論無效行政行為的公定力

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摘要在我國的行政管理體制下，行政機關(guān)在履行行政管理職能中難免會產(chǎn)生過失，作為相對人的普通公民是難以憑借自己的理性與專業(yè)性來判斷是否屬于無效的行政行為。的確，在一個合法行政行為里主體、內(nèi)容、權(quán)限、程序的每一樣的必不可少，這樣判斷存在著一定的專業(yè)性。由于近代思想啟蒙運動，三權(quán)分立、人民主權(quán)等思想對西方國家影響深遠，有限公定力理論在美國、歐洲等發(fā)達地區(qū)發(fā)展較為成熟，這讓它們形成保護相對人合法權(quán)益，限制公權(quán)力的體制。再看我國，我國屬于大陸體系的成文法國家，由于缺乏深厚的文化底蘊，不可以簡單移植外國行政制度，按照實際情況來看，我們需要通過努力完善國家法律制度。我國對于情節(jié)嚴重且有明顯的違法行政行為是否具有公定力作出了明確的回答，但是卻在對無效行政行為的認知中沒有得全面、合理的分析，所以面對該缺陷，我們應(yīng)當選擇完全公定力理論來進行有效地應(yīng)對，這是對公定力的尊重，有利于維護政府權(quán)威，建設(shè)法治政府、建設(shè)法治社會。關(guān)鍵詞：無效行政行為完全公定力有限公定力法律制度AbstractUnderourcountry'sadministrativesystem,administrativeorganswillinevitablymakemistakesinperformingtheiradministrativefunctions.Asarelativeperson,itisdifficultforordinarycitizenstojudgewhetheritisaninvalidadministrativeactbyvirtueoftheirownrationalityandprofessionalism.Indeed,inalegaladministrativeact,themainbody,content,authorityandproceduresareallessential,thusjudgingthereisacertaindegreeofprofessionalism.Inmodernenlightenmentthought,theideasofseparationofpowersandpeople'ssovereigntyhadafar-reachingimpactonwesterncountries.ThetheoryoflimitedpublicpowerwasrelativelymatureindevelopedregionssuchastheUnitedStatesandEurope,whichledthemtoformasystemtoprotectthelegitimaterightsandinterestsoftheircounterpartsandrestrictpublicpower.Lookingatourcountryagain,ourcountrybelongstothewrittenlawcountryofthemainlandsystem.Duetothelackofprofoundculturalbackground,wecannotsimplytransplanttheforeignadministrativesystem.Accordingtotheactualsituation,weneedtoimprovethenationallegalsystemthroughefforts.Ourcountryhasmadeaclearanswertowhethertheseriousandobviousillegaladministrativeactshavepublicdetermination,butithasnotmadeacomprehensiveandreasonableanalysisinthecognitionofinvalidadministrativeacts.Therefore,weshouldchoosethetheoryoffullpublicdeterminationtodealwiththisdefecteffectively.Thisisarespectforpublicdetermination,whichisconducivetomaintaininggovernmentauthority,buildingagovernmentruledbylawandbuildingasocietyruledbylaw.Keywords:thelegalsystemoftheinvalidadministrativeactwithlimitedpublicpower目錄TOC\o"1-3"\h\u一、引言 1二、無效行政行為公定力的概念 1三、無效行政行為完全公定力的探析 1（一）從行政行為的主體探析 1（二）從行政行為的權(quán)限探析 2（三）從行政行為的內(nèi)容探析 3（四）從行政行為的程序探析 4四、選擇完全公定力的理由 5（一）有利于維護法的安定性與實質(zhì)正當性 5（二）實踐成本低 6五、我國無效行政行為制度的構(gòu)建 7（一）以法律形式確立無效行政行為的標準與種類 7（二）貫徹行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度 8（三）引進行政機關(guān)負責人刑事追究制度 9（四）完善行政救濟制度 9參考文獻 10致謝 11論無效行政行為的公定力一、引言由于行政機關(guān)具有保護公眾利益的特質(zhì)，行政機關(guān)一經(jīng)作出的行政行為具有公定力。但一直以來，行政機關(guān)作出的行政行為被相對人實施抵抗，拒絕履行的現(xiàn)象經(jīng)常會出現(xiàn)，這不僅侵犯政府的權(quán)威性，長期以往也會對公民的公眾利益造成不利影響。按照無效行政行為的完全公定力理論來指引，我們得出很多成功的啟示與經(jīng)驗。因此，要選擇適用無效行政行為完全公定力理論。完全公定力理論能夠指引我國無效行政行為制度的構(gòu)建，在它的合法構(gòu)建下，行政機關(guān)能做到事前防預、事后補正，能夠作出更完善更加合理的行政行為使得在實踐中能夠發(fā)揮出其應(yīng)有價值和功能，更好地推動政府法治化的進程。二、無效行政行為公定力的概念由于行政行為是以維護公共利益為目的，它具備固有的公定力。所謂“公定力”，是指行政主體作出的行政行為，不論合法還是違法，都推定為合法有效，相關(guān)的行政相對人都應(yīng)當先加以遵守或服從。在關(guān)于無效行政行為是否具有公定力的問題上，完全公定力說認為，瑕疵行政行為與無效行政行為的區(qū)分界限，無論在理論還是實踐上都難以辨認，要經(jīng)過國家法定程序才能確定無效。有限公定力說認為，瑕疵行政行為與無效行政行為可區(qū)分，無效行政行為具有公定力，對于那些重大瑕疵無效的行政行為，仍認定有公定力，將會對個人權(quán)利和自由進行侵犯，不需要經(jīng)過國家法定程序，也可確定其無效[1]。三、無效行政行為完全公定力的探析（一）從行政行為的主體探析一個合法的行政行為，行政主體也要合法，行政行為的實施者應(yīng)當具有行政主體資格，要有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，在其限定的委托范圍內(nèi)，以行政主體的名義作出行政行為。在現(xiàn)實的生活中，具備行政主體資格的實施者通過授權(quán)行使行政機關(guān)的管理職能，由于相對人經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)不對等的情形，出現(xiàn)對配合行政機關(guān)管理的義務(wù)認識淡薄，卻對個人權(quán)利意識強，經(jīng)常存在相對人故意的認為實施者行政行為的主體不具備行政主體資格，以該行政行為存在主體有重大明顯違法情形來抵抗該行政行為[2]。國際體育仲裁法庭發(fā)布了世界反興奮劑機構(gòu)訴孫楊及國際泳聯(lián)的聽證會判決結(jié)果，孫楊拒檢案判決敗訴了，他要面臨八年的禁賽。這對于運動員來說相當于整個職業(yè)生涯被毀掉。事情的經(jīng)過是這樣的，在對孫楊進行藥檢當晚，同行三人中，一位主檢官，一位尿檢官，一位血檢官。孫楊認為尿檢官和學檢官沒有提供相關(guān)的資質(zhì)證明，不具備相應(yīng)的行政資質(zhì)，以此為由抗拒檢查。但是，根據(jù)藥檢規(guī)則，主檢官應(yīng)出示授權(quán)書、個人資質(zhì)證明、身份證明，血檢官需出示護士證，尿檢官只出示身份證，規(guī)則上寫得得清清楚楚，并且授權(quán)小組就只有一個。而且所謂血檢官只是抽血，護士證足以，尿檢官只是監(jiān)督孫楊取尿，身份證足以，作如此簡單的行政流程哪需要這么行政資質(zhì)來證明。這就相當于，晚上有警察查酒駕，然后你卻要警察提供相關(guān)酒精測試的資質(zhì)證明才肯配合測試。由此，我們可以認為，孫楊因行政資質(zhì)不具備而拒絕配合檢查，是完全基于自身的懷疑錯誤、判斷錯誤。判決下來后，孫楊向瑞士聯(lián)邦最高法院提起上訴，但是法院對于案件的介入相當有限，對于法庭調(diào)查的實質(zhì)內(nèi)容、相關(guān)的證據(jù)，瑞士聯(lián)邦最高法院無法干涉質(zhì)疑，只能審查形式上是否合法，只要流程合法，只會維持原先判決。其實，孫楊就算是尿檢呈陽性，也只是短期的禁賽而已，并不會導致禁賽八年的懲罰，孫楊此舉動這無疑是個不理智的判斷。所以，贊成完全公定力學說，行政機關(guān)具有權(quán)威性，它是不能依靠相對人的理智判斷而行使抵抗權(quán)的，要通過法定程序來認定不具備主體資格，從而確認無效。（二）從行政行為的權(quán)限探析1、在行政權(quán)限范圍內(nèi)施行行政機關(guān)要求在行政權(quán)限的范圍內(nèi)行使職權(quán)。根據(jù)我國法律規(guī)定，全國人民代表大會是我國最高權(quán)力，行政機關(guān)是由人大選舉產(chǎn)生的，由它負責、受它監(jiān)督，在人大制定的法律法規(guī)、作出的通知決定，行政機關(guān)必須去認真施行。在人大制定的行政權(quán)限范圍內(nèi)，行政機關(guān)要合法合理的履行行政職能，不能超越職權(quán)去行使司法權(quán)、立法權(quán)。所以，行政機關(guān)行使行政權(quán)限時，人大不僅具有事前防范的作用，還有事后監(jiān)督的作用，具有如此強大的公權(quán)力作保障，完全公定力理論得以支持。不超越職權(quán)超越職權(quán)是指行政主體的行為在沒有得到法律法規(guī)授權(quán)的情況下，不當行使的行政職權(quán)[3]。《尹德輝訴長沙市雨花區(qū)黎托街道辦事處其他行政行為一案一審行政判決書》中，法院認為行政機關(guān)對行政相對人作出的行政行為超越職權(quán)，法律適用錯誤，判決行政機關(guān)敗訴。事情是這樣的，長沙市雨花區(qū)政府在推進城鎮(zhèn)化的過程中，對當事人的房屋作出采取排危措施，拆除房屋，以消除安全隱患的告知書。該行政機關(guān)超越職權(quán)行使行政行為，試圖以權(quán)代法，以勢壓民，在沒有對房屋未委托資質(zhì)鑒定機構(gòu)鑒定的情況下錯誤對《長沙市房屋安全管理條例》進行適用，嚴重侵犯相對人的合法權(quán)益。隨后引社會各界的關(guān)注，案件經(jīng)過了長沙市雨花區(qū)人民法院的審理判決，在審理中認為超越職權(quán)，并且在關(guān)于《長沙市房屋安全管理條例》的適用條件基本要求是國有土地，而當事人的土地卻屬于集體土地，最后案件以撤銷《危鑒定情況告知書》為最終判決。這是一件本屬行政拆遷補償?shù)陌讣?，但是當?shù)卣綑?quán)限，以拆代賠，造成了相對人的合法權(quán)益遭受到侵犯。筆者認為，在該案件中，行政機關(guān)因它的權(quán)勢對當?shù)氐挠绊懀噲D可以權(quán)代法，忽視相對人的合法權(quán)益，但由于我國的司法審查行政權(quán)制度的完善，案件也得到了平息，最后該超越職權(quán)的性質(zhì)會得到實證，所以贊成完全公定力學說，否定相對人的抵抗權(quán)。超越職權(quán)的無效行政行為可以通過行政機關(guān)自身的修正或者司法機關(guān)機關(guān)的司法審查等作用得到解決，能更好保障法律關(guān)系的穩(wěn)定。從行政行為的內(nèi)容探析行政行為的內(nèi)容合法要符合立法目的，其內(nèi)容要有事實根據(jù)且證據(jù)確鑿，并且能正確適用依據(jù)。在關(guān)于該內(nèi)容上，行政機關(guān)要保證每個作出一個行政行為是符合該要求是不可能實現(xiàn)，可能存在瑕疵現(xiàn)象。因此，有限公定力理論是認為要根據(jù)瑕疵程度來劃分瑕疵行政行為與無效行政行為，相對人可以以該行政行為屬于無效的情形來行使抵抗權(quán)。完全公定力學說卻否定該說法，它認為行政行為一經(jīng)作出即具有公定力，要通過法定程序才可以推定無效行政行為的情形。從行政行為的內(nèi)容上來探析無效行政行為，無效行政行為作出缺乏了事實、證據(jù)的正確性，在依據(jù)適用上存在重大問題，而且并沒有符合立法目的[4]。根據(jù)完全公定力理論，無效行政行為并不可以由普通人作出判定，要得出無效結(jié)論，要把該標準和民法的證明標準相契合，就是在全案達到高度蓋然性來作出標準，由相關(guān)法院作為無效判決最終裁判者。我國在司法上對無效的判決標準進一步細化，首次增加確認無效的判決形式，在行政法理論和真實的行政訴訟案例中也出現(xiàn)了確認無效的應(yīng)用，其后經(jīng)過立法機關(guān)、行政機關(guān)的不斷努力下，行政行為無效的規(guī)定也出現(xiàn)在我國的行政法律、法規(guī)規(guī)章和一些規(guī)范性文件中。司法上的完善又可以將無效行政行為的責任后果歸咎于行政機關(guān)，在有限公定力情況下，相對人可以根據(jù)自身判斷無效行政行為的合法性來行使抵抗權(quán)，當一種具有保護公眾利益屬性的行政行為被抵抗權(quán)后，公眾的合法權(quán)益可能遭受侵犯，并且導致無法彌補的損失。面對疫情的嚴峻，我國行政機關(guān)，依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十一條規(guī)定，對傳染病暴發(fā)、流行區(qū)域內(nèi)流動人口，突發(fā)事件發(fā)生地的縣級以上地方人民政府應(yīng)當做好預防工作，落實有關(guān)衛(wèi)生控制措施；對傳染病病人和疑似傳染病病人，應(yīng)當采取就地隔離、就地觀察、就地治療的措施。國家采取隔離、封城、停產(chǎn)停業(yè)、停學等相關(guān)措施，在國家的強有力行政手段下，疫情得到了很好控制。但，同樣具有政府管理的西方國家，在迎接疫情的時候，意大利人民在對人身自由的意識強烈下，面對相關(guān)工作人員采取行政措施，認為其行政行為侵犯其人身自由，屬于無效行政行為，不配合政府的工作，最終讓意大利的疫情亮起了紅燈，導致了多人感染病毒，民眾造成了巨大的損失。所以，一種具有保護公眾利益的權(quán)力并不能由相對人來決定，否則民眾可能會造成嚴重的后果（四）從行政行為的程序探析現(xiàn)代行政法認為，合法行政行為不僅要實體公正，還要程序公正。程序公正是政府保證行政權(quán)合法行使，以此更好維護相對人利益的保障[5]。無效行政行為有限公定力說認為，面對重大程序錯誤的行政行為無公定力，而筆者始終堅持完全公定力的觀點，行政行為的公定力不止于流于形式上的程序，更重要的是其后面能有保障行政機關(guān)合理運行的制度來保障，更不是相對人的抵抗權(quán)。程序正當要做到制度的完善與改進，包括對行政公開制度、聽證制度、公共參與制度的設(shè)置與執(zhí)行,努力提高民主性與公眾參與度；以及對行政行為法定步驟遵從，例如行政規(guī)范性文件的作出是行政機關(guān)實施行政管理的重要依據(jù)，也是現(xiàn)代行政制度重要組成部分，其對相對人而言具有約束力、執(zhí)行力，對行政機關(guān)本身具有公定力，它能使行政機關(guān)在行政管理的過程得到強有力的立法保障。廣東省政府在出臺了城鄉(xiāng)規(guī)劃實施條例，大力的推進城鄉(xiāng)一體化進程，取得優(yōu)秀的成績。在條例的出臺前，制度的行政機關(guān)在制定階段通過政府網(wǎng)絡(luò)、聽證會、新聞發(fā)布會等方式來廣泛聽取民意，并且深入調(diào)查，接觸民眾實際生活，在這個階段性的過程，是真正體現(xiàn)與人民的密切接觸，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，給予科學的決策，保障當事人合法權(quán)益的過程。我國行政機關(guān)在程序上的過程屬于一個與相對人交流的過程，這民主參與性的體現(xiàn)，只有程序民主公正，行政實體法才能得到很好的實施，行政機關(guān)專業(yè)性管理才得以體現(xiàn)。面對因程序出現(xiàn)重大錯的無效行政行為，我們不能給予相對人抵抗權(quán)，因為這樣就猶如對行政管理專業(yè)性的無視，給予它否決法律的權(quán)利，相應(yīng)的我們要加強對制度的完善，例如完善行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件這一制度可以使規(guī)范性文件更科學民主，行政行為作出更合法合理。贊成完全公定力說認為瑕疵行政行為與無效行政行為的區(qū)分界限，無論在理論還是實踐上都難以辨認，要經(jīng)過行政復議或者行政訴訟才能確定無效，不適時的抵抗權(quán)是一種浪費行政資源，忽視行政專業(yè)性的表現(xiàn)。選擇完全公定力的理由(一)有利于維護法的安定性與實質(zhì)正當性法的安定性對應(yīng)的是屬于外觀上的效力，法定實質(zhì)正當性對應(yīng)才是內(nèi)在的效力。根據(jù)一般大陸法系國家，法律應(yīng)當對立法職能與司法職能的進行明確分工，并且要對制定法的權(quán)威性進行明確，沒有法律依據(jù)，想通過造法改變的行為是不允許的，要讓行政法規(guī)的規(guī)定處于相對安定的狀態(tài)[6]。法的實質(zhì)正當性是要具有專業(yè)知識的才能分辨的，根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法，以法律概況的無效行政行為的標準只是簡單的作出了列舉，其過于原則化，難以將有限公定力學說的“重大且明顯”作出公定力準確的判斷，依據(jù)普通人民群眾的法律認知水平可能經(jīng)常存在誤判、誤認的情況，所以，法的實質(zhì)正當性是需要通過專業(yè)法律知識與收集特定的證據(jù)材料才能得出真正的判斷，否則就會導致行政機關(guān)行使行政職能而形成或產(chǎn)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，行政相對人就一直只會享有權(quán)利，不承擔承擔義務(wù)。有些鋌而走險的違法犯罪也可以以這個理由為規(guī)避法律法規(guī)的制約，任意否定其效力，最終導致法定性難以維持，政府公權(quán)力不足，人民的權(quán)益得不到保護。完全公定力理論注重維護公權(quán)力，目的是保護法的安定性與法的實質(zhì)正當性，其分為實質(zhì)效力與形式效力兩種。我國行政訴訟法是一部比較完善的行政法律法規(guī)，其次，它的執(zhí)行具有國家強制力的保障，因此在形式上具有法的安定性效力。法的實質(zhì)正當性以內(nèi)容序正確為前提，其行政合法作出，行政行為才成立。完全公定力理論學說認為行政行為一經(jīng)作出后，無論是否存在一般瑕疵還是重大瑕疵，都是屬于合法的行政行為，行政機關(guān)的行政行為具有被法律推定為合法有效而予以承認的效力，相對人都有去尊重或接受的義務(wù)。完全公定力說認為，瑕疵行政行為與無效行政行為的區(qū)分的界限無論在理論還是實踐上都難以辨認，都難以得到客觀確認，要經(jīng)過國家法定程序才能確定其無效。所以，該行政行為是否具有公定力是根據(jù)法律來判斷的，法的安定性對應(yīng)的是形式，法定實質(zhì)正當性對應(yīng)的是內(nèi)容，這一套理論適合維護法的安定性與實質(zhì)正當性。（二）實踐成本低根據(jù)一些英美法系的國家多實行有限公定力理論學說，然而我國有人通過簡單的法律的移植，簡單的抄襲、復制外國的其他法律。由于中國行政法理論發(fā)展背景有著幾千年的封建傳統(tǒng)歷史給我國的社會、經(jīng)濟文化帶來桎梏，這桎梏影響至今——即對權(quán)力的逆來順受、權(quán)大于法、不懂得用法律保護自己，新中國成立以來我國的現(xiàn)行行政法律制度代替了封建法律制度,但該觀念依然深刻地影響著人民的實踐[7]。張文顯教授曾在發(fā)表的對法律文化之法律心態(tài)與法律行為分析中指出人的行為模式會受到外在的制度的影響,但不會馬上改變文化意義上的行為模式,并舉例平民的法律知識水平低下、維權(quán)意識不強、官員的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不受追究等現(xiàn)象大量存在,在現(xiàn)代這個金字塔的權(quán)利構(gòu)建社會中，人民對公權(quán)力也是遵從和順從，對公權(quán)力行為的封建思想觀念至今還影響著他們的行為，引進有限行政行為公定力不符合當前的社會基礎(chǔ)水平。有限公定力理論的適用時機尚未成熟，選用完全公定力理論對實踐的投入低：第一，由上文的敘述中得知我國民眾對行政機關(guān)的行政行為普遍采取遵從的行為,大多數(shù)都缺乏相應(yīng)的法律素養(yǎng)，民眾的行為模式完全適合完全公定力理論。在法律的安穩(wěn)性與實質(zhì)正確性來說，對完全公定力理論提出的尊重或接受,并不是我國民眾是由于“官威”的壓迫而去接受,而是出于對法律維持安穩(wěn)性與正當公平性的需要。第二，完全公定力理論投入我國的實踐中成本比較低，要真正實現(xiàn)民眾由“官”的畏懼者轉(zhuǎn)化為對遵從或順從法的安定性與公正性的忠誠者,我們所需要做的是遵守做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。如在立法上程序公開與程序公正，要提高透明度與公眾參與度；執(zhí)法要遵循依法行政、合理行政原則，執(zhí)法時要有理有據(jù)，遵循比例原則，公平對待；司法的公正即要求法院公正裁決，努力把保證每個案件都達到公平正義。外在法制環(huán)境的早日建成之日，也正是我國治理水平達到高標準之時，我們采用完全公定力理論，因為該理論適用所需要的外在法制環(huán)境建設(shè)與我國提高整體的法律治理水平所需要的制度建設(shè)是一致的,也正好形成相輔相成，從而可以舍棄復雜、成本較高的政治制度。五、我國無效行政行為制度的構(gòu)建我國的行政行為制度未對嚴重且明顯瑕疵行政行為進行詳細具體的規(guī)定，例如在行政處罰法中，行政機關(guān)沒有依據(jù)對相對人進行處罰的，處罰無效。最高人民法院新增的司法解釋中，雖然增加確認無效的判決形式，并應(yīng)用在實踐中，但是無法很好的達到預期，經(jīng)常出現(xiàn)同案不同判的情形[8]。無效行政行為制度如今正從簡單的規(guī)定到司法指導，我們從零到有，在全面依法治國，建設(shè)法治政府的推動下，我國建立無效行政行為制度將會提上議事日程。以完全公定力理論為指導，建立無效行政行為制度要做到事前防預，事后救濟。（一）以法律形式確立無效行政行為的標準和種類事前防預，要做到完善立法，面對日益復雜的司法實踐，有權(quán)機關(guān)要確定立法標準，以實現(xiàn)法的指引與預測作用[9]。最高院為了更好的去施行適用《中華人民共和國行政訴訟法》，經(jīng)常需要結(jié)合人民法院的實際審判工作去出臺司法解釋。目前我國的立法中涉及無效行政行為的缺陷主要表現(xiàn)：1、在無效、可撤銷概念不清楚，在具體條文上三者關(guān)系經(jīng)常相互替換，未區(qū)分嚴格在行政處罰中，沒有法定依據(jù)或者經(jīng)過法定程序，處罰無效。在我們前面說到，程序違法是個瑕疵行政行為，有權(quán)機關(guān)具有是否撤銷的權(quán)利并不會導致行政行為的無效，而無效則屬于重大瑕疵的類型，它是指行政行為作出自始無效，絕對無效，所以該兩個概念完全不清，存在混亂現(xiàn)象。面對如此條文的表達存在著概念不清，就應(yīng)當在立法上明確無效、可撤銷的標準，盡可能列舉出無效和可撤銷的情形，例如行政許可中特許要經(jīng)過公開、公正的拍賣才能獲得，但是相對人未經(jīng)公開程序就獲取了，如果是因為行政機關(guān)在程序上操控不當看屬于程序不正當，就屬于可撤銷情形，如果是通過行賄獲取的，則屬于刑法上行賄罪。2、明確無效行政行為與行政行為的不成立我們已經(jīng)分別從主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序來探析無效行政行為，它們都有一個共同的點，存在重大明顯瑕疵的部分，使得行政行為無效，如行政機關(guān)不具有行政主體資格；權(quán)限上超越職權(quán)，干預別的行政機關(guān)部門職能；內(nèi)容上無法依據(jù)，未經(jīng)法定程序，程序上缺乏公正，未經(jīng)內(nèi)部處理等等，存在任何一部分錯誤，就屬于無效行政行為。行政行為的不成立，是指行政行為的作出缺乏主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序的四個部分中的一個或多個，導致行政行為尚未達到形成的階段。而無效行政行為具有全部要素，但只是一個或多個要素存在重大瑕疵，所以立法上應(yīng)當明確不成立與不存在的概念。（二）貫徹行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度要求行政機關(guān)出庭應(yīng)訴制度在庭前，庭中，庭后三個方面來對行政機關(guān)全方位加以監(jiān)督與監(jiān)測。在庭前，行政機關(guān)要整理證據(jù)、材料等文件，并且查閱相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)，在這個過程中對自己的行政行為的認識更加深刻，對法律理解應(yīng)用更加熟悉，無疑對行政機關(guān)本身上了一堂思修課、法律課，能夠大大提高依法行政能力；在庭中，行政機關(guān)接受司法機關(guān)的審批，將行政權(quán)處于司法權(quán)之下，在社會的群眾關(guān)注下，法律的權(quán)威得到顯示，更能彰顯行政機關(guān)的公信力，展示帶頭守法的好形象，為以后能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的作出了推動作用；在庭后，假如行政機關(guān)存在執(zhí)法問題，它在面對法院的權(quán)威下，該調(diào)解就調(diào)解，該接受處罰就處罰，在法院判決下，對于存在的問題予以補正，并以此作為以后行政管理的經(jīng)營，能有效防止下次出現(xiàn)類似情況，大大的提高行政效率與行政能力。完全公定力理論要求行政機關(guān)可以通過自己的補正，否定相對人的抵抗權(quán)，該應(yīng)訴制度主要是通過有權(quán)機關(guān)的自我修正、補正，所以與此理論完全符合，其貫徹必將大力提高政府法治水平，推動依法治國。（三）引進行政機關(guān)負責人刑事責任追究制度重典治國適用于我國如今嚴密并且富有彈性的法律體系制度中。在首長負責制下，行政機關(guān)負責人要科學、民主決策，但，由于負責人在工作規(guī)劃、工作評估的時候未盡職責，導致發(fā)生決策錯誤，并且造成了不良的社會影響。例如，在房屋拆遷過程中，政府遇到釘子戶，在軟泡硬泡的情況下都無法完成工作任務(wù)，往往會采取一些極端的方法，停水停電、半夜強拆、強行拘留等，極大侵犯公民