淺析關(guān)注民生與行政司法救濟(jì)

淺析關(guān)注民生與行政司法救濟(jì)改革開(kāi)放30年來(lái).我國(guó)的行政法學(xué)在激烈的社會(huì)變遷中已成為一門(mén)充滿無(wú)限生機(jī)的學(xué)科。每一種行政法理論背后，皆蘊(yùn)藏著一種國(guó)家理論。黨的十七大報(bào)告不但確立黨的綱領(lǐng)而且確立了國(guó)家的未來(lái)發(fā)展綱領(lǐng)，隨著我國(guó)的國(guó)家政策對(duì)民生問(wèn)題的高度關(guān)注，對(duì)我國(guó)的行政法學(xué)研究提出了一系列嶄新課題。一關(guān)注民生促進(jìn)行政法學(xué)研究黨的“十七大”報(bào)告明確提出必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生。把改善民生作為當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)，表明了執(zhí)政黨及其政府力圖解決民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題的勇氣和決心，彰顯了對(duì)現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)功能的嶄新認(rèn)識(shí)。在轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó)，民生問(wèn)題已非簡(jiǎn)單的衣食住行.教育、醫(yī)療，就業(yè)、環(huán)境、社會(huì)保障、公共福利、收入分配等都與民生改善息息相關(guān)。在民生問(wèn)題成為政府基本的施政目標(biāo)之后，行政法學(xué)無(wú)疑應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注社會(huì)性規(guī)制研究。從“十七大”報(bào)告的論述上看，發(fā)展民主政治將成為我國(guó)未來(lái)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。在行政過(guò)程中的公民有序參與將打破政府對(duì)公共事務(wù)的壟斷，然而，在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間進(jìn)行密切合作的背景下，行政法學(xué)的使命就遠(yuǎn)非拘泥于對(duì)公共權(quán)力的馴服，它不僅要防范公權(quán)力作惡更要激發(fā)公權(quán)力行善。隨著公民法律意識(shí)的提升，因公權(quán)力的行使侵犯私權(quán)利而引發(fā)的行政爭(zhēng)議也日趨復(fù)雜，如何確定及依法保護(hù)行政訴訟中訴之利益已成為行政司法領(lǐng)域急需探討的問(wèn)題。二關(guān)注民生定位行政訴訟中訴之利益“訴之利益”的定位是行政訴訟中的基礎(chǔ)性概念，它與當(dāng)事人行政訴權(quán)的行使、法院審理范圍的界定密不可分。雖然行政訴訟能夠?yàn)楣窭嫣峁┯欣谋Ｕ?，但審判?quán)不是萬(wàn)能的，法院只對(duì)能夠?qū)彶榈男袨?，由合格的?dāng)事人在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候提起的訴訟才能受理。行政訴訟中對(duì)訴的利益的審查，旨在明確何種私權(quán)利可以對(duì)公權(quán)力的行使提出質(zhì)疑，進(jìn)而避免無(wú)意義的訴訟阻礙行政效率的實(shí)現(xiàn)。由于訴訟途徑是保障公民利益免遭公權(quán)力侵害的最后屏障，而訴權(quán)是公民利益得到司法救濟(jì)所必需的程序權(quán)。隨著國(guó)家政策對(duì)民生的高度關(guān)注，納入行政訴訟受案范圍需依法維護(hù)的“訴的利益”也產(chǎn)生了重大變化。第一，從“自然權(quán)利”到“社會(huì)權(quán)利”的擴(kuò)大。公共事業(yè)的提供和社會(huì)福利的保障成為了政府必須承擔(dān)的義務(wù)，與之相對(duì)應(yīng)的是公民享受這些服務(wù)的權(quán)利，就業(yè)權(quán)、環(huán)境權(quán)等新型權(quán)利被納入了法律保護(hù)的范圍，法律對(duì)于權(quán)利的保障已經(jīng)不限于人的自然屬性，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)為個(gè)人充分發(fā)展物質(zhì)、智力和精神活動(dòng)提供必要的條件;第二，從“法定權(quán)利”到“法律保護(hù)的利益”擴(kuò)大。隨著政府角色的轉(zhuǎn)變，對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟模式構(gòu)成了極大的沖擊。一方面，在行政行為已經(jīng)“無(wú)孔不入”的情形下，公權(quán)力與私權(quán)利的接觸范圍擴(kuò)大，對(duì)公民利益構(gòu)成了更大的威脅，另一方面，在給付行政的理念下，越來(lái)越多的政府行為不再是針對(duì)具體相對(duì)人做出，而是提供給社會(huì)大眾;第三，依法維護(hù)的訴訟主體資格擴(kuò)大化。我國(guó)的行政訴訟法頒布之前，公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的起訴一直適用民事訴訟法，可以說(shuō)我國(guó)的行政訴訟是從民事訴訟發(fā)展而來(lái)的，因而民事訴訟中“訴的利益”界定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)日后的行政訴訟產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。雖然2000年的《若干解釋》將原告資格擴(kuò)大適用于“法律上利害關(guān)系人”，但《若干解釋》也只是將可以請(qǐng)求司法救濟(jì)的“個(gè)人利益”的范圍適當(dāng)放寬，所謂的“法律上利害關(guān)系人”仍然是為自己的利益提起訴訟的。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府行為已經(jīng)滲透到人們生活的每一個(gè)角落，在一些公民曾經(jīng)只能被動(dòng)接受而沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)的領(lǐng)域，有越來(lái)越多的人站出來(lái)對(duì)政府決策說(shuō)。不”，這對(duì)現(xiàn)行法律的空白與滯后形成了巨大的沖擊。從2000年起，壘國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了各式各樣的公益訴訟案件，人們紛紛以維護(hù)公共利益為己任，有人將其稱為“一場(chǎng)方興未艾的法律運(yùn)動(dòng)”。然而面對(duì)公眾的熱情關(guān)切，由于缺乏制定法的有力支撐。法院只能予以謹(jǐn)慎的回應(yīng)，這促使我們對(duì)如何構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)行法理思考。三關(guān)注民生掏建多元化糾紛解決機(jī)制利益統(tǒng)籌促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制研究。在利益主體和利益內(nèi)容日益多元化的今天，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本方法就是“統(tǒng)籌兼顧”，利益統(tǒng)籌貫穿于利益的激勵(lì)，表達(dá)、協(xié)調(diào)和保障的壘過(guò)程，但關(guān)鍵還是體現(xiàn)在對(duì)不同利益沖突的化解上。也就是說(shuō)，多元的利益訴求和多元的利益表達(dá)不可避免地會(huì)引發(fā)不同利益之間的沖突，而利益沖突的消除實(shí)際上也就是一個(gè)統(tǒng)籌不同利益的過(guò)程。在社會(huì)沖突不斷加劇的情況下，利益統(tǒng)籌的理念應(yīng)當(dāng)貫穿于各種社會(huì)糾紛尤其是行政糾紛的解決之中。(一)構(gòu)建以行政司法為核心的多元化糾紛解決機(jī)制目前，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期中多元利益主體之間的沖突在不斷加劇。特別是隨著城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征收的強(qiáng)力推行，民眾與政府之間的關(guān)系在局部地區(qū)日趨緊張.群體性事件甚至暴力事件也時(shí)有發(fā)生。盡管行政訴訟制度的實(shí)施已有20年之久，但民眾在與政府之間發(fā)生糾紛時(shí)往往首先采取的都是內(nèi)部施壓、上訪等非常規(guī)性的方式，最后通過(guò)司法尋求解決的并不占據(jù)主流。私力救濟(jì)的盛行特別是信訪潮的涌現(xiàn)反襯出公力救濟(jì)尤其是行政訴訟的無(wú)能。我國(guó)行政復(fù)議、行政訴訟受案數(shù)長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài)即是明證。也許信訪救濟(jì)與法治之間亦敵亦友的悖論關(guān)系可能會(huì)成為其作為具有補(bǔ)充性的“特殊行政救濟(jì)”的理論基礎(chǔ)，但正式行政救濟(jì)社會(huì)認(rèn)同度的下降卻值得格外警醒。筆者認(rèn)為，思想?yún)R報(bào)2012年4月，鑒于我國(guó)當(dāng)前行政糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)狀況.應(yīng)當(dāng)著力恢復(fù)司法在行政糾紛化解中應(yīng)有的核心地位.從根本上扭轉(zhuǎn)行政糾紛解決無(wú)序的局面，進(jìn)而把權(quán)利受到侵害的公民從家庭的血緣關(guān)系、從居民委員會(huì)或村民委員會(huì)的地緣關(guān)系、從單位的計(jì)劃管制關(guān)系、從國(guó)家機(jī)關(guān)的非權(quán)力化關(guān)系(調(diào)解關(guān)系)中解脫出來(lái)。以司法為核心的多元化行政糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建至少有三項(xiàng)急迫任務(wù)：一是系統(tǒng)改造現(xiàn)行信訪制度，徹底改變信訪是行政糾紛化解主渠道的現(xiàn)狀，二是吸收域外“替代性糾紛解決”(ADR)機(jī)制的合理成分建立起公正、透明，專(zhuān)業(yè)，有效的行政裁判制度，為行政糾紛的及時(shí)化解提供新的渠道;三是進(jìn)一步修正現(xiàn)行行政復(fù)議特別是行政訴訟制度，擴(kuò)大行政司法救濟(jì)的受案范圍，使司法常規(guī)手段成為民眾最為信賴的行政糾紛解決機(jī)制。(二)在行政司法救濟(jì)中貫徹糾紛解決觀長(zhǎng)期以來(lái)，“保障行政相對(duì)人合法權(quán)益是行政訴訟制度的唯一(或根本)目的”的觀點(diǎn)盛行于行政法理論界與實(shí)務(wù)界。這種理解雖有其合理的一面，但卻忽略了一個(gè)基本事實(shí)：同其他訴訟一樣，行政訴訟原本就是一種專(zhuān)門(mén)解決行政糾紛的制度。在利益不斷分化整合的當(dāng)代中國(guó)，應(yīng)當(dāng)將不同利益的統(tǒng)籌內(nèi)化為糾紛解決的全過(guò)程，在未來(lái)的行政司法救濟(jì)中更應(yīng)當(dāng)貫徹糾紛解決觀。事實(shí)上，新近的一些動(dòng)向已經(jīng)反映出糾紛解決觀在行政司法救濟(jì)中的體現(xiàn)，如2007年4月24日正式公布的《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》第8條即將行政審判制度的功能定位在“保護(hù)合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政，優(yōu)化司法環(huán)境、化解行政爭(zhēng)議”上。筆者認(rèn)為，在行政司法救濟(jì)中貫徹糾紛解決觀需關(guān)注以下問(wèn)題：首先，通過(guò)《行政訴訟法》的修改擴(kuò)大受案范圍，重新界定受案標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，其次，行政救濟(jì)程序中納人協(xié)商機(jī)制，就是允許當(dāng)事人在明辨是非、