是否在投標(biāo)候選人中確定最終供應(yīng)商；有無存在廢標(biāo)單位中標(biāo)；中標(biāo)結(jié)果是否及時進(jìn)行公示。5.合同管理（1）合同簽訂。是否按照中標(biāo)通知書的要求和時限及時簽訂合同；合同條款內(nèi)容是否與招標(biāo)文件一致；合同簽訂是否執(zhí)行審批程序，有無越權(quán)簽訂情況；是否對合同對方主體資格、履約能力進(jìn)行審查；合同文本是否存在重大遺漏和缺陷。（2）合同執(zhí)行。是否對合同履約過程進(jìn)行全程跟蹤管理；是否對合同變更情況進(jìn)行嚴(yán)格審批。6.驗收與付款（1）驗收。是否建立驗收制度，并明確驗收主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)；是否根據(jù)驗收制度，由指定部門或?qū)Ｈ藢λ少彽钠贩N、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行驗收，并出具驗收證明；驗收后是否及時投入使用；是否存在閑置、使用率不高、重復(fù)購置等情況。（2）付款。資金支付是否嚴(yán)格遵循合同約定條款，有無提前支付、超付、未付的情況；付款環(huán)節(jié)是否符合學(xué)校財務(wù)制度。7.檔案管理是否保存與采購業(yè)務(wù)相關(guān)的資料，如采購預(yù)算與計劃、批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)過程資料、合同文本、驗收證明等資料；相關(guān)資料是否按照檔案管理的要求由專人進(jìn)行保管。（五）審計成效從審計的結(jié)果來看，Z高校采購業(yè)務(wù)的開展與管理情況良好，內(nèi)控總體健全有效。學(xué)校采購業(yè)務(wù)實行了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類歸口管理、分級負(fù)責(zé)管理體制，建立組織領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機(jī)制；采購業(yè)務(wù)職責(zé)分工明晰，國資處招標(biāo)采購中心崗位設(shè)置較合理；采購內(nèi)控管理制度基本完善，能夠為采購管理提供制度保障；審計期間的采購活動在預(yù)算及計劃的編制與執(zhí)行、采購程序選擇、采購合同簽訂及驗收等方面基本上符合國家及學(xué)校相關(guān)法規(guī)及制度規(guī)定。同時，審計也發(fā)現(xiàn)學(xué)校在采購預(yù)算與計劃管理、采購立項管理、采購活動管理、合同管理等方面仍存在不足之處，提出了相應(yīng)改進(jìn)建議，學(xué)校采購部門根據(jù)審計意見已經(jīng)整改完畢，并建立了長效機(jī)制?？偟膩砜?，此次審計試點取得了良好的成效，促進(jìn)了學(xué)校采購業(yè)務(wù)管理更加完善和規(guī)范。四、高校開展采購管理審計的建議（一）高校切實重視，積極加以推動提高政治站位，堅決貫徹落實上級審計制度規(guī)定已經(jīng)成為新時代高校必須履行的政治要求，運用內(nèi)部審計等各種方式推動解決采購方面的問題也是高校的基本責(zé)任。任何工作都需要從零起步，積極推動，在探索中不斷完善。高校要高度重視采購業(yè)務(wù)存在的問題及其危害，不回避問題和困難，通過創(chuàng)新監(jiān)督方式，積極推動采購管理審計工作來規(guī)范采購管理行為。高校內(nèi)部審計部門也應(yīng)當(dāng)主動擔(dān)當(dāng)作為，勇于實踐，逐步將管理審計工作規(guī)范化、常態(tài)化。（二）明確審計定位，確定審計內(nèi)容高校采購管理審計的定位不同于財務(wù)審計，它是對高校采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制和組織管理的適當(dāng)性和有效性做出的審計評價，由單純的經(jīng)濟(jì)層面上升到了管理層面。因此，高校內(nèi)審部門現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)采購管理的改善、采購水平的提升作為審計目標(biāo)定位，結(jié)合學(xué)校采購管理的實際，重點關(guān)注學(xué)校采購管理體制與運行機(jī)制、年度采購預(yù)算與計劃、采購方式與招投標(biāo)、合同簽訂與執(zhí)行、采購驗收與資金使用、采購效益與檔案管理等環(huán)節(jié)，對采購管理活動進(jìn)行全鏈條、全過程、全方位的審計監(jiān)督。（三）緊貼高校實際，選擇審計方式根據(jù)當(dāng)前高校采購管理審計的定位和任務(wù)，高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，選擇合適的審計組織方式。從審計實施主體來看，既可以由學(xué)校內(nèi)審部門自行實施，也可以由選聘的社會審計機(jī)構(gòu)實施，還可以由內(nèi)審機(jī)構(gòu)與社會審計機(jī)構(gòu)聯(lián)合實施。從Z大學(xué)的試點經(jīng)驗看，對于初次開展此項工作的，采取內(nèi)審機(jī)構(gòu)與社會審計機(jī)構(gòu)聯(lián)合審計的方式比較適宜，可以有效發(fā)揮各自的優(yōu)勢，推動工作順利開展。從項目安排來看，既可以作為單獨立項的審計項目，也可以結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計及其他審計項目來進(jìn)行。但從試點的情況看，還是作為單獨審計項目的效果好，可以確保審計目標(biāo)的聚焦以及審計的深度和廣度。（四）規(guī)范審計評價，提高審計效果在實施高校采購管理審計時，除了運用傳統(tǒng)財務(wù)審計方法之外，更多的是以國家采購法規(guī)及學(xué)校采購文件為依據(jù)，檢查學(xué)校采購管理信息系統(tǒng)，分類抽查采購項目及業(yè)務(wù)資料，對相關(guān)采購人員進(jìn)行訪談和詢問，查找出學(xué)校采購管理的內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)流程中的缺陷和問題，來評價學(xué)校采購管理的合規(guī)性、健全性和有效性。高校采購管理審計評價標(biāo)準(zhǔn)可以包括相關(guān)的審計法規(guī)制度、國家采購法規(guī)與政策、公認(rèn)的社會或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、采購實際效果等。高校內(nèi)審部門通過采購管理審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，評價管理情況，提出審計建議，來推動采購管理部門落實整改，完善采購管理，建立長效機(jī)制。（五）做好審計整改，強(qiáng)化結(jié)果運用高校應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化審計結(jié)果運用，建立聯(lián)動機(jī)制，協(xié)同貫通，共同促進(jìn)采購活動健康運行。采購管理單位應(yīng)當(dāng)按照審計要求及