行政處罰基本程序

我國行政處罰基本程序探討【摘要】：

通過行政程序?qū)π姓?quán)進行規(guī)范,保障相對方合法權(quán)益、為公眾參與提供平臺、促進政府和公眾之間良性互動、提升行政效率是當代行政法和公共行政共同關注的問題,而在行政程序的理論與制度框架中,行政程序違法責任又是核心的理論與實踐問題。對行政程序違法責任的探討成了現(xiàn)代法治政府建設中不可跨越的理論與實踐問題。本文從我國行政處罰事先告知程序存在的問題及其完善進行探討，旨在促進行政程序法制的良性發(fā)展。行政處罰事先告知程序是一項基本的行政程序制度，其價值就是為公民實現(xiàn)行政法上的實體權(quán)利提供有力的程序依據(jù)和制度保障機制，體現(xiàn)現(xiàn)代行政法制的公平正義精神。行政處罰事先告知程序的內(nèi)涵是指行政主體在作出行政處罰決定之前，將據(jù)以作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)告訴當事人，并告知當事人依法享有的權(quán)利這樣一種程序性法律行為。行政處罰事先告知程序是一種行政程序，其核心是行政機關在作出可能對當事人不利的行政處罰決定之前，法律設定一種程序來保障當事人享有必要的知情權(quán)，當事人在此基礎上行使辯護權(quán)和防衛(wèi)權(quán)，以切實維護自身合法權(quán)益，促進行政機關依法公正行使權(quán)力。行政處罰事先告知程序是行政公開原則在行政處罰中的具體體現(xiàn)，也是現(xiàn)代行政程序法的一項重要的基本制度。關鍵詞：行政處罰程序行政法行政主體當事人合法權(quán)益知情權(quán)一、我國行政處罰事先告知程序存在的主要問題1996年3月17日八屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律形式確立了我國行政處罰中的事先告知程序，是對行政程序的完善和行政法發(fā)展的突破。該法第31條明確規(guī)定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利?！钡?2條規(guī)定：“當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰?！毙姓C關在作出行政處罰之前告知上述法律規(guī)定的事項和聽取當事人的陳述和申辯，是行政機關的法定義務。《中華人民共和國行政處罰法》第41條進一步規(guī)定：“行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、32條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陣述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陣述或者申辯權(quán)利的除外?！痹谛姓V訟中，行政機關對是否給予了告知應負舉證責任。通過對上述法律規(guī)定的認真梳理分析，結(jié)合我國的行政執(zhí)法實踐，筆者認為我國行政處罰事先告知程序主要存在如下問題：（一）、未規(guī)定行政處罰事先告知的方式。告知的方式在行政處罰事先告知程序中有著舉足輕重的作用，由于我國行政處罰法沒有明確規(guī)定行政機關在行政處罰程序中采取何種方式履行事先告知義務，致使行政機關在行政處罰事先告知程序中是八仙過海、各顯神通，有的是采取在詢（訊）問筆錄中告知，有的是采取在處罰前使用簡易表格的方式告知，有的是采取公告告知方式，甚至于采用電報或電話、網(wǎng)站查詢告知方式，如備受關注的“杜寶良現(xiàn)象”，北京市交通管理部門對交通違章者的告知方式就是采取由當事人自己上網(wǎng)查詢。[2]告知方式的不統(tǒng)一必然導致在執(zhí)法實踐中行政處罰法規(guī)定的告知內(nèi)容告知不全面、不完整或不及時，事實上侵犯了當事人的被告知權(quán)。告知方式的不統(tǒng)一也是導致行政處罰事先告知程序中其它問題的重要原因。（二）、告知期限的缺失。在《行政處罰法》中唯一表述了告知期限的是該法第42條第1款第1項“當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后三日內(nèi)提出”對行政處罰事先告知程序中可能出現(xiàn)的不同情況缺少針對性的規(guī)定，如陳述權(quán)、申辯權(quán)應當在什么期限內(nèi)行使，現(xiàn)行的理解就是當事人必定在告知時當面向行政執(zhí)法人員提出，否則視為放棄權(quán)利，難道說當事人就沒有權(quán)利當?shù)玫叫姓C關將作出對自己不利的處罰時去咨詢法律知識、了解情況后再去行使陳述權(quán)和申辯權(quán)？（三）、未明確規(guī)定利害關系人享有被告知權(quán)。我國行政處罰事先告知程序中的當事人不包含利害關系人；《行政處罰法》對“當事人”沒有明確規(guī)定是指何人，但從立法者的本意來看，這里的“當事人”應當是指行政機關認為有違法行為，將給予行政處罰的公民、法人或其它組織?！缎姓幜P法》第23條規(guī)定：“行政機關實施行政處罰，應當責令當事人改正或限期改正違法行為?！钡?4條規(guī)定：“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”第31條規(guī)定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，這里的當事人指的就是受到行政處罰的人。（四）、未規(guī)定告知瑕疵的法律責任?！缎姓幜P法》第41條的規(guī)定是對行政機關不履行告知義務應承擔的法律后果所做的規(guī)定，也就是當行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、32條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陣述、申辯的，行政處罰決定無效，對當事人不產(chǎn)生法律約束力，但由于沒有進一步規(guī)定告知錯誤、告知欠缺等告知瑕疵的法律責任，再者也沒有規(guī)定行政執(zhí)法人員不依法告知和告知瑕疵的法律責任，因此在執(zhí)法實踐中導致部分行政機關和執(zhí)法人員不重視行政處罰事先告知程序，對告知采取敷衍了事甚至不負責任的態(tài)度。二、完善我國行政處罰事先告知程序的思考（一）、應明確規(guī)定采用書面告知的方式，并依照民事訴訟法的有關規(guī)定進行送達。筆者認為《行政處罰法》應明確規(guī)定在行政處罰事先告知程序中必須使用書面告知的方式，并且可以依照民事訴訟法的有關規(guī)定進行送達?？陬^告知方式只能起到輔助性的解釋、說明作用，電話、電報、網(wǎng)站查詢、電子郵件、手機短信等可以作為告知程序前聯(lián)系被告知對人的一種手段，而不能作為告知方式本身具有法律上的意義。1、內(nèi)容和形式之間具有對立統(tǒng)一關系。辯證唯物主義認為：內(nèi)容決定形式，形式反作用于內(nèi)容。內(nèi)容決定形式，有什么內(nèi)容就要求有什么形式，內(nèi)容發(fā)生了根本變化，形式也遲早要發(fā)生相應的變化。當形式適合于內(nèi)容時，對內(nèi)容的發(fā)展起著積極的、推動的作用；而當形式不適合于內(nèi)容時，則對內(nèi)容的發(fā)展起著消極的阻礙作用。[3]《行政處罰法》第31條的規(guī)定可以說內(nèi)容相當豐富，如果采用諸如簡易表格、電話查詢等方式根本不適合，必然阻礙法律確立的告知目標的實現(xiàn)。2、履行告知程序是行政機關的法定義務。在行政訴訟中，行政機關對是否給予了告知應負舉證責任。舉證責任倒置是我國《行政訴訟法》確立的一項基本的行政訴訟規(guī)則，《行政訴訟法》第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”在行政訴訟中，行政機關如果不能提供證據(jù)證明其履行了告知義務，就要為此承擔不利的法律后果，采用書面告知的方式就能較好地解決在發(fā)生爭執(zhí)時的證據(jù)問題。3、我國的國情決定了必須采取實際告知為主推定告知為輔的告知制度。行政程序法是隨著行政權(quán)的擴張而逐步完善的，在傳統(tǒng)法學理論的觀念和體系中，程序法的概念根本不被重視。即使在重視程序的英美諸國，也較少從國家法制的高度予以重視。[4]行