談我國農(nóng)村社會保障標準體系的現(xiàn)狀存在問題及對策

談中國農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)實狀況、存在問題及對策(-07-2617:07:33)轉(zhuǎn)載▼標簽：雜談

談中國農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)實狀況、存在問題及對策王靜云［內(nèi)容提要］：長久以來，農(nóng)民為中國社會經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大犧牲和貢獻，面對現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民收入水平相對較低而且面臨風險日益增加，所以，不管是基于權利和公平見解，還是從發(fā)展市場經(jīng)濟和健全整個國家社會保障體系需求角度出發(fā)，全部沒有理由將農(nóng)民排斥在社會保障體系之外。所謂社會保障是一國政府為全體國民因多種原所以失去收入起源、生活貧困時，向她們提供生活保障。因為中國現(xiàn)在正在建立社會保障制度關鍵限于城鎮(zhèn)地域，農(nóng)村地域相對微弱，建立較為完善農(nóng)村社會保障不僅含有現(xiàn)實意義而且尤為迫切。本文關鍵敘述了農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)實狀況、存在問題及對策。［關鍵詞］：農(nóng)村社會保障現(xiàn)實狀況；存在問題；處理對策；構建友好社會；一、中國農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)實狀況現(xiàn)行中國農(nóng)村社會保障制度發(fā)展長久滯后?？傉f來，農(nóng)村養(yǎng)老保險情況并不理想，農(nóng)村地域醫(yī)療保險覆蓋率也很低。因為中國農(nóng)民基數(shù)大，農(nóng)村社會保障制度建立和完善不能一蹴而就，和中國城鎮(zhèn)二元化格局，成為目前城鎮(zhèn)社會保障差異人為歷史性原因。城市居民享受國家給退休金、公費醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補助等候遇，而這些農(nóng)民全部沒有。經(jīng)過多年探索，農(nóng)村社會保障工作得到了一定發(fā)展。截至底，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方面，參保人數(shù)約為6000萬人，其中有財政補助約為1000萬人。在農(nóng)村低保方面，全國農(nóng)村低保對象有4291萬人，占全國農(nóng)村人口5.9％，全國農(nóng)村最低生活保障資金支出222.3億元，平均低保標準為每人每個月82元。在農(nóng)村五保供養(yǎng)方面，全國有543萬五保供養(yǎng)對象基礎實現(xiàn)應保盡保。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，全國已經(jīng)有2729個縣（市、區(qū)）建立了新農(nóng)合制度，覆蓋到全部含農(nóng)業(yè)人口縣（市、區(qū)）8.14億人口，農(nóng)民參合率91.5％。盡管農(nóng)村社會保障體系構架已初步建立，但總體上仍處于起步和探索階段，保障水平較低，制度有待完善。二、農(nóng)村社會保障中存在問題（1）農(nóng)村社會保障覆蓋面窄。多年來，國家加大了對農(nóng)村貧困人口生活保障力度，地方政府用于最低生活保障資金37572萬元，比上年增加26.3%；第3季度農(nóng)村低保人口為313.3萬人。比1999年增加17.9%。不過，就現(xiàn)在實際情況來看，農(nóng)村社會救助制度極難起到最終一道“安全線”作用。首先中國農(nóng)村社會救助覆蓋面窄，被救助對象僅僅局限于無勞動能力、無工作極少數(shù)人。大量貧困農(nóng)民生活、醫(yī)療、兒女就學無法得到救助保障。而且救助補助標準極低，被救助對象基礎生活也難以確保。其次中國農(nóng)村社會救助水平低。，國家投入定時定量救助費用15163萬元，人均救助302元，其中農(nóng)村人均得到生活補助84元，農(nóng)村救助制度根本無法滿足農(nóng)民基礎生活所需，保障水平也不高。（2）社會保障資源分配不均。從社會保障費用支出情況看，占總人口80%農(nóng)民，只享受社會保障支出20%。而占總人口20%城市居民，占到社會保障費用支出80%。首先資金起源不盡合理，根據(jù)民政部1992年印發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎方案》，相關“堅持以個人繳費為主，集體和單位為輔，國家給政策扶持標準”要求，國家和集體所表現(xiàn)社會責任過小，財政投入部分集中用于了城鎮(zhèn)職員，因為改革開放以來實施土地家庭承包經(jīng)營制使集體經(jīng)濟實力嚴重減弱，根本無力負擔農(nóng)民社會保障資金，農(nóng)民參保幾乎完全由個人繳費，超出了農(nóng)民承受能力，影響了農(nóng)民參保主動性。其次，農(nóng)民還沒有在意識上樹立社會保障是她們作為公民所理應享受權利理念，她們所依靠避風港只有家庭和土地。家庭和土地已遠非現(xiàn)代社會保障內(nèi)涵，不管是基于國家利益還是農(nóng)民利益，農(nóng)民養(yǎng)老保障全部應立即納入政府決議議程。（3）管理體制不健全。一是體制高度分散、多頭管理、政出多門、條塊分割、統(tǒng)籌措施不一、信息無法共享，僅醫(yī)療保障就包含勞動、民政、衛(wèi)生、民族宗教等部門，再如農(nóng)民住房救助也同時包含民政、扶貧、殘聯(lián)、民族宗教、移民等部門。部門之間缺乏聯(lián)動效應，職責越位和缺位并存；二是管理實施性責任全部由基層負擔，因為地域性財力差異，造成有地方工作經(jīng)費、工作設施得不到有力確保，資金監(jiān)管不力，使用不妥，乃至于截留、挪用、擠占等違紀違規(guī)現(xiàn)象時有顯現(xiàn)，嚴重制約了社會保障制度發(fā)展；三是農(nóng)村社會保障工作專業(yè)化水平不高，沒有形成一支從研究到操作專業(yè)化隊伍，很多新方法、新措施實施缺乏前期論證，對已經(jīng)有政策實施情況難以進行科學評定。（4）法律制度不完善。集中表現(xiàn)為，立法層次低，盡管農(nóng)村社會保障相繼出現(xiàn)了部分條例和規(guī)章，但多是單項，功效單一,沒有形成有機法律體系，造成政府、社會、家庭和個人責任不清，有些保障項目無法可依；非制度化特征顯著，使部分社會保障措施出臺含有顯著應急特征，如對農(nóng)村村干部養(yǎng)老問題不少地方全部在探索過程中，但因無章可循，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳現(xiàn)象突出，有地方甚至長久議而不決，被懸置起來。在一些制度實施過程中，受財力、重視程度乃至于領導個人影響，隨意性大，變通頻繁，保障效果難以到位；因為地域差異，各地模式不統(tǒng)一，社會保障制度存在顯著結構缺點，難以實現(xiàn)跨地域流動和對接，如農(nóng)民外出務工期間醫(yī)療保障就處于“真空”狀態(tài)。三、構建農(nóng)村社會保障體系關鍵方法（1）發(fā)揮政府主導作用。農(nóng)村社會保障制度建立需要由政府來主導，社會保障制度建立起來后能夠安全平穩(wěn)運行也需要政府相關政策引導、協(xié)調(diào)。政府應該大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提升農(nóng)民收入水平是增強農(nóng)村社會保障能力關鍵路徑。繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，仍然是農(nóng)民增收關鍵路徑。在推進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，能有效地促進農(nóng)民增收，從而推進農(nóng)村社會保障制度建設。輿論引導，提升農(nóng)民社保意識中國農(nóng)村社會保障事業(yè)剛剛起步，收益效應在社會上還沒有一個規(guī)模性示范之前，農(nóng)民參與社會保障往往含有滯后性，政府相關部門要扎扎實實做好每一項工作，加大社會保障宣傳力度，提升農(nóng)民社保意識，形成全社會共同響應。（2）發(fā)揮律師幫助作用。法治是發(fā)展友好社會必由之徑。律師作為法治建設關鍵主體，在建設農(nóng)村社會保障體系中，也要出一份力。首先，律師應該為基層政府做好法律顧問。向政府反應廣大農(nóng)民訴求，為政府依法行政立即提出提議和意見，避免政府在包含群眾根本利益問題上決議失誤。律師應主動關注農(nóng)村改革和發(fā)展中出現(xiàn)新問題、新情況，研究多種法律關系改變和調(diào)整。農(nóng)民對法律知識需求越來越多，律師應以多個方法開展農(nóng)村普法宣傳和法制教育活動，如送法下鄉(xiāng)、開設律師農(nóng)村法制講堂等，增強廣大農(nóng)民法律意識，為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展營造良好法制氣氛。其次，律師應為農(nóng)村多種金融機構、經(jīng)濟組織提供法律服務。農(nóng)村改革和發(fā)展使農(nóng)村不一樣經(jīng)濟組織之間聯(lián)絡日益親密，法律問題變得復雜。律師應經(jīng)過擔任法律顧問、提供法律意見、參與爭議調(diào)解、仲裁、訴訟等方法，主動為農(nóng)村多種經(jīng)濟組織提供法律服務。再次，律師應依法立即處理農(nóng)村社會矛盾。對農(nóng)村社會保障、殘疾人救助、災難救助糾紛，贍養(yǎng)、撫養(yǎng)類家庭糾紛，交通、醫(yī)療事故等人身傷害案件及環(huán)境污染等關系到農(nóng)民切身利益問題也要給指導和幫助，同時應該為農(nóng)民工提供必需法律援助，化解矛盾糾紛，促進整個農(nóng)村社會友好穩(wěn)定。（3）擴大農(nóng)村社會保障項目標實施范圍，加大覆蓋面因為中國農(nóng)村多種保障項目還是在部分地域進行試點工作。各項社會保障制度還很不健全和穩(wěn)定，農(nóng)村各項社會保障資金則關鍵由個人和集體負擔。所以我們應該從中國實際情況出發(fā)，本著“低水平、廣覆蓋、多元化”指導標準，著眼于各地域農(nóng)村經(jīng)濟、文化發(fā)展情況地域差異。充足考慮各地生產(chǎn)力發(fā)展水平，確立適合當?shù)赜驅(qū)嶋H社會保障項目和水平，在農(nóng)村建立起系統(tǒng)、完善社會保障體系。將農(nóng)村絕大部分居民納入社會保障體系。具體要實施是：首先加強農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項利國利民長久政策。農(nóng)村醫(yī)療保障制度是指以農(nóng)村居民為對象，由集體和個人共同籌集醫(yī)療預防保健基金并按一定百分比賠償多種形式醫(yī)療保健制度。合作醫(yī)療制度將關鍵放在迫切需要處理農(nóng)民因患大病而造成貧困問題上,對農(nóng)民大額醫(yī)藥費用或住院醫(yī)藥費用進行補助,同時激勵社會化辦醫(yī)，農(nóng)村出現(xiàn)大量個體開業(yè)診所，為方便群眾就醫(yī)、緩解就醫(yī)矛盾起了關鍵作用。農(nóng)村是中國醫(yī)療衛(wèi)生工作關鍵，多年來，國家前后出臺了一系列政策和方法，逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。堅持農(nóng)民自愿，自主參與標準。具體做法為：以大病統(tǒng)籌為主，合適兼顧小病，農(nóng)民個人籌資一部分。國家和地方政府10月在《中共中央、國務院相關深入加強農(nóng)村衛(wèi)生工作決定》明確指出：“要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。首批開啟試點縣（市、區(qū)）有304個，增加到333個，至6月底，全國已經(jīng)有641個縣（市、區(qū)）開展了試點工作，1.63億農(nóng)民參與了新型合作醫(yī)療。9月召開“全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作會議”決定：將試點縣、市、區(qū)由現(xiàn)在占全國21%擴大到40%左右，到建立基礎覆蓋全國農(nóng)村居民新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持、補助一大部分，由此建立縣統(tǒng)籌合作醫(yī)療基金，農(nóng)民可憑醫(yī)療證按百分比從基金中報銷醫(yī)藥費。合作醫(yī)療不僅為農(nóng)村社會組員提供通常門診和住院服務,而且負擔著兒童計劃免疫?計劃生育?地方病疫情監(jiān)測任務,并開展各項預防工作和愛國衛(wèi)生工作等?幾年來試點工作已初見成效起到了減輕農(nóng)民看病負擔效果，得到農(nóng)民熱烈歡迎。不過回顧幾年來工作，我們能夠發(fā)覺，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在具體實施中仍然存在部分問題，關鍵是籌集資金困難、管理費用過高、賠償水平低和醫(yī)療服務質(zhì)量差。另外農(nóng)村合作醫(yī)療還存在著很大地域差異，富裕省份和貧困省份之間差距較大，尤其是針對農(nóng)村流感人口醫(yī)療保障還沒有制度安排，大家所期待農(nóng)村醫(yī)療保障制度還未發(fā)揮巨大作用。但總得說來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療規(guī)模不停擴大，農(nóng)民基礎醫(yī)療衛(wèi)生需求得到了一定程度保障，對處理“三農(nóng)”問題，和中國小農(nóng)經(jīng)濟改造目標全方面實現(xiàn)起到了很大推進作用。其次，建立農(nóng)村社會保險制度。90代初以來，中國農(nóng)村開始推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，使農(nóng)民養(yǎng)老方法發(fā)生變革。到1996年底，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已推進到1980個縣，投保農(nóng)民7200萬人，占適齡投保人數(shù)14.5％。①農(nóng)村養(yǎng)老保險形式要靈活多樣。農(nóng)村地域發(fā)展水平極不平衡，依據(jù)各地不一樣特點，采取不一樣養(yǎng)老保險形式，才能達成應有效果。政府要主動引導農(nóng)民在自愿前提下開展社會養(yǎng)老保障探索。堅持“低水平、廣覆蓋、適度保障”目標，建立“以家庭養(yǎng)老為主導，強化社會養(yǎng)老保險、引進商業(yè)養(yǎng)老保險，建立多個形式并存農(nóng)村養(yǎng)老保障體系”，既符合中國農(nóng)村實際，又有利于操作和實施。在農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設中要正確處理個人、家庭和政府責任。②正確確定養(yǎng)老保險基金籌集措施。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集，在現(xiàn)階段實施“以個人繳納為主、集體補助為輔、政府給予扶持”措施是符合農(nóng)村實際。對于農(nóng)民個人方面，可動員較富裕家庭農(nóng)民提升投保檔次。對于政府方面，除繼續(xù)給政策扶持外，可按集體補助一定百分比給財政補助。③確保農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值?，F(xiàn)在中國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金已積累近百億元，伴隨農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)不停發(fā)展，養(yǎng)老保險基金將仍在加速，所以，要認真做好養(yǎng)老保險基金保值增值工作，逐步使資金運行走向市場，實現(xiàn)資金合理運行和最大增值。把農(nóng)村養(yǎng)老保險做得愈加好，讓更多農(nóng)民受益。（4）加緊立法，為農(nóng)村社會保障體系健康發(fā)展提供法律支持農(nóng)村社會保障是中國社會保障體系中最脆弱步驟，處理這一問題關鍵，是加強立法、完善法律制度，從法律上確保農(nóng)村社會保障制度實施，使其做到有法可依。如就農(nóng)村社會保障制度應遵照標準，關鍵內(nèi)容和形式，如管理體制、資金籌集和使用、保障項目標標準和待遇和保障監(jiān)督，法律責任等方面深入作出明確要求。要經(jīng)過立法，切實保護農(nóng)民參與社會保障主動性；從根本上處理好保障資金支付風險；進行必需稅收調(diào)整和再分配調(diào)整，以社會保障方法將高收入者一部分收入合適轉(zhuǎn)移給另一部分缺乏收入社會組員，在一定程度上縮小社會組員之間貧富差距，使農(nóng)民享受平等社會保障基礎權利。國務院應依據(jù)《農(nóng)村社會保障法》要求。立即制訂相關條例，如《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》等，完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，各地應制訂對應地方性法規(guī)。這么，形成全國人大制訂《農(nóng)村社會保障法》為總領，以國務院針對農(nóng)村社保問題制訂專門條例為主體，并配以地方人大和地方政府法規(guī)約束。四、全方面構建友好社會以人為本，其基礎內(nèi)容就是一切從人民群眾需要出發(fā)，促進人全方面發(fā)展，實現(xiàn)人民群眾根本利益。這是全方面建設小康社會和構建友好社會關鍵特征之一，在客觀上要求我們愈加重視處理困難群眾社會保障問題，使全體人民群眾全部能夠分享到經(jīng)濟增加、社會進步和改革開放結果。中國近十年來經(jīng)濟發(fā)展，恰恰證實了社會保障制度對經(jīng)濟發(fā)展巨大功效。以后，更要抓住群眾普遍關心迫切問題，制訂具體方法，逐項研究，逐一加以處理，做到真正地為人民群眾排憂解難，維護人民群眾切身利益，讓人民群眾滿意，維護社會穩(wěn)定發(fā)展，全方面構建友好社會。作者:江蘇博事達律師事務所律師參考文件：1.張啟《相關中國農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新思索》2.劉振偉《擴大農(nóng)村消費》3.中共中央宣傳部理論局《理論熱點面對面》人民出版社4.殷絳《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度創(chuàng)新分析》湖北社會科學5.新華社《相關律師為“三農(nóng)”提供優(yōu)質(zhì)法律服務促進農(nóng)村經(jīng)濟、社會友好發(fā)展指導意見》6.高宇、劉志洋《北方經(jīng)濟》第10期7．胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全方面建設小康社會新勝利而奮斗》人民出版社8．許海燕：《中國農(nóng)村社會保障存在問題》法律教育

［內(nèi)容提要］：長久以來，農(nóng)民為中國社會經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大犧牲和貢獻，面對現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民收入水平相對較低而且面臨風險日益增加，所以，不管是基于權利和公平見解，還是從發(fā)展市場經(jīng)濟和健全整個國家社會保障體系需求角度出發(fā)，全部沒有理由將農(nóng)民排斥在社會保障體系之外。所謂社會保障是一國政府為全體國民因多種原所以失去收入起源、生活貧困時，向她們提供生活保障。因為中國現(xiàn)在正在建立社會保障制度關鍵限于城鎮(zhèn)地域，農(nóng)村地域相對微弱，建立較為完善農(nóng)村社會保障不僅含有現(xiàn)實意義而且尤為迫切。本文關鍵敘述了農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)實狀況、存在問題及對策。［關鍵詞］：農(nóng)村社會保障現(xiàn)實狀況；存在問題；處理對策；構建友好社會；一、中國農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)實狀況現(xiàn)行中國農(nóng)村社會保障制度發(fā)展長久滯后?？傉f來，農(nóng)村養(yǎng)老保險情況并不理想，農(nóng)村地域醫(yī)療保險覆蓋率也很低。因為中國農(nóng)民基數(shù)大，農(nóng)村社會保障制度建立和完善不能一蹴而就，和中國城鎮(zhèn)二元化格局，成為目前城鎮(zhèn)社會保障差異人為歷史性原因。城市居民享受國家給退休金、公費醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補助等候遇，而這些農(nóng)民全部沒有。經(jīng)過多年探索，農(nóng)村社會保障工作得到了一定發(fā)展。截至底，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方面，參保人數(shù)約為6000萬人，其中有財政補助約為1000萬人。在農(nóng)村低保方面，全國農(nóng)村低保對象有4291萬人，占全國農(nóng)村人口5.9％，全國農(nóng)村最低生活保障資金支出222.3億元，平均低保標準為每人每個月82元。在農(nóng)村五保供養(yǎng)方面，全國有543萬五保供養(yǎng)對象基礎實現(xiàn)應保盡保。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，全國已經(jīng)有2729個縣（市、區(qū)）建立了新農(nóng)合制度，覆蓋到全部含農(nóng)業(yè)人口縣（市、區(qū)）8.14億人口，農(nóng)民參合率91.5％。盡管農(nóng)村社會保障體系構架已初步建立，但總體上仍處于起步和探索階段，保障水平較低，制度有待完善。二、農(nóng)村社會保障中存在問題（1）農(nóng)村社會保障覆蓋面窄。多年來，國家加大了對農(nóng)村貧困人口生活保障力度，地方政府用于最低生活保障資金37572萬元，比上年增加26.3%；第3季度農(nóng)村低保人口為313.3萬人。比1999年增加17.9%。不過，就現(xiàn)在實際情況來看，農(nóng)村社會救助制度極難起到最終一道“安全線”作用。首先中國農(nóng)村社會救助覆蓋面窄，被救助對象僅僅局限于無勞動能力、無工作極少數(shù)人。大量貧困農(nóng)民生活、醫(yī)療、兒女就學無法得到救助保障。而且救助補助標準極低，被救助對象基礎生活也難以確保。其次中國農(nóng)村社會救助水平低。，國家投入定時定量救助費用15163萬元，人均救助302元，其中農(nóng)村人均得到生活補助84元，農(nóng)村救助制度根本無法滿足農(nóng)民基礎生活所需，保障水平也不高。（2）社會保障資源分配不均。從社會保障費用支出情況看，占總人口80%農(nóng)民，只享受社會保障支出20%。而占總人口20%城市居民，占到社會保障費用支出80%。首先資金起源不盡合理，根據(jù)民政部1992年印發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎方案》，相關“堅持以個人繳費為主，集體和單位為輔，國家給政策扶持標準”要求，國家和集體所表現(xiàn)社會責任過小，財政投入部分集中用于了城鎮(zhèn)職員，因為改革開放以來實施土地家庭承包經(jīng)營制使集體經(jīng)濟實力嚴重減弱，根本無力負擔農(nóng)民社會保障資金，農(nóng)民參保幾乎完全由個人繳費，超出了農(nóng)民承受能力，影響了農(nóng)民參保主動性。其次，農(nóng)民還沒有在意識上樹立社會保障是她們作為公民所理應享受權利理念，她們所依靠避風港只有家庭和土地。家庭和土地已遠非現(xiàn)代社會保障內(nèi)涵，不管是基于國家利益還是農(nóng)民利益，農(nóng)民養(yǎng)老保障全部應立即納入政府決議議程。（3）管理體制不健全。一是體制高度分散、多頭管理、政出多門、條塊分割、統(tǒng)籌措施不一、信息無法共享，僅醫(yī)療保障就包含勞動、民政、衛(wèi)生、民族宗教等部門，再如農(nóng)民住房救助也同時包含民政、扶貧、殘聯(lián)、民族宗教、移民等部門。部門之間缺乏聯(lián)動效應，職責越位和缺位并存；二是管理實施性責任全部由基層負擔，因為地域性財力差異，造成有地方工作經(jīng)費、工作設施得不到有力確保，資金監(jiān)管不力，使用不妥，乃至于截留、挪用、擠占等違紀違規(guī)現(xiàn)象時有顯現(xiàn)，嚴重制約了社會保障制度發(fā)展；三是農(nóng)村社會保障工作專業(yè)化水平不高，沒有形成一支從研究到操作專業(yè)化隊伍，很多新方法、新措施實施缺乏前期論證，對已經(jīng)有政策實施情況難以進行科學評定。（4）法律制度不完善。集中表現(xiàn)為，立法層次低，盡管農(nóng)村社會保障相繼出現(xiàn)了部分條例和規(guī)章，但多是單項，功效單一,沒有形成有機法律體系，造成政府、社會、家庭和個人責任不清，有些保障項目無法可依；非制度化特征顯著，使部分社會保障措施出臺含有顯著應急特征，如對農(nóng)村村干部養(yǎng)老問題不少地方全部在探索過程中，但因無章可循，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳現(xiàn)象突出，有地方甚至長久議而不決，被懸置起來。在一些制度實施過程中，受財力、重視程度乃至于領導個人影響，隨意性大，變通頻繁，保障效果難以到位；因為地域差異，各地模式不統(tǒng)一，社會保障制度存在顯著結構缺點，難以實現(xiàn)跨地域流動和對接，如農(nóng)民外出務工期間醫(yī)療保障就處于“真空”狀態(tài)。三、構建農(nóng)村社會保障體系關鍵方法（1）發(fā)揮政府主導作用。農(nóng)村社會保障制度建立需要由政府來主導，社會保障制度建立起來后能夠安全平穩(wěn)運行也需要政府相關政策引導、協(xié)調(diào)。政府應該大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提升農(nóng)民收入水平是增強農(nóng)村社會保障能力關鍵路徑。繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，仍然是農(nóng)民增收關鍵路徑。在推進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，能有效地促進農(nóng)民增收，從而推進農(nóng)村社會保障制度建設。輿論引導，提升農(nóng)民社保意識中國農(nóng)村社會保障事業(yè)剛剛起步，收益效應在社會上還沒有一個規(guī)模性示范之前，農(nóng)民參與社會保障往往含有滯后性，政府相關部門要扎扎實實做好每一項工作，加大社會保障宣傳力度，提升農(nóng)民社保意識，形成全社會共同響應。（2）發(fā)揮律師幫助作用。法治是發(fā)展友好社會必由之徑。律師作為法治建設關鍵主體，在建設農(nóng)村社會保障體系中，也要出一份力。首先，律師應該為基層政府做好法律顧問。向政府反應廣大農(nóng)民訴求，為政府依法行政立即提出提議和意見，避免政府在包含群眾根本利益問題上決議失誤。律師應主動關注農(nóng)村改革和發(fā)展中出現(xiàn)新問題、新情況，研究多種法律關系改變和調(diào)整。農(nóng)民對法律知識需求越來越多，律師應以多個方法開展農(nóng)村普法宣傳和法制教育活動，如送法下鄉(xiāng)、開設律師農(nóng)村法制講堂等，增強廣大農(nóng)民法律意識，為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展營造良好法制氣氛。其次，律師應為農(nóng)村多種金融機構、經(jīng)濟組織提供法律服務。農(nóng)村改革和發(fā)展使農(nóng)村不一樣經(jīng)濟組織之間聯(lián)絡日益親密，法律問題變得復雜。律師應經(jīng)過擔任法律顧問、提供法律意見、參與爭議調(diào)解、仲裁、訴訟等方法，主動為農(nóng)村多種經(jīng)濟組織提供法律服務。再次，律師應依法立即處理農(nóng)村社會矛盾。對農(nóng)村社會保障、殘疾人救助、災難救助糾紛，贍養(yǎng)、撫養(yǎng)類家庭糾紛，交通、醫(yī)療事故等人身傷害案件及環(huán)境污染等關系到農(nóng)民切身利益問題也要給指導和幫助，同時應該為農(nóng)民工提供必需法律援助，化解矛盾糾紛，促進整個農(nóng)村社會友好穩(wěn)定。（3）擴大農(nóng)村社會保障項目標實施范圍，加大覆蓋面因為中國農(nóng)村多種保障項目還是在部分地域進行試點工作。各項社會保障制度還很不健全和穩(wěn)定，農(nóng)村各項社會保障資金則關鍵由個人和集體負擔。所以我們應該從中國實際情況出發(fā)，本著“低水平、廣覆蓋、多元化”指導標準，著眼于各地域農(nóng)村經(jīng)濟、文化發(fā)展情況地域差異。充足考慮各地生產(chǎn)力發(fā)展水平，確立適合當?shù)赜驅(qū)嶋H社會保障項目和水平，在農(nóng)村建立起系統(tǒng)、完善社會保障體系。將農(nóng)村絕大部分居民納入社會保障體系。具體要實施是：首先加強農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項利國利民長久政策。農(nóng)村醫(yī)療保障制度是指以農(nóng)村居民為對象，由集體和個人共同籌集醫(yī)療預防保健基金并按一定百分比賠償多種形式醫(yī)療保健制度。合作醫(yī)療制度將關鍵放在迫切需要處理農(nóng)民因患大病而造成貧困問題上,對農(nóng)民大額醫(yī)藥費用或住院醫(yī)藥費用進行補助,同時激勵社會化辦醫(yī)，農(nóng)村出現(xiàn)大量個體開業(yè)診所，為方便群眾就醫(yī)、緩解就醫(yī)矛盾起了關鍵作用。農(nóng)村是中國醫(yī)療衛(wèi)生工作關鍵，多年來，國家前后出臺了一系列政策和方法，逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。堅持農(nóng)民自愿，自主參與標準。具體做法為：以大病統(tǒng)籌為主，合適兼顧小病，農(nóng)民個人籌資一部分。國家和地方政府10月在《中共中央、國務院相關深入加強農(nóng)村衛(wèi)生工作決定》明確指出：“要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。首批開啟試點縣（市、區(qū)）有304個，增加到333個，至6月底，全國已經(jīng)有641個縣（市、區(qū)）開展了試點工作，1.63億農(nóng)民參與了新型合作醫(yī)療。9月召開“全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作會議”決定：將試點縣、市、區(qū)由現(xiàn)在占全國21%擴大到40%左右，到建立基礎覆蓋全國農(nóng)村居民新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持、補助一大部分，由此建立縣統(tǒng)籌合作醫(yī)療基金，農(nóng)民可憑醫(yī)療證按百分比從基金中報銷醫(yī)藥費。合作醫(yī)療不僅為農(nóng)村社會組員提供通常門診和住院服務,而且負擔著兒童計劃免疫?計劃生育?地方病疫情監(jiān)測任務,并開展各項預防工作和愛國衛(wèi)生工作等?幾年來試點工作已初見成效起到了減輕農(nóng)民看病負擔效果，得到農(nóng)民熱烈歡迎。不過回顧幾年來工作，我們能夠發(fā)覺，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在具體實施中仍然存在部分問題，關鍵是籌集資金困難、管理費用過高、賠償水平低和醫(yī)療服務質(zhì)量差。另外農(nóng)村合作醫(yī)療還存在著很大地域差異，富裕省份和貧困省份之間差距較大，尤其是針對農(nóng)村流感人口醫(yī)療保障還沒有制度安排，大家所期待農(nóng)村醫(yī)療保障制度還未發(fā)揮巨大作用。但總得說來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療規(guī)模不停擴大，農(nóng)民基礎醫(yī)療衛(wèi)生需求得到了一定程度保障，對處理“三農(nóng)”問題，和中國小農(nóng)經(jīng)濟改造目標全方面實現(xiàn)起到了很大推進作用。其次，建立農(nóng)村社會保險制度。90代初以來，中國農(nóng)村開始推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，使農(nóng)民養(yǎng)老方法發(fā)生變革。到1996年底，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已推進到1980個縣，投保農(nóng)民7200萬人，占適齡投保人數(shù)14.5％。①農(nóng)村養(yǎng)老保險形式要靈活多樣。農(nóng)村地域發(fā)展水平極不平衡，依據(jù)各地不一樣特點，采取不一樣養(yǎng)老保險形式，才能達成應有效果。政府要主動引導農(nóng)民在自愿前提下開展社會養(yǎng)老保障探索。堅持“低水平、廣覆蓋、適度保障”目標，建立“以家庭養(yǎng)老為主導，強化社會養(yǎng)老保險、引進商業(yè)養(yǎng)老保險，建立多個形式并存農(nóng)村養(yǎng)老保障體系”，既符合中國農(nóng)村實際，又有利于操作和實施。在農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設中要正確處理個人、家庭和政府責任。②正確確定養(yǎng)老保險基金籌集措施。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集，在現(xiàn)階段實施“以個人繳納為主、集體補助為輔、政府給予扶持”措施是符合農(nóng)村實際。對于農(nóng)民個人方面，可