高校開展采購管理審計的實踐與思考-以Z高校為例

引言高校的采購是指使用學校各類資金采購貨物、工程建設項目和服務的活動。隨著國家對高等學校投入力度的加大，高校取得的各類資金越來越多，其中用于采購的資金比重也越來越大。高校采購活動具有政策性強、資金量大、頻次高、風險大等特點，因此采購業(yè)務已經(jīng)成為高校內(nèi)部控制和風險防范的重要方面，也是各方面關注的焦點。近年來，上級對高校各種檢查中發(fā)現(xiàn)和披露了與采購活動相關共性問題，如采購管理體制和內(nèi)部控制不健全、采購計劃和預算流于形式、采購方式隨意性大、采購程序不規(guī)范、采購效益不高等。這些問題的存在暴露出當前高校采購管理還存在不足和缺陷，還有不少風險和隱患，應當引起高校的警覺和重視，積極應對并加以解決。一、高校采購管理審計的內(nèi)涵本研究中的采購管理審計，是以高校采購的業(yè)務流程和內(nèi)部控制為對象，以改善采購管理能力和提高管理水平為目標，對高校采購經(jīng)濟事項在計劃組織、決策執(zhí)行、控制管理等方面的適當性、有效性進行的監(jiān)督和評價活動。開展管理審計是高校加強采購管理和內(nèi)部控制建設的需要。從高校暴露出來的采購問題來看，許多問題是與采購業(yè)務的管理與內(nèi)控不健全、執(zhí)行不得力、監(jiān)督不到位直接相關；這些問題的防范與解決，需要創(chuàng)新監(jiān)督方式，發(fā)揮審計監(jiān)督作用，通過開展管理審計來完善和強化采購業(yè)務的內(nèi)控建設。做好管理審計也是新時代高校內(nèi)部審計轉型的需要。2020年教育部新修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，將內(nèi)部審計的內(nèi)涵由財政財務收支、經(jīng)濟活動擴展為內(nèi)部控制和風險管理，意味著高校的內(nèi)部控制和風險管理將是今后內(nèi)部審計關注的重點。今后，高校內(nèi)部審計的主要任務是如何加強各項業(yè)務內(nèi)控和管理的審計監(jiān)督，進一步提高高校內(nèi)部管理水平。二、高校采購管理審計存在的問題（一）對包括采購在內(nèi)的管理審計的認識不夠從國際內(nèi)部審計的發(fā)展歷程看，20世紀50年代起，國際內(nèi)部審計已經(jīng)從傳統(tǒng)的財務審計向經(jīng)營與管理審計轉變；進入21世紀，更是發(fā)展到風險管理審計階段。2018年修訂的《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》及2020年教育部修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，均將內(nèi)部審計由對本單位及所屬單位財政財務收支和經(jīng)濟活動審計，擴展到單位的內(nèi)部控制和風險管理；并將對單位經(jīng)濟業(yè)務的管理和效益納入內(nèi)部審計職責范圍。但實踐中一些高校的審計理念沒有隨之轉變，審計思維還停留在財務審計階段，對管理審計的認識和重視程度不夠；加上高校的采購業(yè)務政策性和專業(yè)性強，業(yè)務類型和環(huán)節(jié)復雜，內(nèi)部審計部門在工作推動上存在畏難情緒。（二）對采購管理審計的定位還不明確高校內(nèi)部審計尚處于向管理審計探索和轉型之中，雖然審計署、教育部對內(nèi)部審計的內(nèi)涵做了擴展，對開展主要經(jīng)濟業(yè)務管理審計也做了要求，但是缺乏具體指導，可操作性不強。比如，高校采購管理審計的目標定位是什么、審計應關注什么，沒有明確的要求，主管部門也沒有規(guī)范統(tǒng)一的指導性意見。高校對此也認識不清、理解不深，這也導致了不少高校對管理審計處于觀望階段，給審計實踐帶來了很大的挑戰(zhàn)。（三）對采購管理審計的組織方式有待探討高校開展采購管理審計還處在起步階段，其組織方式各異，存在多種選擇。比如，在項目安排方面，是以單獨立項的審計項目開展，還是結合任期經(jīng)濟責任審計、預算執(zhí)行審計及其他審計項目開展？在審計介入時間方面，是采用全過程跟蹤審計，還是采用事后審計？在審計主體方面，是內(nèi)部審計部門獨自開展，還是與社會審計機構合作開展？審計實務工作中應該采用何種方式，其優(yōu)缺點如何，還需要在實踐中進一步探討和檢驗。（四）對采購管理審計的評價還有難度高校傳統(tǒng)財務審計經(jīng)過多年的實踐，形成了比較有效可行的審計方法、評價體系和報告制度；但管理審計關注的是某項經(jīng)濟活動的業(yè)務流程和管理控制的適當性、有效性，其審計評價方法必然不同于財務審計。目前，包括高校采購審計在內(nèi)的管理審計，還缺乏規(guī)范統(tǒng)一的審計方法、評價依據(jù)和標準，做好管理審計評價還存在不小的難度。三、高校采購管理審計的實踐新時代，內(nèi)部審計在高校治理體系中的地位和作用愈發(fā)凸顯，承擔著越來越大的責任，內(nèi)部審計應當主動作為，由傳統(tǒng)的財務收支審計向管理與風險審計的轉型。Z大學主動適應新時代對內(nèi)部審計的要求，開展了20XX年度采購業(yè)務的管理審計試點。（一）審計目標Z大學內(nèi)部審計部門制定了審計方案，明確了審計目標，即通過查找學校采購業(yè)務管理存在的缺陷與風險，促使學校完善采購業(yè)務的內(nèi)部控制，防范舞弊行為，提升采購管理水平，提高采購資金使用的效果。（二）審計方法本次審計以國家及學校采購管理政策文件為依據(jù)，結合學校采購管理的內(nèi)部控制流程，檢查學校采購信息管理系統(tǒng)，抽查部分采購業(yè)務資料和會計資料，對相關人員進行訪談和詢問，對照檢查學校采購管理制度及內(nèi)控措施是否與上級政策要求相符、政策制定是否符合內(nèi)控要求、是否嚴格執(zhí)行落實、執(zhí)行的效率效果如何、是否建立長效機制等。（三）審計組織方式在組織方式上，由于采購涉及面廣、業(yè)務量大，Z大學以某一年度學校采購業(yè)務為審計對象，單獨進行審計立項，采取了以學校內(nèi)部審計部門主導、社會審計機構參與具體審計的聯(lián)合審計方式。學校審計部門負責提出審計目標，制定審計工作方案，召開審計見面會，協(xié)調(diào)審計過程，負責審計問題溝通，確定審計報告等。社會審計機構按照審計方案負責具體審計業(yè)務，檢查和抽查相關采購業(yè)務資料和會計資料，提出審計問題等。雙方緊密配合，順利地按時完成審計任務。（四）審計重點內(nèi)容1.管理體制與機制（1）組織管理。學校采購業(yè)務是否建立組織領導和工作協(xié)調(diào)機制；是否實行統(tǒng)一歸口管理；與采購業(yè)務相關的各部門間職責分工是否明確；相關部門是否按規(guī)定履職。（2）制度流程。學校采購制度是否符合上級文件精神；管理制度與業(yè)務流程是否完備；采購系統(tǒng)臺賬管理是否完善。（3）崗位設置。采購部門是否配備專業(yè)人員；相關崗位的職責權限是否明確；采購計劃制定與審批、招標文件擬定與審核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位是否相互分離。2.采購預算與計劃（1）編制。是否建立采購管理、預算管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機制；是否按規(guī)定編制采購計劃和采購預算；采購計劃與預算編制是否合理與匹配；是否存在無計劃、無預算實施采購情況。（2）調(diào)整。計劃、預算調(diào)整是否必要，是否執(zhí)行相應審批程序。3.采購立項（1）立項與審批。是否建立采購立項審批制度；重大采購項目是否經(jīng)過集體決策和專家論證；財政性資金是否存在未進行政府采購情況；相關報批報備程序是否及時合規(guī)。（2）采購方式。采購方式是否合規(guī)，應當進行政府采購的項目是否進行政采；有無存在擅自變更采購方式情況；是否存在拆分項目、化整為零規(guī)避公開招標；集中采購目錄內(nèi)的項目是否按規(guī)定開展集采。（3）采購價格。采購價格是否經(jīng)過詢價；是否符合相關定額標準。4.采購活動（1）招標。選用的招標代理機構是否符合規(guī)定及具備相應資質(zhì)；招標文件編制是否合規(guī)、完整；招標文件發(fā)布是否合規(guī)。（2）投標。投標單位是否通過資格預審，是否具有相應資質(zhì)，有無借用資質(zhì)投標，有無存在關聯(lián)關系；是否存在故意串標、圍標、陪標情況；有無接收超過時限應當拒收的投標文件。（3）開標。開標條件是否合規(guī)；評標專家選用程序是否合規(guī)，專家配備是否符合標準；供應商評定標準是否完備、合理；評標記錄是否完整；評標結果依據(jù)是否充分。（4）定標。是否在投標候選人中確定最終供應商；有無存在廢標單位中標；中標結果是否及時進行公示。5.合同管理（1）合同簽訂。是否按照中標通知書的要求和時限及時簽訂合同；合同條款內(nèi)容是否與招標文件一致；合同簽訂是否執(zhí)行審批程序，有無越權簽訂情況；是否對合同對方主體資格、履約能力進行審查；合同文本是否存在重大遺漏和缺陷。（2）合同執(zhí)行。是否對合同履約過程進行全程跟蹤管理；是否對合同變更情況進行嚴格審批。6.驗收與付款（1）驗收。是否建立驗收制度，并明確驗收主體、程序和標準；是否根據(jù)驗收制度，由指定部門或專人對所采購的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量等內(nèi)容進行驗收，并出具驗收證明；驗收后是否及時投入使用；是否存在閑置、使用率不高、重復購置等情況。（2）付款。資金支付是否嚴格遵循合同約定條款，有無提前支付、超付、未付的情況；付款環(huán)節(jié)是否符合學校財務制度。7.檔案管理是否保存與采購業(yè)務相關的資料，如采購預算與計劃、批復文件、招標文件、投標文件、評標過程資料、合同文本、驗收證明等資料；相關資料是否按照檔案管理的要求由專人進行保管。（五）審計成效從審計的結果來看，Z高校采購業(yè)務的開展與管理情況良好，內(nèi)控總體健全有效。學校采購業(yè)務實行了統(tǒng)一領導、分類歸口管理、分級負責管理體制，建立組織領導和工作協(xié)調(diào)機制；采購業(yè)務職責分工明晰，國資處招標采購中心崗位設置較合理；采購內(nèi)控管理制度基本完善，能夠為采購管理提供制度保障；審計期間的采購活動在預算及計劃的編制與執(zhí)行、采購程序選擇、采購合同簽訂及驗收等方面基本上符合國家及學校相關法規(guī)及制度規(guī)定。同時，審計也發(fā)現(xiàn)學校在采購預算與計劃管理、采購立項管理、采購活動管理、合同管理等方面仍存在不足之處，提出了相應改進建議，學校采購部門根據(jù)審計意見已經(jīng)整改完畢，并建立了長效機制?？偟膩砜?，此次審計試點取得了良好的成效，促進了學校采購業(yè)務管理更加完善和規(guī)范。四、高校開展采購管理審計的建議（一）高校切實重視，積極加以推動提高政治站位，堅決貫徹落實上級審計制度規(guī)定已經(jīng)成為新時代高校必須履行的政治要求，運用內(nèi)部審計等各種方式推動解決采購方面的問題也是高校的基本責任。任何工作都需要從零起步，積極推動，在探索中不斷完善。高校要高度重視采購業(yè)務存在的問題及其危害，不回避問題和困難，通過創(chuàng)新監(jiān)督方式，積極推動采購管理審計工作來規(guī)范采購管理行為。高校內(nèi)部審計部門也應當主動擔當作為，勇于實踐，逐步將管理審計工作規(guī)范化、常態(tài)化。（二）明確審計定位，確定審計內(nèi)容高校采購管理審計的定位不同于財務審計，它是對高校采購業(yè)務的內(nèi)部控制和組織管理的適當性和有效性做出的審計評價，由單純的經(jīng)濟層面上升到了管理層面。因此，高校內(nèi)審部門現(xiàn)階段應當以促進采購管理的改善、采購水平的提升作為審計目標定位，結合學校采購管理的實際，重點關注學校采購管理體制與運行機制、年度采購預算與計劃、采購方式與招投標、合同簽訂與執(zhí)行、采購驗收與資金使用、采購效益與檔案管理等環(huán)節(jié)，對采購管理活動進行全鏈條、全過程、全方位的審計監(jiān)督。（三）緊貼高校實際，選擇審計方式根據(jù)當前高校采購管理審計的定位和任務，高校內(nèi)審機構應當根據(jù)實際情況，選擇合適的審計組織方式。從審計實施主體來看，既可以由學校內(nèi)審部門自行實施，也可以由選聘的社會審計機構實施，還可以由內(nèi)審機構與社會審計機構聯(lián)合實施。從Z大學的試點經(jīng)驗看，對于初次開展此項工作的，采取內(nèi)審機構與社會審計機構聯(lián)合審計的方式比較適宜，可以有效發(fā)揮各自的優(yōu)勢，推動工作順利開展。從項目安排來看，既可以作為單獨立項的審計項目，也可以結合預算執(zhí)行審計、任期經(jīng)濟責任審計及其他審計項目來進行。但從試點的情況看，還是作為單獨審計項目的效果好，可以確保審計目標的聚焦以及審計的深度和廣度。（四）規(guī)范審計評價，提高審計效果在實施高校采購管理審計時，除了運用傳統(tǒng)財務審計方法之外，更多的是以國家采購法規(guī)及學校采購文件為依據(jù)，檢查學校采購管理信息系統(tǒng)，分類抽查采購項目及業(yè)務資料，對相關采購人員進行訪談和詢問，查找出學校采購管理的內(nèi)部控制和業(yè)務流程中的缺陷和問題，來評價學校采購管理的合規(guī)性、健全性和有效性。高校采購管理審計評價標準可以包括相關的審計法規(guī)制度、國家采購法規(guī)與政策、公認的社會或行業(yè)標準、采購實際效果等。高校內(nèi)審部門通過采購管理審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，評價管理情況，提出審計建議，來推動采購管理部門落實整改，完善采購管理，建立長效機制。（五）做好審計整改，強化結果運用高校應當強化審計結果運用，建立聯(lián)動機制，協(xié)同貫通，共同促進采購活動健康運行。采購管理單位應當按照審計要求及