居家養(yǎng)老建設(shè)調(diào)研報(bào)告

居家養(yǎng)老建設(shè)調(diào)研報(bào)告居家養(yǎng)老建設(shè)調(diào)研報(bào)告依據(jù)省民政廳黨組學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動體制機(jī)制建設(shè)2+9行動安排的要求，省老齡辦于近期組織力氣就我省居家養(yǎng)老照護(hù)體系建設(shè)問題進(jìn)行了點(diǎn)面結(jié)合的專題調(diào)研。

調(diào)查發(fā)覺，我省居家養(yǎng)老照護(hù)體系建設(shè)走出了一條有特色的居家養(yǎng)老照護(hù)體系建設(shè)道路，取得了初步成效。

通過調(diào)查，也發(fā)覺了目前工作中存在的問題，并提出了有針對性的幾點(diǎn)建議。

一、居家養(yǎng)老照護(hù)體系建設(shè)的成效自2004年《省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省老齡工辦省民政廳關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)老齡工作看法的通知》下發(fā)以后，我省各地特殊是大中城市實(shí)施了3587工程，開展了居家養(yǎng)老生活照料網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

2006年4月，省政府出臺《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的看法》，從政策上激勵各種社會力氣投入以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)照料為協(xié)助的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

絕大部分市和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣相繼出臺了詳細(xì)實(shí)施看法，中心城區(qū)探究居家養(yǎng)老服務(wù)工作初見成效，服務(wù)的內(nèi)容涵蓋了緊急救助、家政服務(wù)、生活護(hù)理、日間照料、配送餐、精神安慰等方面，初步形成了政府為特殊困難老人購買服務(wù)，特地服務(wù)機(jī)構(gòu)為居家老人供應(yīng)低償、微利服務(wù)，志愿者隊(duì)伍為居家老人供應(yīng)無償服務(wù)的工作格局。

從2007年起，有條件的地方如、等市的29個(gè)縣、市還將居家養(yǎng)老服務(wù)向農(nóng)村延長，惠及更多的老年人。

截止2008年10月，除15998名老人享受政府買單服務(wù)外，其他結(jié)對幫扶、志愿者照料和社區(qū)、中介組織低償或有償?shù)确?wù)也由點(diǎn)到面不斷擴(kuò)大，廣闊城鄉(xiāng)老年人得到了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。

對此，陳加元副省長曾多次批示予以確定，回良玉副總理也特地對市海曙區(qū)的閱歷作過批示；《人民日報(bào)》、《日報(bào)》、中心及省市電視臺等主流媒體也多次進(jìn)行報(bào)道。

概括各地居家養(yǎng)老照護(hù)體系建設(shè)的做法，主要有以下三個(gè)方面的特點(diǎn)：

初步構(gòu)建了政府主導(dǎo)、涉老部門協(xié)同、以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、社會參加的工作格局。

大多數(shù)設(shè)區(qū)市和很多縣特地出臺了促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的文件，有的還將其列入政府辦實(shí)事工程，建立工作機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)政策，初步形成了縣、街道、社區(qū)三級聯(lián)動，分工明確的工作網(wǎng)絡(luò)。

各級政府加大了財(cái)政扶持和資金投入，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2007年全省共投入居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)4167.56萬元，其中，財(cái)政投入3244.13萬元。

如市2006年至2008年，市、縣兩級政府就投入4000多萬元，其中財(cái)政投入1400萬；2007年和2008年市民政局還下?lián)鼙炯壐２使娼?32萬元。

各級民政部門及老齡辦為牽頭單位，各有關(guān)涉老部門特殊是勞動保障、衛(wèi)生、文化、體育、司法等主動協(xié)作，仔細(xì)做好指導(dǎo)和督查工作。

有條件的社區(qū)依據(jù)就近、便利、經(jīng)濟(jì)的原則，新建、改擴(kuò)建或綜合利用社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站、社區(qū)便民服務(wù)中心、轄區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年活動中心等多種資源，搭建了一批具有日間托管、醫(yī)療保健、文化消遣等功能的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，作為開展居家養(yǎng)老工作的服務(wù)平臺，為老年人供應(yīng)日托、就餐、洗衣、保健、休閑、消遣、學(xué)習(xí)等多種服務(wù)；同時(shí)，為行動不便和有特殊需求的居家老年人開展上門送餐、家政、照護(hù)等服務(wù)。

有的地方還依托村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)，舉辦老年護(hù)理院，為高齡和困難老人供應(yīng)離家不離村的照護(hù)。

這些服務(wù)實(shí)行非營利性運(yùn)作，向老年人供應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目基本實(shí)行無償或低償形式，服務(wù)中心的建設(shè)投入和日常運(yùn)作及管理費(fèi)用，如水電費(fèi)等支出，由財(cái)政或其他資金補(bǔ)助，較好地解決了部分最困難的老年人的居家養(yǎng)老照護(hù)問題，基本服務(wù)還覆蓋了廣闊有需求的老年群體。

有的地方還主動探究通過中介服務(wù)組織為經(jīng)濟(jì)條件相對較好的老年人供應(yīng)有償或微利專業(yè)化服務(wù)的路子，有效地提高了居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面。

組織了一支由專職照護(hù)人員和志愿者相結(jié)合的服務(wù)隊(duì)伍。

全省現(xiàn)已組織了一支由2000名左右專職照護(hù)人員組成的居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍，人員主要以下崗失業(yè)405O人員為主。

其中，專職人員主要集中分布在和兩市，經(jīng)過確定的基本服務(wù)技能培訓(xùn)后上崗，實(shí)施為享受政府購買服務(wù)的居家老年人供應(yīng)無償上門服務(wù)，并已逐步向自費(fèi)老人供應(yīng)低償和有償服務(wù)；助老志愿者組織各市均有分布，成員以低齡健康老人為骨干，以志愿服務(wù)和時(shí)間儲蓄的方式，對居家高齡空巢和失能老人實(shí)施結(jié)對幫扶、鄰里守望、平安巡察等公益性服務(wù)。

如余姚市努力實(shí)踐適合山區(qū)特色的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，充分發(fā)揮農(nóng)村老年人協(xié)會的作用，普遍建立自然村老年人鄰里守望互助會，由60歲以上70歲以下低齡健康老年人，與高齡、孤寡、空巢、失能老人進(jìn)行上門結(jié)對服務(wù)。

形成了一批具有特色的服務(wù)模式。

全省各地在實(shí)踐中，創(chuàng)建一批符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、各具特色的服務(wù)模式。

發(fā)達(dá)地區(qū)有代表性的如市海曙區(qū)的兩走模式，即走進(jìn)去：

對少數(shù)缺乏生活自理實(shí)力的高齡、空巢、病殘、貧困等重點(diǎn)困難老人，由服務(wù)人員走進(jìn)老人家中開展服務(wù)；走出來：

對大部分身體尚好、能自我行動的居家老人，通過在社區(qū)設(shè)置親情化、人性化的非營利性服務(wù)項(xiàng)目，引導(dǎo)其走出家門，到社區(qū)的各類公共服務(wù)機(jī)構(gòu)接受服務(wù)。

同時(shí)，充分發(fā)揮社區(qū)老年人協(xié)會作用，建立諸如獨(dú)居老人聯(lián)誼會、老年健康俱樂部等組織，拓展居家老人的活動空間，豐富老年人的精神文化生活。

市上城區(qū)成立為老服務(wù)聯(lián)盟，搭建了二化四網(wǎng)六平臺信息服務(wù)平臺，初步形成投資多元化、運(yùn)作市場化、管理規(guī)范化、對象大眾化、服務(wù)人性化、隊(duì)伍專業(yè)化以及專業(yè)服務(wù)與志愿者服務(wù)相結(jié)合的六化一結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)社會化模式。

下城區(qū)實(shí)施金暉送到家、養(yǎng)老不離家為主題的居家養(yǎng)老金暉工程，建設(shè)五金項(xiàng)目模式。

拱墅區(qū)推出融助老助殘服務(wù)和解決4050人員再就業(yè)為一體的一崗解兩難新模式，即由政府買單設(shè)立助老助殘服務(wù)站，安置4050下崗失業(yè)人員從事社區(qū)助老助殘服務(wù)；全區(qū)共建成助老助殘服務(wù)站30個(gè)，安置4050人員、殘疾人就業(yè)166名，為1250余名高齡、孤寡、獨(dú)居、殘疾、困難老年人供應(yīng)了公益性養(yǎng)老服務(wù)。

余姚市鹿亭鄉(xiāng)通過老年人鄰里守望互助、購買福利性服務(wù)、組織志愿者暖巢服務(wù)隊(duì)、拓展敬老院社會化托老功能、整合和調(diào)動相關(guān)社會資源等途徑，構(gòu)建虛擬養(yǎng)老院，初步破解了山區(qū)養(yǎng)老難題。

二、存在的主要問題總體上講，我省居家養(yǎng)老照護(hù)體系建設(shè)尚處在初步階段，一方面發(fā)展不平衡問題比較突出，經(jīng)濟(jì)條件較好的地方，這項(xiàng)工作搞得繪聲繪色，有的已走在全國的前列；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)則比較滯后。

如有的市政府至今只投入3萬元，有的則還沒有任何投入。

另一方面，目前的居家養(yǎng)老服務(wù)水平整體上仍處于較低層次，在制度化和規(guī)范化建設(shè)上也存在不少問題。

一是服務(wù)設(shè)施建設(shè)總體還不適應(yīng)工作須要。

特殊是在一些城市老的中心小區(qū)，大都為寸土寸金的黃金地段，作為居家養(yǎng)老服務(wù)平臺的服務(wù)設(shè)施原先沒有列入社區(qū)規(guī)劃，缺少足夠的場地開展居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)。

與此同時(shí)，相關(guān)服務(wù)資源存在著條塊分割、多頭分散的現(xiàn)象，造成即使政府的政策支持和資金投入到位了，有時(shí)也很難達(dá)到實(shí)際開展工作的要求。

二是服務(wù)內(nèi)容比較單一且欠缺規(guī)范。

各地現(xiàn)有的服務(wù)內(nèi)容大多以家政服務(wù)項(xiàng)目為主，還不能充分滿意廣闊老年人多元化的服務(wù)需求，居家照護(hù)服務(wù)的瓶頸制約比較突出。

同時(shí)，在服務(wù)內(nèi)容和行為上還欠缺相應(yīng)的規(guī)范，服務(wù)供求雙方均存在較大的平安風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三是享受政府購買服務(wù)和社會公益服務(wù)的老年人覆蓋面較窄。

由于政府財(cái)力的限制和社會參加的不足，真正享受政府購買的服務(wù)和社會供應(yīng)的低償微利服務(wù)的老年人數(shù)量占特殊困難老人的比例偏低。

四是居家養(yǎng)老服務(wù)人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)不高，待遇較差，不利于專業(yè)化發(fā)展。

目前居家養(yǎng)老服務(wù)人員以下崗失業(yè)人員為主，且專業(yè)培訓(xùn)比較欠缺，其實(shí)際待遇和社會認(rèn)同基本上與一般家政服務(wù)人員相像。

同時(shí)，具有專業(yè)素養(yǎng)的居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)營管理人員比較短缺，也在很大程度上制約了居家養(yǎng)老服務(wù)的社會化、專業(yè)化發(fā)展。

五是市場運(yùn)作機(jī)制尚未形成。

目前各地推動居家養(yǎng)老服務(wù)的主要形式是政府為特殊對象購買或供應(yīng)公益性服務(wù)，行政色調(diào)較濃，市場運(yùn)作機(jī)制尚未真正形成。

這一方面是由于整個(gè)為老服務(wù)市場還不成熟，缺乏有資質(zhì)、有誠信、有品牌的為老服務(wù)企業(yè)和中介組織，無力大量承接居家養(yǎng)老服務(wù)工作；另一方面，老年人的消費(fèi)觀念和子女的養(yǎng)老觀念有待轉(zhuǎn)變，自費(fèi)購買所需養(yǎng)老服務(wù)的意識尚未確立。

六是相關(guān)政策措施亟待健全明晰。

一方面，政府對居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)劃、培育、扶持還需在宏觀政策層面加大力度，以促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)市場和市場主體的發(fā)育。

另一方面，相關(guān)的保障機(jī)制，如風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制、護(hù)理保險(xiǎn)機(jī)制和投入激勵機(jī)制等尚未形成，成為主要的制約因素。

三、深化居家養(yǎng)老照護(hù)體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議建立健全居家養(yǎng)老照護(hù)體系是得民心、順民意、暖人心的民生工程，是深化貫徹黨的十七大、十七屆三中全會、省委兩創(chuàng)總戰(zhàn)略的實(shí)際行動。

針對目前存在的主要問題，提出以下四點(diǎn)建議：

加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，擴(kuò)大社會參加。

居家養(yǎng)老作為基本公共服務(wù)和全面改善民生的重要內(nèi)容，各級政府尤其是市、區(qū)政府應(yīng)將其納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，并從服務(wù)設(shè)施建設(shè)、中介組織培育、服務(wù)主體扶持、公共財(cái)政保障、服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)等方面進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，在政府的主導(dǎo)下，擴(kuò)大社會和個(gè)人的參加，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

尤其是要拓寬思路，實(shí)行購買服務(wù)、服務(wù)外包、項(xiàng)目托付、政策扶持、以獎代補(bǔ)等多種形式，激勵和引導(dǎo)社會中介組織、市場服務(wù)主體主動參加居家養(yǎng)老服務(wù)特殊是生活照料護(hù)理服務(wù)。

同時(shí)，要強(qiáng)化社會宣揚(yáng)，充分發(fā)揮基層老年人協(xié)會自我管理、自我服務(wù)的作用，引導(dǎo)廣闊老年群體和公民樹立居家養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)觀念，培育居家養(yǎng)老服務(wù)有效需求，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)供應(yīng)和需求的相互促進(jìn)和平衡。

規(guī)范公共服務(wù)，提升照護(hù)水平。

逐步擴(kuò)大和提升為特殊困難對象供應(yīng)的居家養(yǎng)老公共服務(wù)，是政府推動居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要途徑，今后應(yīng)著力在制度化、規(guī)范化上下功夫。

特殊是要逐步建立健全公共服務(wù)對象的綜合評估制度、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度、服務(wù)績效考核評價(jià)制度等，進(jìn)一步規(guī)范服務(wù)主體的行為，提升公共服務(wù)資源運(yùn)用的效益。

要推動居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入老年社會工作的專業(yè)方法和特地人才，加強(qiáng)對服務(wù)人員和志愿者的專業(yè)培訓(xùn)和社工引領(lǐng)，逐步推行特地服務(wù)人員職業(yè)技能等級證書和持證上崗制度及行業(yè)自律規(guī)范，不斷提高服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。

整合服務(wù)資源，促進(jìn)部門共建。

要依據(jù)政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、街道社區(qū)運(yùn)作、社會共同參加的工作思路，明確詳細(xì)牽頭單位，發(fā)揮相關(guān)部門優(yōu)勢，整合基層民政、勞動、衛(wèi)生以及教化、體育、文化等公共服務(wù)資源，依托區(qū)域社會救助、勞動保障、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、老年活動、殘疾康復(fù)等服務(wù)設(shè)施，建立完善街道、社區(qū)運(yùn)作平臺和支持系統(tǒng)，形成整體合力，多渠道、多形式、多方位開展服務(wù)，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)、滿意不同需求的居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

推動機(jī)制創(chuàng)新，保障持續(xù)發(fā)展。

居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

要主動借鑒國外的勝利做法和兄弟省