討論我國中央銀行獨(dú)立性問題

討論我國中央銀行獨(dú)立性問題中央銀行獨(dú)立性（CentralBankIndependence，CBI）是指中央銀行履行自身職責(zé)時法律所賦予或?qū)嶋H擁有的權(quán)利、決策、行動的自主程度。根據(jù)定義不難看出，中央銀行獨(dú)立性可分為法律獨(dú)立性和實際獨(dú)立性?，F(xiàn)代中央銀行獨(dú)立性研究始于Barro和Gordon在1983年進(jìn)行的分析，他們的分析建立在Kydland和Prescott在1977年提出的時間不一致性理論之上。除時間不一致性理論之外，政治的經(jīng)濟(jì)周期理論是另一個重要的支持中央銀行獨(dú)立性的理論。通過實證研究，西方學(xué)者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了中央銀行獨(dú)立性的重要性。

基于強(qiáng)大的理論基礎(chǔ)，各種測定央行獨(dú)立性的指數(shù)應(yīng)運(yùn)而生。其中，運(yùn)用較多的有GMT、CWN獨(dú)立性指數(shù)，由于這兩種指數(shù)是在對西方發(fā)達(dá)國家研究基礎(chǔ)上發(fā)展而來，因此對于研究我國央行的意義遠(yuǎn)沒有LS獨(dú)立性指標(biāo)的大。

中國人民銀行LS獨(dú)立性指標(biāo)測定及與東歐轉(zhuǎn)型國家的比較

（一）中國人民銀行LS獨(dú)立性指標(biāo)測定

LounganiandSheets綜合了GMT、DF、CWN指標(biāo)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家CBI包括三方面：一是目標(biāo)獨(dú)立性，即中央銀行法是否單獨(dú)將物價穩(wěn)定作為央行的主要宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；二是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，這與GMT指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性相同，同時與DF指標(biāo)的工具獨(dú)立性的狹義解釋吻合；三是政治獨(dú)立性，包括中央銀行官員的任命及解釋程序，政府參與中央銀行理事會的程度及理事會成員的任期。他們根據(jù)提出的14個問題為中央銀行打分，然后根據(jù)權(quán)重的不同測算出CBI-DF指數(shù)和CBI-SIB指數(shù)。CBI-DF指數(shù)衡量目標(biāo)獨(dú)立性和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，CBI-SIB指數(shù)綜合三方面，但更側(cè)重于政治獨(dú)立性。

依表1所示，筆者在此對表中所列每一問題的評分做出簡單解釋：

1.《中國人民銀行法》第三條確定中國人民銀行（簡稱人行）的貨幣政策首要目標(biāo)是穩(wěn)定幣值，而幣值實際相當(dāng)于物價的倒數(shù)，所以人行的確把物價穩(wěn)定作為主要宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，但同時確立了促經(jīng)濟(jì)增長為終極目標(biāo)，法律規(guī)定中的目標(biāo)雙重性問題實際上會影響人行獨(dú)立性，實際操作中客觀存在的目標(biāo)多重性影響更為嚴(yán)重，所以給出一個比較保守的分?jǐn)?shù)2/3。

2.《中國人民銀行法》第二十三條明確了人行控制公開市場操作、存款資本金和再貼現(xiàn)三項貨幣政策工具，所以得1分。

3.《中國人民銀行法》第二十九條、第三十條使得人行在政府融資的問題上處在很尷尬的位置，一方面明確規(guī)定不得向政府直接融資，但同時又必須向國務(wù)院指定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款。實際操作過程中再貸款泛化現(xiàn)象嚴(yán)重，而這形成的是一種變相的、隱蔽的政府間接融資，法律中又沒有規(guī)定間接融資的相應(yīng)法律責(zé)任，因此我國對于政府向央行直接融資有一些限制，但強(qiáng)制性不夠，故得1/2分。

4.我國在法律上并不容許政府接受中央銀行的直接融資，實際上也沒有接受過直接融資，得1分。

5.《中國人民銀行法》第五條明確了人行不具有貨幣政策的獨(dú)立決策權(quán)，第七條雖規(guī)定人民銀行獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，但有“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下”的前提，這實質(zhì)上反映出人行在貨幣政策的決策和執(zhí)行過程中還是受政府命令的限制，因此從法律層面考慮得0分。有學(xué)者認(rèn)為：從實際情況看，中央銀行在貨幣政策決策上擁有很大的技術(shù)壟斷性，主要是在信息方面的優(yōu)勢，即中央銀行上報的決策方案往往是唯一可選方案或選擇余地很小，使得在技術(shù)方面難以否認(rèn)，決策往往符合央行意圖。但筆者認(rèn)為，技術(shù)壟斷性是各國中央銀行普遍具有的優(yōu)勢，中國不應(yīng)把自己太過特殊化，通過立法明確人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的獨(dú)立性是最佳途徑。

6.《中國人民銀行法》第十條規(guī)定行長的罷免權(quán)在政府，因此得0分。

7.中國人民銀行行長的任期與全國人民代表大會的選舉周期是一樣的，所以得0分。

8.從歷任人民銀行貨幣政策委員會任職情況看，很少有超過選舉周期5年的，因此得0分。

9.中國人民銀行行長由行政部門即國務(wù)院任命，得0分。

10.《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第六條明確了貨幣政策委員會的全部委員均由行政部門任命，得0分。

11.理由同10，得0分。

12.《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第五條明確除一名金融專家外，貨幣政策委員會中均為政府官員，所以得0分。

13.除12中的理由，《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第十五條第三款：“貨幣政策委員會委員為履行職責(zé)需要可向貨幣政策委員會就貨幣政策問題提出議案，并享有表決權(quán)”。所以0分。

14.《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第十四條：“貨幣政策委員會委員具有同等的權(quán)利與義務(wù)”。可見政府代表并不具有否決權(quán)，所以得1分。

總之，通過對中國人民銀行的評分，可以算出人民銀行的CBI-DF為0.583，CBI-SIB為0.351。

（二）中國人民銀行LS獨(dú)立性指標(biāo)與東歐轉(zhuǎn)型國家比較

LS指標(biāo)是基于對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的研究發(fā)展而來。按照國際貨幣基金組織的定義，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)是指原來以計劃經(jīng)濟(jì)為主，現(xiàn)在正向市場經(jīng)濟(jì)過渡的國家，主要包括前蘇聯(lián)以及東歐的國家。單純地去測算中國人民銀行的獨(dú)立性指數(shù)是沒有意義的，所以有必要將東歐12個轉(zhuǎn)型國家的數(shù)據(jù)引入進(jìn)行橫向?qū)Ρ鹊耐瑫r找出差距，而德國作為央行獨(dú)立性最強(qiáng)的國家則作為一標(biāo)桿出現(xiàn)在表2中。

從圖1、表2中可以看出，中國人民銀行的CBI-DF指數(shù)相對處在中等偏上水平，但CBI-DF指數(shù)則顯得很低；也就是說，中國人民銀行的政治獨(dú)立性很差，目標(biāo)獨(dú)立性和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性相對較好。

人民銀行的實際獨(dú)立性分析

從上文分析可以看出，人民銀行在法律規(guī)定的目標(biāo)獨(dú)立性及經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性相對較好，但這并不能掩蓋實際運(yùn)作過程中的問題；換言之，人行的實際獨(dú)立性與法律獨(dú)立性存在偏差。Cukierman認(rèn)為對于發(fā)展中國家而言，這種“偏差”可能是因為發(fā)展中國家不尊重法律。實際上，法律規(guī)范的時效性、歷史傳統(tǒng)、社會文化、經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境、機(jī)構(gòu)能力乃至領(lǐng)導(dǎo)者品質(zhì)等因素，都會對中央銀行的實際獨(dú)立性造成影響。對此筆者認(rèn)為，中國人民銀行實際獨(dú)立性低的主要原因在于目標(biāo)多重性、貨幣政策工具操作程度低及政府間接融資等三方面。

（一）目標(biāo)多重性

在實際運(yùn)行過程中，人行的政策目標(biāo)不僅受政府對于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)的限制，也受到地方政府、金融機(jī)構(gòu)、社會各界的間接影響，這些影響進(jìn)一步降低人民銀行的目標(biāo)獨(dú)立性。

我國貨幣政策實質(zhì)上受到多目標(biāo)約束，包括物價穩(wěn)定、促進(jìn)就業(yè)、確保經(jīng)濟(jì)增長、支持國有企業(yè)改革、配合