規(guī)制融合的歐盟模式及其啟示

第第頁規(guī)制融合的歐盟模式及其啟示摘要：歐盟的規(guī)制融合實(shí)踐獨(dú)具特色，已發(fā)展成為一種典型模式。其基本邏輯是通過規(guī)制融合全力促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，以盡力吸納投資、全面實(shí)現(xiàn)公共利益。中國在經(jīng)營體制改革中建立的規(guī)制邏輯，與歐盟推進(jìn)規(guī)制融合的邏輯大有差異，這決定了歐盟的規(guī)制融合經(jīng)驗(yàn)具有多大程度的借鑒意義，以及對(duì)其進(jìn)行借鑒的可能形式。

關(guān)鍵詞：媒介融合；規(guī)制融合；歐盟模式；規(guī)制邏輯

媒介融合是一場(chǎng)空前絕后的產(chǎn)業(yè)革命，電信、廣播電視、出版、計(jì)算機(jī)等幾大產(chǎn)業(yè)的邊界日益模糊、收縮，趨于消失，不僅廣播電視業(yè)、出版業(yè)相互交融而發(fā)展成為全媒體，而且電信業(yè)具有了媒體功能，廣播電視業(yè)可提供電信服務(wù)，曾經(jīng)的專用技術(shù)平臺(tái)發(fā)展成為全業(yè)務(wù)平臺(tái)?；诳v向一體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，幾大產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)規(guī)制是一種服務(wù)一種規(guī)制，或者是一種平臺(tái)一種規(guī)制，但在這場(chǎng)方興未艾的革命中，它們的產(chǎn)業(yè)架構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)被徹底顛覆，傳統(tǒng)的縱向分業(yè)規(guī)制遭受根本性挑戰(zhàn)。面對(duì)媒介融合這一洶涌而至的產(chǎn)業(yè)革命，世界各國正積極推進(jìn)規(guī)制融合，傳播規(guī)制正經(jīng)歷歷史性轉(zhuǎn)型。歐盟躋身在這場(chǎng)規(guī)制變革的最前沿，從世紀(jì)之交以來一直備受矚目，即使是推進(jìn)融合的世界風(fēng)向標(biāo)美國，也似乎稍遜風(fēng)騷。歐盟的規(guī)制融合實(shí)踐有哪些令人格外關(guān)注的特色？這種模式的基本邏輯何在？中國于2010年推行三網(wǎng)融合試點(diǎn)，應(yīng)對(duì)媒介融合的傳媒規(guī)制改革迫在眉睫，歐盟的規(guī)制融合模式對(duì)中國有何啟示？

一、歐盟規(guī)制融合模式的形成

美國1996年的新電信法吹響了融合規(guī)制號(hào)角，緊隨其后，歐盟在1997年發(fā)布有關(guān)融合規(guī)制的宣言：“電信、傳媒和信息技術(shù)部門的融合及其對(duì)走向信息社會(huì)的規(guī)制含義綠皮書”。在這一指導(dǎo)性文件中，歐盟定義了四個(gè)層次的融合，其中包含了政策與規(guī)制框架的融合，并且歐盟提出了應(yīng)對(duì)融合的三種可能的規(guī)制模式：在傳統(tǒng)縱向規(guī)制的結(jié)構(gòu)上擴(kuò)展；為新服務(wù)發(fā)展獨(dú)立的規(guī)制模式，與現(xiàn)有的電信、廣播電視規(guī)制并存；引入新的規(guī)制模式覆蓋傳統(tǒng)服務(wù)與新興服務(wù){(diào)1}。綠皮書發(fā)布后不久，歐盟再次發(fā)布指導(dǎo)性文件，指明三網(wǎng)融合的原則。

2000年，歐盟頒布《電子商務(wù)指令》，主要規(guī)范信息社會(huì)服務(wù)，其中包括互聯(lián)網(wǎng)在線內(nèi)容服務(wù)，似乎有為新服務(wù)構(gòu)建獨(dú)立規(guī)制模式之勢(shì)。只不過，其時(shí)還不大成熟的互聯(lián)網(wǎng)視聽內(nèi)容并未包含在這一指令之內(nèi)。

但此后，歐盟做出了另外的選擇，在規(guī)制融合上連續(xù)邁出堅(jiān)定步伐，從三種可能的規(guī)制模式中做出了傾向性選擇。第一，從2002年3月開始，歐盟頒布了一系列文件，包括六個(gè)指令，一個(gè)決定和兩個(gè)行政文件，在融合環(huán)境下對(duì)電子通信進(jìn)行了重新規(guī)范，特別是《關(guān)于電子通信網(wǎng)及業(yè)務(wù)的共同規(guī)制框架指令》，搭建起融合的規(guī)制框架，對(duì)電子通信網(wǎng)和電子通信業(yè)務(wù)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)制。其中的電子通信業(yè)務(wù)，無論是傳統(tǒng)服務(wù)，還是新興服務(wù)，都在該指令的覆蓋范圍之內(nèi)。第二，2005年底，歐盟完成對(duì)《電視無國界指令》的新一輪審查，新出臺(tái)的《視聽媒體服務(wù)指令》于2008年初生效。這次修訂曾有四種意見：廢止《電視無國界指令》；保持《電視無國界指令》不變；不將《電視無國界指令》施用于新興的視聽節(jié)目服務(wù)；將傳統(tǒng)視聽節(jié)目服務(wù)和新興的視聽節(jié)目服務(wù)納入一個(gè)新的綜合性規(guī)制體系，但實(shí)施分類監(jiān)管{2}。歐盟最后選擇了第四種意見，新指令中的視聽媒體服務(wù)，既包括傳統(tǒng)服務(wù)，也包括新興服務(wù)。第三，在日新月異的融合背景下，通過多年的熱切討論，歐盟對(duì)電信規(guī)制框架進(jìn)行再次審定，于2009年11月通過一攬子改革方案，在規(guī)制機(jī)構(gòu)、有效規(guī)制、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面重拳出擊。這次改革已不再是僅停留于如何將傳統(tǒng)服務(wù)、新興服務(wù)納入統(tǒng)一規(guī)制模式，而是在規(guī)制的基本問題上進(jìn)行精細(xì)改革，使覆蓋傳統(tǒng)服務(wù)、新興服務(wù)的新規(guī)制模式日臻成熟。

在1997年綠皮書提出的三種可能規(guī)制模式中，歐盟最終選擇了第三種模式，引入了覆蓋傳統(tǒng)服務(wù)與新興服務(wù)的全新規(guī)制模式。也許歐盟的規(guī)制融合走向成熟仍任重道遠(yuǎn)，這從每次新規(guī)則出臺(tái)前的激烈爭(zhēng)論中可見一斑，但經(jīng)過10多年循序漸進(jìn)的實(shí)踐，歐盟的規(guī)制融合框架已基本形成。

二、歐盟規(guī)制融合模式的主要特色

從已發(fā)布的眾多指令及相關(guān)文件來看，歐盟為應(yīng)對(duì)媒介融合而進(jìn)行的規(guī)制變革實(shí)踐，清晰呈現(xiàn)出以下幾個(gè)主要特色：在規(guī)制框架上，摒棄縱向分業(yè)規(guī)制框架，重新搭建起橫向分層規(guī)制框架；在規(guī)制方式上，從網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容、服務(wù)等環(huán)節(jié)分別構(gòu)建了統(tǒng)一的規(guī)制體系；在規(guī)制趨勢(shì)上，不斷簡(jiǎn)化事前規(guī)制，偏重事后規(guī)制，逐步從行業(yè)規(guī)制向競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制轉(zhuǎn)變。

1.規(guī)制框架：從縱向規(guī)制到橫向規(guī)制

媒介融合對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制的根本性挑戰(zhàn)在于：傳統(tǒng)規(guī)制是縱向分業(yè)規(guī)制，其規(guī)制對(duì)象是縱向產(chǎn)業(yè)，而走向融合的各大產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上正趨于橫向一體化，其對(duì)應(yīng)鏈節(jié)正橫向聚合形成全新的橫向產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)規(guī)制的對(duì)象已不復(fù)存在。傳統(tǒng)縱向規(guī)制是與縱向一體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，一旦對(duì)橫向產(chǎn)業(yè)繼續(xù)實(shí)施縱向規(guī)制，必然在全方位面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?？v向規(guī)制框架與橫向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的矛盾，是傳統(tǒng)規(guī)制在媒介融合時(shí)代深陷困境的根本原因。

歐盟規(guī)制融合最為引人注目之處，就是重新組織規(guī)制，搭建全新規(guī)制框架，對(duì)融合產(chǎn)業(yè)實(shí)施橫向分層規(guī)制。2002年，歐盟為所有電子通信網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建一個(gè)共同的規(guī)制框架，這是奠定新規(guī)制框架最為關(guān)鍵的一步。傳統(tǒng)規(guī)制是按行業(yè)縱向組織規(guī)制，并且因信息服務(wù)（內(nèi)容）與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不相分離，各大產(chǎn)業(yè)的服務(wù)規(guī)制與網(wǎng)絡(luò)規(guī)制最初基本同義，兩不分離。將所有通信網(wǎng)絡(luò)納入一個(gè)統(tǒng)一框架，主要為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)制定單一規(guī)則，這表明歐盟試圖將網(wǎng)絡(luò)規(guī)制與服務(wù)規(guī)制、內(nèi)容規(guī)制完全分離開來，從橫向組織規(guī)制，分層設(shè)計(jì)規(guī)則。盡管其時(shí)在歐盟層面暫未形成統(tǒng)一的內(nèi)容規(guī)制，但事實(shí)上內(nèi)容已與網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)分離規(guī)制，只不過是內(nèi)容規(guī)制暫由各國依據(jù)各自的法令分別實(shí)施而已，加之歐盟之前曾對(duì)信息社會(huì)服務(wù)（包括部分在線內(nèi)容）建立共同規(guī)制框架，歐盟2002年的規(guī)制框架已然分為網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)、內(nèi)容等層次，橫向分層規(guī)制雛形初現(xiàn)。其后歐盟出臺(tái)的《視聽媒體服務(wù)指令》，在歐盟層面搭建起視聽內(nèi)容的共同規(guī)制框架，與電子通信規(guī)制框架相呼應(yīng)，內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)的分離規(guī)制從法律上得到最終確認(rèn)，橫向分層規(guī)制框架基本形成。

歐盟新規(guī)制框架旨在消除縱向規(guī)制框架與橫向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的矛盾，以從根本上破解傳統(tǒng)規(guī)制在媒介融合時(shí)代的困局。這一框架不再遵循傳統(tǒng)規(guī)制的邏輯按行業(yè)進(jìn)行縱向規(guī)制，而是順應(yīng)媒介融合中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的橫向一體化趨勢(shì)實(shí)施橫向分層規(guī)制。盡管傳統(tǒng)的電信、廣播電視等產(chǎn)業(yè)仍被納入這一框架，但其規(guī)制對(duì)象不再對(duì)應(yīng)電信、廣播電視等傳統(tǒng)縱向產(chǎn)業(yè)，而是對(duì)應(yīng)網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)、內(nèi)容等新形成的橫向產(chǎn)業(yè)。歐盟徹底顛覆了傳統(tǒng)規(guī)制框架，在世界規(guī)制融合實(shí)踐中，可以說歐盟在規(guī)制框架上的探索走得最遠(yuǎn)。

2.規(guī)制方式：從分業(yè)規(guī)制到統(tǒng)一規(guī)制

在媒介融合進(jìn)程中，由于各大產(chǎn)業(yè)的服務(wù)與技術(shù)平臺(tái)之間不再存在傳統(tǒng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，一種平臺(tái)可提供多種服務(wù)，相同的業(yè)務(wù)也可由多個(gè)平臺(tái)提供，傳統(tǒng)分業(yè)規(guī)制遭受的最常見的困擾是：對(duì)于不同技術(shù)平臺(tái)提供的相同（或類似）業(yè)務(wù)，盡管對(duì)消費(fèi)者而言無太大差異，相互之間競(jìng)爭(zhēng)也已十分激烈，但它們將落入不同的行業(yè)范疇，受到不一致的規(guī)制，最終規(guī)制政策是非技術(shù)中性的。這是在橫向市場(chǎng)實(shí)施縱向規(guī)制時(shí)最為典型的問題。

歐盟橫向分層規(guī)制的基本目的是在每一橫向市場(chǎng)建立統(tǒng)一的、融合性的規(guī)制。在電子通信規(guī)制框架中，歐盟用“電子通信網(wǎng)絡(luò)”、“電子通信業(yè)務(wù)”分別替代了原電信法的“公眾電信網(wǎng)”、“電信服務(wù)”。其中，“電子通信網(wǎng)絡(luò)”包括“衛(wèi)星網(wǎng)、固定電信網(wǎng)（電路交換和分組交換，包括因特網(wǎng)）、移動(dòng)地面網(wǎng)、電力電纜系統(tǒng)、廣播電視網(wǎng)和有線電視網(wǎng)”；“電子通信業(yè)務(wù)”是指“整個(gè)或主要在電子網(wǎng)絡(luò)上傳送信號(hào)所提供的業(yè)務(wù)，包括電信業(yè)務(wù)和在廣播電視網(wǎng)上的傳送業(yè)務(wù)”{3}。這即意味著，歐盟新規(guī)制框架奉行技術(shù)中立原則，所有傳輸網(wǎng)絡(luò)，“不論其傳送的信息類型”，只要“它們以傳輸信號(hào)為目的”，都將接受統(tǒng)一規(guī)制；各種通信業(yè)務(wù)，不論它們由何種網(wǎng)絡(luò)提供，也將受到一致規(guī)制。在視聽內(nèi)容規(guī)制框架中，歐盟用“視聽媒體服務(wù)”取代了原《電視無國界指令》中的“廣播電視”，將其定義為：主要目標(biāo)是通過電子通信網(wǎng)，向公眾提供帶有或者不帶有聲音的活動(dòng)圖像，讓公眾獲取信息、娛樂或教育，服務(wù)必須被接收，對(duì)公眾中占顯著比例的人群有清晰的影響，而且公眾期待規(guī)制保護(hù){4}。任何視聽媒體服務(wù)，無論經(jīng)由何種電子通信網(wǎng)絡(luò)傳輸，都只是被區(qū)分為線性視聽媒體服務(wù)、非線性視聽媒體服務(wù)，而分別受到同樣的規(guī)制。

歐盟的統(tǒng)一規(guī)制并非是全套的新法律。在傳統(tǒng)分業(yè)規(guī)制下，電信規(guī)制側(cè)重網(wǎng)絡(luò)規(guī)制，而廣播電視規(guī)制偏重內(nèi)容規(guī)制，兩者是歐盟在相應(yīng)層次統(tǒng)一規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)。基于前者，歐盟在網(wǎng)絡(luò)、通信業(yè)務(wù)上構(gòu)建了統(tǒng)一規(guī)制；基于后者，歐盟在視聽內(nèi)容上建立了統(tǒng)一規(guī)制。

統(tǒng)一規(guī)制的最大困難在于，單一規(guī)則既要適應(yīng)傳統(tǒng)服務(wù)，又要覆蓋新興服務(wù)，既要避免掛一漏萬，又要區(qū)分不同服務(wù)的規(guī)制程度。為此，歐盟在橫向市場(chǎng)實(shí)施分類規(guī)制，將之與統(tǒng)一規(guī)制相結(jié)合。在視聽內(nèi)容規(guī)制中，歐盟將視聽媒體服務(wù)分成線性服務(wù)、非線性服務(wù)兩類，對(duì)非線性服務(wù)僅進(jìn)行最低程度的基本規(guī)制，如保護(hù)未成年人、尊重人類尊嚴(yán)、廣告與節(jié)目的區(qū)分等，而對(duì)線性服務(wù)，在最低程度的規(guī)制之外，還施加更為嚴(yán)格的規(guī)制，如內(nèi)容配額、廣告監(jiān)管等。

3.規(guī)制趨勢(shì)：從行業(yè)規(guī)制到競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制

傳統(tǒng)傳播規(guī)制屬于行業(yè)規(guī)制，皆因特定原因形成，均有特定目標(biāo)，各具特定的實(shí)現(xiàn)路徑，規(guī)制規(guī)則與被規(guī)制行業(yè)之間是一一對(duì)應(yīng)的，每一規(guī)則總可貼上一定的行業(yè)標(biāo)簽。它們與競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制構(gòu)成兩個(gè)不同層次的規(guī)制：競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制是一般規(guī)制，屬事后規(guī)制；而行業(yè)規(guī)制是特殊規(guī)制，屬事前規(guī)制。

在新規(guī)制框架的構(gòu)建與完善中，歐盟的傳播規(guī)制呈現(xiàn)出從行業(yè)規(guī)制向競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制過渡的濃烈傾向。在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，2002年的授權(quán)指令建立了一般授權(quán)制度，如若滿足一定條件，電子通信網(wǎng)絡(luò)及其業(yè)務(wù)的提供只需要一般授權(quán)。傳統(tǒng)許可制度是行業(yè)規(guī)制最為重要的標(biāo)志，歐盟的一般授權(quán)制度，大大淡化了行業(yè)規(guī)制的色彩，僅有行業(yè)規(guī)制痕跡，主要體現(xiàn)在進(jìn)行一般授權(quán)時(shí)附加的基本條件及特定義務(wù)。在引入行業(yè)規(guī)制的范圍上，歐盟主要集中于競(jìng)爭(zhēng)仍受限制的市場(chǎng)，2002年定義了18個(gè)市場(chǎng)，2009年又將18個(gè)市場(chǎng)減少為7個(gè)，減少的11個(gè)市場(chǎng)，不再進(jìn)行行業(yè)規(guī)制，而適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制。即使在競(jìng)爭(zhēng)受限的市場(chǎng)，是否引入行業(yè)規(guī)制，歐盟所進(jìn)行的重大市場(chǎng)勢(shì)力（SMP）分析，更是運(yùn)用了競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制的基本理念，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：①重大市場(chǎng)勢(shì)力新的定義與歐盟條約82條中歐洲法院對(duì)“主導(dǎo)地位”的定義相同；②引入行業(yè)規(guī)制之前先進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性分析，只有在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、運(yùn)營商具有重大市場(chǎng)勢(shì)力時(shí)，才施加行業(yè)規(guī)制；③判定重大市場(chǎng)勢(shì)力之前先界定“相關(guān)市場(chǎng)”，重大市場(chǎng)勢(shì)力是基于細(xì)分市場(chǎng)而言的；④市場(chǎng)分析與重大市場(chǎng)勢(shì)力評(píng)估的具體原則，必須與競(jìng)爭(zhēng)法的原則相一致{5}。可見，歐盟對(duì)重大市場(chǎng)勢(shì)力的含義、分析程序、市場(chǎng)定義、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)幾乎與競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制無異，只不過一旦運(yùn)營商具有重大市場(chǎng)勢(shì)力，行業(yè)規(guī)制主要進(jìn)行事前防范，而競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制則是實(shí)施事后懲處。

歐盟的這種規(guī)制趨勢(shì)是與其橫向分層規(guī)制框架息息相關(guān)的。傳統(tǒng)行業(yè)規(guī)制是縱向規(guī)制，在媒介融合下對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成諸多掣肘。只有在橫向規(guī)制框架下，才可促進(jìn)橫向市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)變得充分的市場(chǎng)取消行業(yè)規(guī)制。因此，這種規(guī)制趨勢(shì)是規(guī)制融合的必然結(jié)果。

三、歐盟規(guī)制融合模式的基本邏輯

在世界因應(yīng)媒介融合的傳播規(guī)制變革中，歐盟的規(guī)制融合實(shí)踐可謂獨(dú)具一格，已發(fā)展成為一種典型模式。歐盟推行如此規(guī)制模式的基本目的何在？歐盟為什么形成這樣的規(guī)制模式？

歐盟規(guī)制融合的基本目的是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。規(guī)制是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的一種不得已的替代。競(jìng)爭(zhēng)對(duì)降低價(jià)格造成了無限壓力，為節(jié)約成本提供了無窮動(dòng)力，消費(fèi)者能以最低價(jià)格獲得最好服務(wù)，生產(chǎn)者唯有降低成本方可實(shí)現(xiàn)最大利潤(rùn)。實(shí)踐證明，再好的規(guī)制對(duì)有效價(jià)格的形成根本無能為力，在降低成本的激勵(lì)上也是無功而返。由于信息不完全，規(guī)制在經(jīng)濟(jì)上不可避免是低效的。于是，當(dāng)形成規(guī)制的各種技術(shù)約束在數(shù)字技術(shù)革命下獲得緩解時(shí)，放松規(guī)制浪潮便席卷西方世界。其間逐步形成了這樣一種規(guī)制哲學(xué)：在一切可能的領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，僅在不可回避的環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制。迫不得已的規(guī)制是市場(chǎng)失靈與規(guī)制失靈之間成本權(quán)衡后的選擇，并且其中許多規(guī)制的主旨還是為鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。歐盟的規(guī)制融合即是這種規(guī)制哲學(xué)的進(jìn)一步實(shí)踐。

媒介融合對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)化是最為人所津津樂道的。從競(jìng)爭(zhēng)范圍來看，競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)化不單指競(jìng)爭(zhēng)邊界的拓展，曾經(jīng)彼此不相關(guān)聯(lián)的幾大產(chǎn)業(yè)之間在局部環(huán)節(jié)相互競(jìng)爭(zhēng)，它更是指市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)版圖的徹底重塑，這幾大產(chǎn)業(yè)的對(duì)應(yīng)價(jià)值鏈節(jié)從橫向交相融合，在內(nèi)容、包裝、傳輸、操作、終端等水平市場(chǎng)展開多個(gè)維度的立體競(jìng)爭(zhēng)。在競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度上，競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)化則主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是市場(chǎng)容量的激增加劇了每個(gè)水平市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度；二是可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成激化了市場(chǎng)潛在競(jìng)爭(zhēng){6}。因而，如何引入競(jìng)爭(zhēng)是規(guī)制融合的首要任務(wù)。

由于在傳統(tǒng)規(guī)制下各大產(chǎn)業(yè)之間大多是交叉禁入的，交叉準(zhǔn)入曾是在這些產(chǎn)業(yè)之間引入競(jìng)爭(zhēng)的基本方式。但歐盟自2002年開始形成的新規(guī)制模式，試圖以更為積極的方式引入競(jìng)爭(zhēng)。它所建立的橫向分層規(guī)制框架，其主旨是按新的競(jìng)爭(zhēng)版圖引入橫向?qū)用娴母?jìng)爭(zhēng)；在內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)等環(huán)節(jié)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)制，其宗旨是在每一水平市場(chǎng)引入各大行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)；而從行業(yè)規(guī)制轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制，則旨在避免不必要的規(guī)制破壞日益加劇的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以無為的方式促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。歐盟新的規(guī)制框架基于媒介融合對(duì)產(chǎn)業(yè)架構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重塑，嘗試構(gòu)建對(duì)應(yīng)的全新競(jìng)爭(zhēng)秩序，在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)上可謂達(dá)到了極致。

在盡力促進(jìn)融合的行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)外，歐盟的規(guī)制融合實(shí)踐還極力培育內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)，從另一維度引入競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)容量決定了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度，龐大的市場(chǎng)容量使得美國傳播市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)生氣勃勃，無論是在網(wǎng)絡(luò)傳輸，還是在內(nèi)容生產(chǎn)上，美國公司均可問鼎世界，但歐盟許多成員國猶如“小國寡民”，市場(chǎng)容量頗為有限，以致能與美國的世界級(jí)企業(yè)相比肩的通信、傳媒公司寥寥無幾。有限的市場(chǎng)規(guī)模將嚴(yán)重削弱媒介融合對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)化效應(yīng)，即使融合的行業(yè)之間實(shí)現(xiàn)了充分的競(jìng)爭(zhēng)，單一成員國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的活力也將大為有限。所以，通過一體化規(guī)制促成內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)，推動(dòng)成員國之間的競(jìng)爭(zhēng)，一直是歐盟近年規(guī)制變革的基本目標(biāo)，2002年規(guī)制框架、視聽媒體服務(wù)規(guī)制框架、2009年一攬子改革，即可視為歐盟實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵步伐。

歐盟對(duì)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)盡心竭力，主要是希望通過競(jìng)爭(zhēng)吸納投資。相關(guān)產(chǎn)業(yè)相互交融形成一個(gè)龐大產(chǎn)業(yè)群，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎，其中的信息通信技術(shù)（ICT）產(chǎn)業(yè)，不但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中絕對(duì)的支柱產(chǎn)業(yè)，在整體經(jīng)濟(jì)中所占比例及其增長(zhǎng)速度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接推動(dòng)作用舉足輕重，而且其投資可比其他資本投資形式為生產(chǎn)率的提升帶來更大的回報(bào)，產(chǎn)生所謂的“信息通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)紅利”{7}，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的間接拉動(dòng)效應(yīng)亦是顯而易見；不僅如此，信息和通信技術(shù)的觸角伸向社會(huì)的各個(gè)角落，這一產(chǎn)業(yè)更是未來社會(huì)發(fā)展最強(qiáng)有力的推動(dòng)器。世界各國一直竭力促進(jìn)投資，以提高在信息通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)力。由于歐盟在信息通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資曾與美、日頗有差距，因此，對(duì)于如何推動(dòng)信息通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資，歐盟更是不遺余力，先后提出了多個(gè)雄心勃勃的戰(zhàn)略、規(guī)劃。

歐盟許多國家曾實(shí)施國有化，原由政府承擔(dān)籌資、投資重責(zé)，但在新的規(guī)制哲學(xué)下，政府不再充當(dāng)投資主體，推動(dòng)投資的新邏輯是，只有引入更多的競(jìng)爭(zhēng)，才可進(jìn)一步刺激投資，一旦市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，投資就可紛至沓來。每一次出臺(tái)有關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃后，歐盟便隨即推出重大規(guī)制融合舉措，如提出“電子歐洲”戰(zhàn)略之后，即提出電子通信規(guī)制框架，而發(fā)布“i2010戰(zhàn)略”之后，則對(duì)之前的電子通信規(guī)制框架進(jìn)行重大修訂，并出臺(tái)《視聽媒體服務(wù)指令》，這種安排的用意不言而喻，每一個(gè)戰(zhàn)略、規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)，必須通過規(guī)制融合推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，然后由競(jìng)爭(zhēng)吸納投資而實(shí)現(xiàn)。

歐盟在規(guī)制融合中促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，終極目標(biāo)當(dāng)是更為有效地維護(hù)公共利益。推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)刺激投資而建成一個(gè)發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)，最終仍是為更好地滿足消費(fèi)者的需求。傳統(tǒng)規(guī)制是為治理市場(chǎng)失靈而產(chǎn)生的，主要在競(jìng)爭(zhēng)缺失的領(lǐng)域通過直接規(guī)制保障公共利益，其規(guī)制靶點(diǎn)直接指向公共利益本身，在曾實(shí)施國有化的國家尤其如此，因?yàn)槠鋾r(shí)公共利益由國家供給實(shí)現(xiàn)。在歐盟的規(guī)制融合實(shí)踐中，公共利益的中心地位從未有動(dòng)搖，只不過是其實(shí)現(xiàn)方式已發(fā)生了根本性的變化。新的規(guī)制框架并非像傳統(tǒng)規(guī)制一樣，以公共利益本身為直接靶點(diǎn)，而是極力推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)原來由直接規(guī)制維護(hù)的公共利益。如果說傳統(tǒng)規(guī)制意在以合理的價(jià)格向消費(fèi)者提供合理的服務(wù)，那么在規(guī)制融合中促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，則是旨在以最低的價(jià)格為消費(fèi)者提供最好的服務(wù)。

兩個(gè)特定因素對(duì)歐盟走上怎樣的規(guī)制融合路徑產(chǎn)生了至為關(guān)鍵的影響。第一，歐盟規(guī)制融合受傳統(tǒng)規(guī)制的影響較小，沒有陷入“路徑依賴”。歐洲國家大多曾在電信業(yè)、廣播電視業(yè)進(jìn)行了廣泛的國有化，這是最完全也是最為徹底的規(guī)制形式：受規(guī)制行業(yè)直接由國家壟斷經(jīng)營，政府作為資產(chǎn)所有者可進(jìn)行直接干預(yù)，被監(jiān)管的國有企業(yè)僅是追求國家利益或社會(huì)福利最大化的準(zhǔn)政府組織。在放松規(guī)制浪潮中，這些歐洲國家主要進(jìn)行了兩項(xiàng)改革：一是在服務(wù)領(lǐng)域放松規(guī)制引入競(jìng)爭(zhēng)，二是推進(jìn)民營化。其中推進(jìn)民營化的主要原因，一方面是由于國有企業(yè)的業(yè)績(jī)平平，低下的經(jīng)濟(jì)效率屢遭抨擊；另一方面更是因?yàn)閲谢块T的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)難以獲得，放松規(guī)制與私有化之間存在著一種天然的互補(bǔ)性。{8}此外，它們還紛紛致力于制定專門法律，成立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，實(shí)施監(jiān)管、經(jīng)營分離，重建與自由化相適應(yīng)的適當(dāng)規(guī)制。顯然，對(duì)之前推行國有化的歐洲國家而言，放松規(guī)制無異于重塑規(guī)制模式。早先的放松規(guī)制是規(guī)制融合的序曲，當(dāng)美國的規(guī)制融合深受其傳統(tǒng)分類規(guī)制的影響而形成一種“路徑依賴”時(shí)，歐盟的規(guī)制融合卻可以從容另辟蹊徑，從而形成一種全新的規(guī)制模式。第二，建立單一市場(chǎng)、促進(jìn)規(guī)制一體化是歐盟規(guī)制融合的催化劑。在某種意義上，歐盟自2002年以來形成的新規(guī)制框架似乎首先是為推進(jìn)規(guī)制一體化，而推動(dòng)規(guī)制融合僅是由其衍生而來而已。規(guī)制融合的三個(gè)重要步驟，2002年規(guī)制框架、視聽媒體服務(wù)規(guī)制框架、2009年一攬子改革，即是歐盟推進(jìn)一體化規(guī)制的結(jié)果。歐盟為一體化規(guī)制可謂竭盡全力，在對(duì)2002年框架的修訂中，還曾有意成立泛歐超級(jí)規(guī)制機(jī)構(gòu)，只不過后來因遭受激烈反對(duì)而未果，僅是將歐洲規(guī)制集團(tuán)（ERG）進(jìn)行升級(jí)，成立折中性質(zhì)的歐洲電信市場(chǎng)管理局（ETMA）。在這兩個(gè)因素所形成的特定背景下，歐盟的規(guī)制融合似乎已成為一種自然，前一因素讓歐盟在客觀上可免受傳統(tǒng)規(guī)制的影響，后一因素令歐盟在主觀上對(duì)這種規(guī)制融合模式情有獨(dú)鐘。

總而言之，歐盟規(guī)制融合的基本邏輯是全力引入競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)爭(zhēng)吸納投資、實(shí)現(xiàn)公共利益。其規(guī)制模式實(shí)質(zhì)上代表了一種引入競(jìng)爭(zhēng)的全新方式。形成這樣的一種規(guī)制模式，不僅是因?yàn)闅W盟的規(guī)制融合可在規(guī)制傳統(tǒng)之外走得更遠(yuǎn)，而且由于歐盟全力推進(jìn)一體化規(guī)制所致。

四、歐盟規(guī)制融合模式的簡(jiǎn)單啟示

與世界先行者相比，中國規(guī)制融合的實(shí)踐可謂姍姍來遲。當(dāng)西方發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)90年代紛紛放松廣播電視業(yè)與電信業(yè)之間的交叉準(zhǔn)入之際，中國卻于1999年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)82號(hào)），在兩大行業(yè)之間實(shí)施交叉禁入，電信業(yè)不可從事廣播電視業(yè)務(wù)，廣播電視業(yè)也不能從事電信業(yè)務(wù)。直至2010年7月，醞釀多年的三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案在“千呼萬喚”中浮出水面后，82號(hào)禁令才得以解凍，規(guī)制融合實(shí)踐方徐徐拉開帷幕。

中國推進(jìn)規(guī)制融合的起步很晚，主要有兩個(gè)層面的特定原因。第一，當(dāng)西方發(fā)達(dá)國家著手放松交叉準(zhǔn)入，在廣播電視業(yè)與電信業(yè)之間引入競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，中國在兩大行業(yè)的經(jīng)營體制改革才剛剛起步，市場(chǎng)發(fā)育極不成熟。由于兩大行業(yè)皆有一定的特殊性，其體制改革一直謹(jǐn)慎布局，不僅改革步驟相對(duì)緩慢，而且市場(chǎng)培育也相對(duì)保守。如果在行業(yè)經(jīng)營體制改革未有奏效，或者說市場(chǎng)未能發(fā)育到一定程度的情形下，倉促推進(jìn)融合，勢(shì)必收效甚微，甚至問題叢生，特別是有可能出現(xiàn)政府激情獨(dú)舞，而市場(chǎng)反應(yīng)冷淡的格局，最終導(dǎo)致推進(jìn)融合的市場(chǎng)機(jī)制無從建立。第二，兩大行業(yè)經(jīng)營體制改革的目標(biāo)大相徑庭。廣播電視業(yè)經(jīng)營體制改革的目標(biāo)是多元的，既要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又要維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全，雖然前者是改革的直接目標(biāo)，但又必須以后者為基本前提；而電信體制改革的目標(biāo)相對(duì)單一，無需受到意識(shí)形態(tài)安全目標(biāo)的約束，可專注于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。分業(yè)推進(jìn)經(jīng)營體制改革，既可有效保障意識(shí)形態(tài)安全，又可在一定空間盡力促進(jìn)傳播產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在兩者之間獲得一定平衡?？梢姡谶@樣的背景下，就不難理解中國為何在前面所言的那樣的時(shí)點(diǎn)上頒布交叉準(zhǔn)入禁令了。

中國在電信、廣播電視領(lǐng)域的既有規(guī)制是在行業(yè)經(jīng)營體制改革中逐步形成的。經(jīng)營體制改革本是旨在培育市場(chǎng)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、吸納投資，但由于特定的改革訴求，這種規(guī)制取向又大受限制。廣播電視業(yè)是黨和政府的喉舌，必須堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，對(duì)國家安全和政治穩(wěn)定負(fù)有不可推卸的責(zé)任，為了維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全，其市場(chǎng)準(zhǔn)入極為嚴(yán)苛，連廣播電視運(yùn)營主體改制上市都受到嚴(yán)格限制；電信業(yè)雖不承擔(dān)意識(shí)形態(tài)安全的責(zé)任，但它是舉足輕重的基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)乎國計(jì)民生，作為一個(gè)發(fā)展中國家，其規(guī)制必須審慎考慮產(chǎn)業(yè)安全的需要，同時(shí)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的布局中，電信業(yè)被視為經(jīng)濟(jì)命脈由國有經(jīng)濟(jì)控制，從而，其市場(chǎng)準(zhǔn)入也十分嚴(yán)格，雖可通過國有公司改制上市吸納資本，但很少向民營資本開放，直至近年才出臺(tái)規(guī)則進(jìn)行試點(diǎn)。這表明，對(duì)這兩大行業(yè)而言，引入競(jìng)爭(zhēng)的范圍是受限的，而在國有化下競(jìng)爭(zhēng)又是不可持續(xù)的{9}，已有改革僅是促進(jìn)有限競(jìng)爭(zhēng)；吸納資本的對(duì)象是有限的，被吸納的資本使用領(lǐng)域是限定的，引入競(jìng)爭(zhēng)并不為全力吸納資本，而是僅吸納有限資本。這是一種矛盾的規(guī)制哲學(xué)：一方面要促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，但另一方面又限制了競(jìng)爭(zhēng)；一方面要吸納投資，但另一方面又限制了資本準(zhǔn)入。

可見，中國在經(jīng)營體制改革中建立的規(guī)制邏輯，與歐盟規(guī)制融合實(shí)踐的基本邏輯大有差異：歐盟規(guī)制融合是為全面促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，全力吸納投資，而中國既有規(guī)制僅是促進(jìn)有限競(jìng)爭(zhēng)，吸納有限資本。規(guī)制邏輯的不同，決定了歐盟的規(guī)制融合經(jīng)驗(yàn)具有多大程度的借鑒意義，以及對(duì)其進(jìn)行借鑒的可能方式。

可否借鑒、如何借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，可以有四種情形。其中有兩種極端情形：一是倘若規(guī)制邏輯一致，歐盟的規(guī)制融合模式是一種可簡(jiǎn)單復(fù)制粘貼的藍(lán)本；一是對(duì)于中國某些特定的規(guī)制目標(biāo)，歐盟的規(guī)制融合經(jīng)驗(yàn)無多少借鑒意義。由于規(guī)制邏輯大為不同，前者并非現(xiàn)實(shí)，雖然歐盟的規(guī)制融合模式是頗具特色的典型模式，中國既有規(guī)制與歐盟規(guī)制傳統(tǒng)具有一定的相似性，但歐盟的規(guī)制融合模式并非中國規(guī)制融合的藍(lán)本，其直接的借鑒意義頗為有限。在后一情形中，中國面臨獨(dú)特的規(guī)制任務(wù)，只能另辟蹊徑自行探索。另有兩種情形是可能的借鑒形式：一是遵循歐盟邏輯的規(guī)制融合經(jīng)驗(yàn)，在中國可用以實(shí)現(xiàn)另外的規(guī)制目標(biāo)；二是對(duì)中國規(guī)制邏輯進(jìn)行一定調(diào)整，以借鑒遵循歐盟邏輯的某些規(guī)制融合經(jīng)驗(yàn)。前者主要借鑒規(guī)制形式，后者實(shí)為借鑒規(guī)制邏輯。對(duì)應(yīng)這兩種形式，歐盟規(guī)制融合經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義主要在于兩個(gè)方面：

第一，中國可借鑒歐盟的橫向分層規(guī)制框架，積極探索內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)分離規(guī)制的模式。在產(chǎn)業(yè)分立時(shí)代，由于傳媒內(nèi)容高度依附于介質(zhì)，內(nèi)容和載體不相分離，維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全最有效的方式，是對(duì)傳媒業(yè)的整個(gè)載體實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制。因一直按這樣的邏輯保障意識(shí)形態(tài)安全，所以分業(yè)規(guī)制格局被長(zhǎng)時(shí)間鎖定。但在媒介融合下，實(shí)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)安全的傳統(tǒng)邏輯，不僅是以犧牲產(chǎn)業(yè)發(fā)展為巨額代價(jià)的，更是因融合產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容、傳輸?shù)葍r(jià)值鏈節(jié)橫向聚合而發(fā)生分離而不再完全奏效。從而中國規(guī)制融合面臨兩大基本任務(wù)：一是需要在橫向產(chǎn)業(yè)格局下，謀求新的有效維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全的方式；二是必須在意識(shí)形態(tài)安全、傳播產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大訴求之間求解新的平衡，傾力推動(dòng)傳播產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有效實(shí)現(xiàn)這兩大任務(wù)的可行思路是：實(shí)施橫向分層規(guī)制，對(duì)內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)分離規(guī)制。在網(wǎng)絡(luò)層面，可偏重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，放松規(guī)制，而在內(nèi)容層面，則可重在維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全。在兩大訴求的平衡上，分層規(guī)制思路借鑒了之前分業(yè)規(guī)制的基本理念，只不過分業(yè)規(guī)制是從縱向平衡兩大訴求，而分層規(guī)制則是從橫向平衡兩大訴求。這里雖然借鑒了歐盟的規(guī)制框架，但這一框架在中國、歐盟的意義大不相同。在歐盟的規(guī)制融合實(shí)踐中，橫向規(guī)制框架的重要意義在于可竭力促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)；而在中國的規(guī)制融合實(shí)踐中，橫向規(guī)制框架的最大意義則主要在于：既可在橫向產(chǎn)業(yè)格局下探索維護(hù)意識(shí)形態(tài)的新方式，又能竭力促進(jìn)融合盡可能地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更有效地在兩大訴求之間實(shí)現(xiàn)平衡。

第二，在網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容兩個(gè)層面分別有步驟地建立共同規(guī)制框架，在盡可能大的程度上推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，在盡可能大的范圍內(nèi)吸納投資。為了占據(jù)技術(shù)革命、產(chǎn)業(yè)革命的制高點(diǎn)，世界各國紛紛提出關(guān)于信息高速公路、數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)（文化產(chǎn)業(yè)）發(fā)展的國家戰(zhàn)略，以之立國，并紛紛推進(jìn)規(guī)制變革，以建立更有效率的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。歐盟提出的各種“數(shù)字規(guī)劃”、“電子戰(zhàn)略”更是引人注目，而其新的規(guī)制框架就是旨在通過在網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容等環(huán)節(jié)的統(tǒng)一規(guī)制，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，消除投資障礙，刺激投資增長(zhǎng)。其他發(fā)達(dá)國家亦是越來越相信市場(chǎng)的力量，它