武漢公共安全管理體系研究

武漢公共安全管理體系研究PAGEPAGE18武漢公共安全管理體系研究管研1103班孫琛卓學(xué)號：1049721100901摘要：武漢市的公共安全管理在取得明顯成效的同時(shí)，還存在一些問題：武漢市政府目前還缺少明確的公共安全職能定位，相關(guān)法律體系和機(jī)構(gòu)建設(shè)尚不健全，相關(guān)政府部門的公共安全權(quán)責(zé)不夠明確；在整體上偏重于應(yīng)急，缺少有效的預(yù)防體系；社會(huì)參與不足則相對加重了政府公共安全管理的負(fù)擔(dān)；公共安全管理技術(shù)水平偏低。武漢市應(yīng)在充分借鑒西方國家有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)從應(yīng)急管理向公共安全管理模式的整體轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)預(yù)防體系建設(shè)，通過法律和機(jī)構(gòu)的完善，不斷明確政府公共安全職能，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，充分利用社會(huì)力量，實(shí)行多元治理，大力推行公共安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高管理技術(shù)水平，最終構(gòu)筑起嚴(yán)密高效的公共安全防控體系。關(guān)鍵詞：公共安全管理；政府職能；應(yīng)急管理；社會(huì)參與；標(biāo)準(zhǔn)化；實(shí)施方案

從2008年年初的雪災(zāi)到“5·12”汶川大地震，從河北蔚縣礦難、山西襄汾泥石流、多起襲警事件到三鹿奶粉事件以及柑橘蛆蟲事件，諸多突發(fā)事件的發(fā)生嚴(yán)重影響了人們正常的生產(chǎn)、生活秩序以及社會(huì)穩(wěn)定。公共安全事件的頻繁發(fā)生一次又一次地考驗(yàn)著武漢市現(xiàn)有的公共安全管理的能力，使我們不得不對這一問題進(jìn)行深入的思考，探索公共安全管理的有效途徑。一、武漢市公共安全管理存在的問題武漢市政府歷來重視安全生產(chǎn)工作，在公共安全體系建設(shè)方面取得了許多可喜的成果，各項(xiàng)法律制度建設(shè)也在逐步完善。但從目前整體情況來看，公共安全管理還存在著一些重要問題和缺陷。1.武漢市政府還缺少明確的公共安全職能定位政府的公共安全職能是指政府在進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和具有的維護(hù)公共安全的職責(zé)和功能，是政府在日常的公共事務(wù)管理中的基本活動(dòng)方向之一，也是政府建立此類行政組織、進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和制定公共政策的最基本依據(jù)之一。政府公共安全職能是否已成為政府的主要職能之一，可以從三個(gè)方面進(jìn)行衡量：是否有一套能夠有效整合的完善的法律體系；是否具有一個(gè)整合的、行動(dòng)高效的管理部門體系和體制；各級政府和部門之公共安全責(zé)任是否明確。從現(xiàn)實(shí)情況來看，武漢市目前還缺少明確的公共安全職能定位，這直接影響了公共安全管理的有效性。首先，我國公共安全法律體系尚不健全。雖然我們已有《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等等相關(guān)的法律法規(guī)，但還有許多公共安全領(lǐng)域缺乏必要的法律依據(jù)，如我國目前還沒有制定反恐怖活動(dòng)和處理大規(guī)模群體性事件方面的法律法規(guī)。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，法律法規(guī)的部門管理特點(diǎn)嚴(yán)重，協(xié)調(diào)問題十分突出，很難適應(yīng)應(yīng)對大規(guī)模和復(fù)雜的公共安全事件和公共危機(jī)。另外，我國多數(shù)公共安全管理立法還缺乏程序性內(nèi)容，權(quán)利救濟(jì)法律條款也不夠完善，規(guī)定過于原則，缺乏針對性和操作性。其次，武漢市尚缺乏常設(shè)性的、專門的、權(quán)威的公共安全管理、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。武漢市目前的公共安全管理體系是一種分行業(yè)、分部門的分散性管理體系，公共安全管理部門條塊分割現(xiàn)象比較嚴(yán)重。隨著公共安全事件的綜合性和跨地域成高層工作班子幫助總統(tǒng)作出最適當(dāng)?shù)臎Q定。高層工作班子通常由副總統(tǒng)、國務(wù)卿、總統(tǒng)國家安全事務(wù)顧問、國防部長、參謀長聯(lián)席會(huì)議主席、中央情報(bào)局長、財(cái)政部長等組成。俄羅斯形成了以總統(tǒng)為核心主體、以負(fù)責(zé)國家安全戰(zhàn)略的聯(lián)邦安全會(huì)議為決策中樞的危機(jī)管理權(quán)力機(jī)構(gòu)，任何重大的危機(jī)管理方案與行動(dòng)都必須由總統(tǒng)來敲定。在日本，首相為應(yīng)急管理的最高指揮官，內(nèi)閣官房長官負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，通過安全保障會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對策，由警察廳、防衛(wèi)省、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合并具體組織實(shí)施。全面的公共安全管理模式使得西方公共安全管理運(yùn)用整體的力量達(dá)到無縫隙管理的目的，造就了一批專業(yè)化的公共安全管理隊(duì)伍，對于積累和發(fā)展先進(jìn)的管理技術(shù)和理念奠定了基礎(chǔ)。全面的公共安全管理不再局限于緊急事態(tài)的應(yīng)對，不但將預(yù)防突出出來，而且也同樣重視事后的恢復(fù)，使公共安全管理的目標(biāo)更加接近于安全目的本身，管理更加科學(xué)有效。3.將廣泛的社會(huì)力量納入公共安全管理體系在西方，人道主義和慈善組織以及志愿者組織與政府的公共安全管理部門密切配合，參與安全管理的若干階段甚至全過程。例如，美國紅十字會(huì)在《國家應(yīng)對預(yù)案》中承擔(dān)了許多重要責(zé)任，其“日常工作幾乎完全納入了美國緊急事態(tài)管理的工作體系，承擔(dān)著美國聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局的部分工作”。美國的全國抗災(zāi)志愿者組織同聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局有著密切的合作，在聯(lián)邦緊急事態(tài)應(yīng)急預(yù)案中承擔(dān)固定責(zé)任。再如，新西蘭的紅十字會(huì)在《新西蘭全國民防預(yù)案》中承擔(dān)了多方面責(zé)任，與救世軍同為全國民防福利預(yù)案編制委員會(huì)的成員。一些營利性的企業(yè)也被納入到公共安全管理之中。最為典型的做法是美國《全國洪水保險(xiǎn)法》將保險(xiǎn)引入救災(zāi)領(lǐng)域，并將未來的災(zāi)害救助轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司，取得了不錯(cuò)的效果。另外，開展私人警察服務(wù)，通過大型信息通訊技術(shù)公司開發(fā)公共安全信息管理系統(tǒng)等，都體現(xiàn)了社會(huì)力量的廣泛參與。同時(shí)，西方所謂的“有準(zhǔn)備的社區(qū)”或“有恢復(fù)能力的社區(qū)”則將公共安全管理體系延伸到了公民個(gè)人及其自治體。西方通過制度化的渠道將社會(huì)力量廣泛納入日常的公共安全管理之中，使公共安全責(zé)任由政府、第三部門和社區(qū)公眾分擔(dān)，不但有效地減輕了政府的負(fù)擔(dān)，而且培養(yǎng)了公眾的自救能力和對共同體的責(zé)任感。通過制度化的程序激活第三部門、企業(yè)和公民個(gè)人應(yīng)對危機(jī)，避免了危機(jī)發(fā)生時(shí)的混亂參與和不能充分有效利用社會(huì)力量的情況，極大地提高了整個(gè)公共安全管理體系的管理能力和應(yīng)對危機(jī)的水平。社會(huì)參與成為西方公共安全管理不可缺少的重要一環(huán)。4.注重公共安全管理技術(shù)水平的提高在公共安全管理技術(shù)水平上，西方發(fā)達(dá)國家特別注重公共安全管理標(biāo)準(zhǔn)化工作及其改進(jìn)和提高，“從應(yīng)急救援文件的制訂到應(yīng)急設(shè)備、應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急的準(zhǔn)備、應(yīng)急救援的可行性程序等都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)”。美國國土安全部2004年制定的《國家事故管理系統(tǒng)》，不僅為美國聯(lián)邦、州、地方各級政府部門有效管理事故建立起制度機(jī)制，同時(shí)也為應(yīng)急救援管理提供了一個(gè)模板。此外，美國還制定了相應(yīng)的應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)，如《應(yīng)急活動(dòng)計(jì)劃》、《緊急通道的維護(hù)和運(yùn)行》等。在英國，標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)(BSI)很早就制定了一系列與應(yīng)急救援技術(shù)、產(chǎn)品、管理相對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，如應(yīng)急照明、聲音系統(tǒng)、便攜式呼吸器、應(yīng)急通風(fēng)設(shè)備的要求，等等。加拿大制定了《加拿大危險(xiǎn)管理國家標(biāo)準(zhǔn)》和《加拿大應(yīng)急預(yù)案國家標(biāo)準(zhǔn)》。日本制定了包括《業(yè)務(wù)持續(xù)性計(jì)劃指南》、《風(fēng)險(xiǎn)管理體系指南》、《信息技術(shù)和信息安全管理體系規(guī)范》、《企業(yè)危機(jī)管理手冊》和《企業(yè)地震對策指南》等30多項(xiàng)較為完善的指南和標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化為公共安全管理的減災(zāi)、準(zhǔn)備、應(yīng)對、恢復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的檢查評估提供了極為重要的衡量尺度，有利于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和改進(jìn)管理水平。標(biāo)準(zhǔn)化還為有序應(yīng)對、科學(xué)決策、迅速行動(dòng)、有效資源的有效供給提供了指南，使得毫無公共安全管理經(jīng)驗(yàn)的工作人員在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)也能夠有效地處理而不是不知所措，同時(shí)也為工作人員和公眾的公共安全培訓(xùn)提供了方便。另外，西方國家公共安全管理部門還通過采用先進(jìn)的地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)(RS)及通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)了公共安全管理技術(shù)的體系集成與輔助決策支持，大大提高了公共安全管理的效率和效果。三、武漢市公共安全管理體系建設(shè)的方法1．方法原則在美國公共安全管理中，全面緊急事態(tài)管理是本質(zhì)的原則，其含義有四方面：全危險(xiǎn)方法、綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)、緊急事態(tài)管理的生命周期、對各級政府及組織緊急救援資源的統(tǒng)一調(diào)配。全危險(xiǎn)方法。意思是利用同一套公共安全管理安全、處理和應(yīng)對所有種類的緊急事態(tài)、災(zāi)難和民防需求。從20世紀(jì)70年代美國的公共安全管理機(jī)構(gòu)就合并為一個(gè)，采用全面的準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)措施，面對所有可能發(fā)生的災(zāi)難。綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)。使用該系統(tǒng)要達(dá)到四個(gè)目標(biāo)即：促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方等政府的充分合作；加強(qiáng)對已知的緊急事態(tài)管理措施的有效實(shí)施；實(shí)現(xiàn)緊急事態(tài)管理規(guī)劃向州、地方政府決策及行動(dòng)體系更完全的整合；在現(xiàn)有緊急事態(tài)管理預(yù)案、系統(tǒng)和能力的基礎(chǔ)上，拓寬對所有類型的緊急事態(tài)的適用范圍。緊急事態(tài)管理的生命周期理論。這四個(gè)階段即依據(jù)災(zāi)難的發(fā)生周期、將緊急事態(tài)管理活動(dòng)、政策和項(xiàng)目分為四個(gè)功能區(qū)：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)。2．七大安全戰(zhàn)略目標(biāo)美國國土安全部提出的七大安全戰(zhàn)略：（1）了解：識別和了解威脅，評估脆弱性，確定潛在的影響，適時(shí)對國土安全保護(hù)的參加者和美國公眾發(fā)布信息。（2）防止：偵察、防止和減輕對國土的安全威脅。（3）保護(hù)：保衛(wèi)國民和他們的自由、重要基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)產(chǎn)和國家經(jīng)濟(jì)，使其免遭恐怖主義、自然災(zāi)害或其它緊急事態(tài)的破壞。（4）應(yīng)對：領(lǐng)導(dǎo)、管理和協(xié)調(diào)全國對恐怖主義、自然災(zāi)害或其他緊急事態(tài)的應(yīng)對。（5）恢復(fù)：領(lǐng)導(dǎo)全國、州、地方及企業(yè)，在遭受災(zāi)難后，恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)，重建社區(qū)。（6）服務(wù)：通過促進(jìn)合法的貿(mào)易、旅游和遷徙，為公眾安全提供盡可能全面的服務(wù)。（7）組織品質(zhì)：尊重資源和人民，創(chuàng)造促進(jìn)共同認(rèn)同、創(chuàng)新、相互尊重、責(zé)任心及團(tuán)隊(duì)精神的文化，以實(shí)現(xiàn)安全減災(zāi)的效率、效力和運(yùn)作的匹配性。3．美國“安全月”活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)美國的安全社區(qū)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)。安全的概念不僅僅體現(xiàn)在生產(chǎn)工作中，而且滲透于家庭、社區(qū)、公共場所以及道路交通各方面。如美國安全委員會(huì)十分有效地組織了2003年6月安全月。在30天內(nèi)，他們提出了安全月的口號，把安全月劃分為四個(gè)階段，并將向全國各界提供每一階段活動(dòng)的主題、活動(dòng)內(nèi)容和信息，以幫助他們做好安全月的準(zhǔn)備工作。通過開展此項(xiàng)活動(dòng)，喚起和促進(jìn)人們搞好安全的意識，使人們清楚安全就在每個(gè)人的身邊。四、中國區(qū)域綜合公共安全管理體制模式改進(jìn)措施在公共安全管理方面，西方發(fā)達(dá)國家己經(jīng)摸索出一系列有效的應(yīng)對模式，比如“強(qiáng)總統(tǒng)、大協(xié)調(diào)”的美國模式，“大總統(tǒng)、大安全”的俄羅斯模式，“強(qiáng)內(nèi)閣、大安全”的日本模式等。這些國家在應(yīng)對公共安全時(shí)做法雖然不盡相同，但總的看來都有一些共同的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)針對中國公共安全管理體制中存在的問題，本文提出新的區(qū)域綜合公共安全管理模式，以及改進(jìn)中國公共安全管理體制的對策。1.借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，健全政府公共安全管理組織機(jī)構(gòu)。完備的組織機(jī)構(gòu)是政府對公共安全突發(fā)事件進(jìn)行管理的依托和組織保證，同時(shí)也是政府對公共安全突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警、決策和溝通的前提。不少發(fā)達(dá)國家紛紛設(shè)置了專門領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)，對危機(jī)處置的各項(xiàng)事情進(jìn)行統(tǒng)一安排。本文提出政府公共安全管理組織機(jī)構(gòu)。首先，在中央政府一級建立突發(fā)公共事件綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)。其次，在地方設(shè)立“人員代替部門”的組織模式，即指在不擴(kuò)大政府現(xiàn)有編制的前提下，在政府綜合性部門中指定專門人員行使突發(fā)公共事件管理部門的職能，可以解決因?qū)ｉT機(jī)構(gòu)設(shè)置而帶來的機(jī)構(gòu)膨脹和費(fèi)用增加等問題，同時(shí)也解決了地方政府缺少對突發(fā)公共事件進(jìn)行專門管理的職能部門的現(xiàn)實(shí)。2.建立中國區(qū)域綜合公共安全管理新模式。在構(gòu)建政府公共危機(jī)管理機(jī)制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會(huì)和公眾個(gè)人所承擔(dān)的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)邊界，建立政府與社會(huì)合作互助，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共度難關(guān)的新機(jī)制。這里的社會(huì)主要是指國家或政府之外的所有民間組織。本文根據(jù)國內(nèi)外專家在公共安全管理方面經(jīng)過不斷的理論創(chuàng)新和幾十年經(jīng)驗(yàn)積累，以及中國公共安全管理的復(fù)雜性，提出中國區(qū)域綜合公共安全管理模式(見圖1)，這一模式以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合”為方針，在科學(xué)減災(zāi)的指導(dǎo)下，使災(zāi)區(qū)政府、社會(huì)和公眾在災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)與重建的減災(zāi)全過程中，形成一個(gè)有機(jī)的整體。3.明確公共安全緊急事務(wù)管理流程。正如美國管理學(xué)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療，最有效的危機(jī)管理是避免危機(jī)與災(zāi)害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機(jī)管理的工作重心更傾向于災(zāi)前防范。本文提出公共安全緊急事務(wù)管理流程（見圖2）：注重事前的預(yù)防；事后的處理和總結(jié)；構(gòu)建發(fā)達(dá)的信息管理系統(tǒng)。4.建立公共安全突發(fā)事件應(yīng)急法制評價(jià)制度。在中國現(xiàn)有突發(fā)公共事件管理措施中，對于工作人員的職能履行效果評價(jià)往往是以突發(fā)公共事件責(zé)任追究辦法為載體來進(jìn)行。因此，建立科學(xué)合理的突發(fā)公共事件應(yīng)急法制評價(jià)制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉(zhuǎn)化到以預(yù)防為主的公共安全管理模式，與此同時(shí)，對現(xiàn)有應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進(jìn)行法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機(jī)管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導(dǎo)制度，以及將“公平補(bǔ)償”作為目標(biāo)的行政補(bǔ)償制度，包括行政主導(dǎo)型的或積極采用市場機(jī)制(例如保險(xiǎn)方式)的各種救濟(jì)制度等。5.建設(shè)綜合危機(jī)防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，提供人才保障。應(yīng)針對中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的區(qū)域差異，配合行業(yè)生產(chǎn)與運(yùn)行安全建設(shè)，開發(fā)滿足主要行業(yè)的綜合災(zāi)害危機(jī)防范所需關(guān)鍵技術(shù)，建成若干綜合災(zāi)害危機(jī)防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，并形成促進(jìn)這些典型關(guān)鍵技術(shù)推廣應(yīng)用的配套政策體系。為此應(yīng)做好以下幾方面的工作：應(yīng)從總體上注重突發(fā)公共事件管理人員素質(zhì)的全面提升；應(yīng)出版一些相關(guān)的培訓(xùn)教材，建立各種分類的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對政府的應(yīng)急部門和人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)；加強(qiáng)“專家?guī)臁焙汀百Y源庫”的建設(shè)。6.提高學(xué)習(xí)能力，增強(qiáng)公眾公共危機(jī)意識。首先要建立危機(jī)管理教育機(jī)制，要樹立公眾的公共危機(jī)意識、提高公共危機(jī)的處理能力，就必須進(jìn)行教育機(jī)制的改善，對公眾進(jìn)行專門的危機(jī)管理教育。因此，有必要將危機(jī)管理教育納入先進(jìn)的教育體制之內(nèi)，通過危機(jī)意識教育和案例教學(xué)，掌握一定自我保護(hù)的方法，通過學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對的能力。其次是加強(qiáng)公眾的危機(jī)意識學(xué)習(xí)。通過積極開展公共危機(jī)管理的科學(xué)研究和培訓(xùn)工作，建立高素質(zhì)的公共危機(jī)管理人員隊(duì)伍，為公眾樹立學(xué)習(xí)榜樣。五、武漢市公共安全管理體系建設(shè)的具體措施2006年7月6日《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》不僅總結(jié)了過去的中國應(yīng)對突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也從新層面上明確了研究與發(fā)展方向。我認(rèn)為其核心詞是“全面應(yīng)急”，而非單一應(yīng)急，體現(xiàn)了綜合減災(zāi)的思想。我有三點(diǎn)建議：第一，武漢市要特別強(qiáng)化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力與水平。值得注意是，目前武漢市的風(fēng)險(xiǎn)管理研究集中在：災(zāi)害治理和危機(jī)管理，更多的側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后的應(yīng)對與恢復(fù)，而對非應(yīng)急狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和預(yù)防做得不夠；尤其對于城市公眾對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知度及社會(huì)可接受水平心中無底。同時(shí)，城市化的調(diào)整發(fā)展嚴(yán)重地使城市公眾過分地依賴于信息技術(shù)的創(chuàng)新與擴(kuò)散，而復(fù)雜的城市高技術(shù)系統(tǒng)無比脆弱，一旦受損則牽一發(fā)而動(dòng)全身，表現(xiàn)出越來越多的全面效應(yīng)。為此建議：在國家、城市的應(yīng)急建設(shè)中要認(rèn)真推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的大思路，最大限度地提高城市公眾對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與接受水平。具體可組織城市間的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與響應(yīng)行為問卷調(diào)查，并作好對比分析。第二，武漢市必須成為應(yīng)急建設(shè)的重點(diǎn)。利用中國各大中城市修編城市總體規(guī)劃并制定“十一五”規(guī)劃的絕好時(shí)機(jī)，使兩者結(jié)合起來。具體講要從工程與非工程規(guī)劃建設(shè)上提出發(fā)展策略。工程性規(guī)劃的措施：災(zāi)害測報(bào)系統(tǒng)與布局；生命線系統(tǒng)保障規(guī)劃；應(yīng)急救援設(shè)施與布局；指導(dǎo)防災(zāi)工程建設(shè)規(guī)劃；城市防災(zāi)公園與避難廣場規(guī)劃；城市防災(zāi)綠化帶與小型避難空間規(guī)劃；城市疏散和避難通道規(guī)劃設(shè)計(jì)（含車行疏散道路與步行疏散通道等）；非工程性規(guī)劃措施：以城市綜合減災(zāi)立法為前提的“一案”、“三制”建設(shè)應(yīng)成為指導(dǎo)思想，同時(shí)強(qiáng)化五方面建設(shè)即綜合減災(zāi)組織機(jī)構(gòu)的建立；明確應(yīng)急救援建設(shè)及責(zé)、權(quán)關(guān)系；城市總體與分災(zāi)種應(yīng)急預(yù)案的制定，并與城市綜合減災(zāi)規(guī)劃相一致即尤其要搞災(zāi)變?nèi)珘勖芷诎才艑Σ呒礊?zāi)發(fā)期→混亂期→避難行動(dòng)期→避難救援期→避難生活期→恢復(fù)重建期等；重在尋到最佳的災(zāi)難應(yīng)急處置時(shí)段；強(qiáng)化公眾防災(zāi)減災(zāi)的系統(tǒng)化教育；用防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等推進(jìn)城市綜合減災(zāi)法規(guī)建設(shè)，至少在2008年前應(yīng)編制《城市綜合減災(zāi)法》，建立起建設(shè)部系統(tǒng)的城市綜合減災(zāi)工程系列的規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系表；同時(shí)要建立災(zāi)害信息共享系統(tǒng)，整合各類報(bào)警網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)各級政府風(fēng)險(xiǎn)信息服務(wù)體系，要提供足夠轄區(qū)的各類災(zāi)變風(fēng)險(xiǎn)地圖，從而為應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施奠定風(fēng)險(xiǎn)控制基礎(chǔ)。為此要大力發(fā)展尤如“拇指預(yù)報(bào)”的預(yù)警方式等。第三，武漢市應(yīng)急救援不可忽視新農(nóng)村建設(shè)。據(jù)國家公安部消防局的統(tǒng)計(jì)，2006年上半年全國火災(zāi)形勢總體平穩(wěn)，但在分析火災(zāi)六大特點(diǎn)時(shí)，位屬其二的就是農(nóng)村火災(zāi)占較大比重。建設(shè)新農(nóng)村與發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國一項(xiàng)重要決策，截至2004年底，全國建制鎮(zhèn)有19883個(gè)（不含縣城關(guān)鎮(zhèn)），鄉(xiāng)17451個(gè)。它們是火災(zāi)、爆炸、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、洪災(zāi)、雪災(zāi)等的多發(fā)地區(qū)。所以，關(guān)注新農(nóng)村與小城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃建設(shè)是有效實(shí)踐應(yīng)急救援的關(guān)鍵。六、加強(qiáng)武漢市公共安全管理的具體實(shí)施方案針對武漢市現(xiàn)有的公共安全管理模式和體制存在的問題和缺陷，我們要在借鑒西方發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上重塑武漢市公共安全管理模式和體制。要盡快實(shí)現(xiàn)武漢市公共安全應(yīng)對模式的整體轉(zhuǎn)換即從應(yīng)急管理向全面的公共安全管理轉(zhuǎn)變，全面的公共安全管理與應(yīng)急管理有很大不同，與應(yīng)急管理的被動(dòng)應(yīng)付相比，前者在理念上更加積極主動(dòng)，強(qiáng)調(diào)對風(fēng)險(xiǎn)和事件的主動(dòng)、科學(xué)的管理，能更有效地預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生。應(yīng)急管理將管理重點(diǎn)主要集中在事件發(fā)生時(shí)的緊急控制和處理階段，也即應(yīng)對階段，雖然應(yīng)急管理也有災(zāi)難前的準(zhǔn)備和災(zāi)后的恢復(fù)，但它與成熟的公共安全管理中的準(zhǔn)備和恢復(fù)是完全不同的。應(yīng)急管理中的準(zhǔn)備和預(yù)防是為應(yīng)對服務(wù)的，恢復(fù)是對災(zāi)難后造成后果的即時(shí)性、被動(dòng)性的活動(dòng)，也就是說是應(yīng)對活動(dòng)的自然延伸；而公共安全管理中所說的預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)是建立在防災(zāi)、減災(zāi)思想基礎(chǔ)上的，也就是說，能夠預(yù)防的就阻止、不能預(yù)防的就減輕其影響和損失。⑥所以說，應(yīng)急管理固然重要，但是，對于公共安全來說，僅有應(yīng)急管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)急管理對于公共安全事件的預(yù)防基本上沒有多大作用，對于事后進(jìn)行科學(xué)的恢復(fù)和重建的指導(dǎo)意義也不是很大?？茖W(xué)的態(tài)度和管理方法是必須根據(jù)公共安全事件的發(fā)生原理、機(jī)制和過程進(jìn)行全面的公共安全管理，不管在公共安全事件發(fā)生的哪個(gè)階段都力求通過有效的管理手段消除其危險(xiǎn)或者減少其損害。武漢市要達(dá)到成熟的公共安全管理還有相當(dāng)?shù)木嚯x。必須加強(qiáng)公共安全管理研究，健全公共安全管理的各種機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)防體系建設(shè)應(yīng)該成為我們工作的重中之重。2.科學(xué)、明確地定位各級政府及有關(guān)部門的公共安全職能一是要完善相關(guān)的法律法規(guī)，制定《公共安全法》，從總體上規(guī)范公共安全管理，用法律確定各級政府及各部門的公共安全職責(zé)。在明確各級政府和部門災(zāi)害減除責(zé)任的同時(shí)，明確劃定各級政府和部門公共安全的職責(zé)范圍和相互關(guān)系。二是建立常設(shè)的公共安全管理部門，負(fù)責(zé)日常管理工作和突發(fā)事件的應(yīng)急工作。在國家層面上可以以國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為基礎(chǔ)，設(shè)立公共安全管理機(jī)構(gòu)，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。在地方層次上設(shè)立對應(yīng)機(jī)構(gòu)，實(shí)行條塊結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)。公共安全管理部門的職責(zé)是實(shí)施全過程的公共安全管理，包括危險(xiǎn)減除和風(fēng)險(xiǎn)管理，負(fù)責(zé)應(yīng)急預(yù)案的編制和演練，評估事態(tài)，發(fā)布預(yù)警，對潛在的和現(xiàn)實(shí)的緊急事態(tài)和災(zāi)難進(jìn)行快速、有效和全面的應(yīng)對，提供災(zāi)難援助，支持長期的重建行動(dòng)，執(zhí)行綜合協(xié)調(diào)部門的協(xié)調(diào)任務(wù)和其他命令，負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)和對民眾進(jìn)行公共安全宣傳教育等。三是建立以一級政府首腦為領(lǐng)導(dǎo)者的綜合協(xié)調(diào)部門，進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和指揮。綜合協(xié)調(diào)部門可以采取委員會(huì)的形式，成員主要包括各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)以及武警部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，其職責(zé)主要是研究制定應(yīng)對突發(fā)公共事件的重大決策和指導(dǎo)意見，審定應(yīng)急預(yù)案，組織指揮重大突發(fā)事件的應(yīng)急處理工作，協(xié)調(diào)與上級政府及有關(guān)部門的工作，分析總結(jié)公共安全管理的階段性工作并提出指導(dǎo)意見等。3.創(chuàng)新公共安全管理體制，將廣泛的社會(huì)力量納入公共安全管理體系，實(shí)現(xiàn)多元化的合作治理一是要加強(qiáng)同非營利組織和國際社會(huì)的合作。對于一些重要的非營利組織，如紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等，我們完全可以像美國那樣通過讓它們署名應(yīng)急預(yù)案和成為公共安全管理委員會(huì)的委員，使它們加入到體制內(nèi)來，承擔(dān)一部分正式的公共安全管理責(zé)任；對于其他的一些志愿者組織，公共安全管理部門可以建立制度化的聯(lián)系和溝通機(jī)制，同它們保持經(jīng)常性的聯(lián)系和溝通。二是要充分利用社區(qū)群眾自治組織。要發(fā)揮其自我管理、自我教育的功能，積極開展“平安社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)減災(zāi)防災(zāi)工作，積極排查公共安全危險(xiǎn)源，降低公共安全風(fēng)險(xiǎn)，提高社區(qū)的抗災(zāi)防災(zāi)能力；及時(shí)調(diào)解利益矛盾，化解風(fēng)險(xiǎn)，防止突發(fā)事件的發(fā)生。三是要同私人部門積極開展合作。通過制定《災(zāi)害保險(xiǎn)法》，將公共安全的部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司。另外，我們還可以利用私人部門的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，積極與它們開展專項(xiàng)合作，建設(shè)“公共安全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)”，提高公共安全事件應(yīng)急管理技術(shù)水平。4.大力推行公共安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高公共安全管理技術(shù)水平一要盡快制定《公共安全管理指南》，提供標(biāo)準(zhǔn)化的公共安全管理工作和活動(dòng)方案，指出公共安全管理中不可缺少的準(zhǔn)備措施、管理活動(dòng)和步驟、管理的質(zhì)量以及如何制定應(yīng)急預(yù)案、救援的優(yōu)先次序、怎么進(jìn)行恢復(fù)，等等。二要建立公共安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)或類似部門，制定公共安全標(biāo)準(zhǔn)指南、公共安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急準(zhǔn)備/管理和BCM標(biāo)準(zhǔn)，以重點(diǎn)應(yīng)對相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，系統(tǒng)地開展安全標(biāo)準(zhǔn)化工作。三要充分利用信息通訊技術(shù)建設(shè)公共安全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，以技術(shù)促進(jìn)各種資源整合和各部門的協(xié)同行動(dòng)。四要采用先進(jìn)的地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)(RS)及通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)對公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精確監(jiān)測。七、建立有效應(yīng)急管理體系的對策和措施1.城市公共安全系統(tǒng)建設(shè)城市公共安全系統(tǒng)是涉及生產(chǎn)、生活和生存的各個(gè)領(lǐng)域的大安全系統(tǒng)。城市各個(gè)安全系統(tǒng)包括七個(gè)子系統(tǒng)，分別是城市工業(yè)危險(xiǎn)源、城市公共場所、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市自然災(zāi)害、城市道路交通、城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件和恐怖襲擊與破壞。城市公共安全研究的理論基礎(chǔ)是風(fēng)險(xiǎn)理論，通過對可能發(fā)生的城市公共事故災(zāi)害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，制定保障城市公共安全與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的安全規(guī)劃，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)減緩對策措施，建立城市事故應(yīng)急救援系統(tǒng)及公共安全信息管理系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)和建立城市公共安全系統(tǒng)的目的。（1）風(fēng)險(xiǎn)分析風(fēng)險(xiǎn)分析主要包括風(fēng)險(xiǎn)辨識與風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)。風(fēng)險(xiǎn)辨識是在資料收集及現(xiàn)場查看的基礎(chǔ)上找出風(fēng)險(xiǎn)之所在和引起風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，并對其后果做出定性的估計(jì)。風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)是對城市系統(tǒng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性或定量的分析，評價(jià)系統(tǒng)發(fā)生危險(xiǎn)的可能性及其嚴(yán)重程度。對于城市系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)來說，主要有兩類城市危險(xiǎn)分析方法，一類是目前比較成熟，應(yīng)用比較廣泛的工業(yè)安全與職業(yè)安全的分析方法，用于原發(fā)事故的風(fēng)險(xiǎn)分析；另一類就是處于探索階段的城市公共安全的風(fēng)險(xiǎn)分析方法，基于對原發(fā)事故的風(fēng)險(xiǎn)分析。（2）城市公共安全規(guī)劃的制定城市公共安全規(guī)劃的本質(zhì)是對城市風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測后所做的安全決策，或是對城市的安全設(shè)計(jì)，目的是控制和降低城市風(fēng)險(xiǎn)，使之達(dá)到可以接受的水平。城市公共安全規(guī)劃主要從城市建設(shè)和社會(huì)發(fā)展總體角度出發(fā)，在城市系統(tǒng)分析和預(yù)測的基礎(chǔ)上，確定城市公共安全規(guī)劃目標(biāo)，提出風(fēng)險(xiǎn)減緩的對策措施，編制城市公共安全規(guī)劃的樣本及指南。①規(guī)劃目標(biāo)的確定城市公共安全規(guī)劃目標(biāo)是公共安全規(guī)劃的核心內(nèi)容，是對城市未來幾年里改善安全狀況，提高安全水平的策略所規(guī)定的目標(biāo)。制定恰當(dāng)?shù)陌踩繕?biāo)是城市公共安全規(guī)劃的關(guān)鍵，規(guī)劃的目的就是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)定的安全目標(biāo)。城市公共安全規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)城市公共安全規(guī)劃的根本宗旨，即保障城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市公共安全規(guī)劃目標(biāo)是以風(fēng)險(xiǎn)理論為指導(dǎo)，在調(diào)查分析城市系統(tǒng)內(nèi)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面諸要素及各種因子相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合系統(tǒng)內(nèi)各種資源供給的可能性等，編制城市系統(tǒng)的公共安全規(guī)劃，并通過實(shí)施該規(guī)劃，保障城市系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。②風(fēng)險(xiǎn)減緩措施具體地講，風(fēng)險(xiǎn)減緩的最終目標(biāo)是達(dá)到預(yù)期的安全規(guī)劃目標(biāo)。其途徑一般是針對現(xiàn)狀安全水平與規(guī)劃安全目標(biāo)間的差距，找出具體的風(fēng)險(xiǎn)因素，如工業(yè)危險(xiǎn)源或公共場所人群聚集等，積極采取減緩措施，以消除或減少風(fēng)險(xiǎn)因素。根據(jù)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果，分析確定城市系統(tǒng)的脆弱部位或環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)有針對性的風(fēng)險(xiǎn)減緩措施。設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)減緩措施時(shí)應(yīng)以提升現(xiàn)有的城市公共安全水平，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃安全目標(biāo)為目的。風(fēng)險(xiǎn)減緩措施設(shè)計(jì)方案完成后，需要從經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性、公眾心理承受力、法律法規(guī)符合性等方面進(jìn)行論證，只有論證結(jié)果說明設(shè)計(jì)方案可行，才能進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)減緩措施的實(shí)施階段，以保證風(fēng)險(xiǎn)減緩措施具備可行性。制定風(fēng)險(xiǎn)減緩措施的程序見圖1所示。圖1風(fēng)險(xiǎn)減緩措施的程序2.應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)組成應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)由計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)、GIS電子地圖系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、移動(dòng)指揮系統(tǒng)、基于互聯(lián)網(wǎng)的遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)、大屏幕系統(tǒng)、GPS定位系統(tǒng)、會(huì)議系統(tǒng)、不間斷供電系統(tǒng)、防病毒、防雷系統(tǒng)組成。如圖2所示：圖2應(yīng)急救援指揮中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖（1）計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)是應(yīng)急救援指揮中心的工作平臺(tái),已將所有的重大危險(xiǎn)源信息采集到數(shù)據(jù)庫里,并制訂了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案,結(jié)合網(wǎng)絡(luò)化的地理信息系統(tǒng)（WEBGIS）技術(shù)，能在電子地圖上方便、快捷、形象地展示重大危險(xiǎn)源和重大事故隱患的地理分布總體概況、及發(fā)生事故后搶險(xiǎn)、應(yīng)急指揮最佳救援路徑和預(yù)案等信息。（2）通信系統(tǒng)指揮中心通信系統(tǒng)包括有線通信和無線通信系統(tǒng),是應(yīng)急指揮系統(tǒng)協(xié)調(diào)指揮的主要手段。開通報(bào)警電話，實(shí)行重點(diǎn)時(shí)段值守，建立呼叫中心,形成與公安、消防、交警、急救統(tǒng)一的接警平臺(tái)和建設(shè)群呼對講機(jī)系統(tǒng)。（3）移動(dòng)指揮系統(tǒng)移動(dòng)用戶是應(yīng)急救援指揮中心平臺(tái)上的一個(gè)虛擬的實(shí)體,把有線網(wǎng)絡(luò)和無線網(wǎng)絡(luò)結(jié)合,利用公共網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建虛擬指揮中心私有網(wǎng)絡(luò),可以讓指揮員隨時(shí)隨地通過移動(dòng)筆記本電腦、掌上電腦等途徑了解事情發(fā)展動(dòng)態(tài),實(shí)時(shí)處理事務(wù)。（4）GPS為了利于指揮中心了解到各種救急車輛的位置、運(yùn)送危險(xiǎn)品車輛情況,實(shí)現(xiàn)車輛行駛路線的科學(xué)正確選擇,在指揮中心的二期工程中將使用GPS進(jìn)行定位。使得應(yīng)急指揮中心處警人員能實(shí)時(shí)的掌握車輛位置信息GPS統(tǒng)將有線、無線、GIS、數(shù)據(jù)庫資源管理等有機(jī)結(jié)合起來,從而完成車輛智能調(diào)度、管理、車輛定位、行駛導(dǎo)航等功能。3.建立城市公共安全信息管理系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理城市公共安全管理的一個(gè)重要組成部分，對城市公共安全系統(tǒng)的各種風(fēng)險(xiǎn)管理必須建立一系列基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫并且應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)管理，所以對城市公共安全實(shí)行現(xiàn)代化的安全管理和制定城市公共安全規(guī)劃，必須建立城市公共安全管理系統(tǒng)。管理信息系統(tǒng)(MIS)主要包括對信息的收集、錄入，信息的存儲(chǔ)、信息的傳輸、信息的加工和信息的輸出五種功能。它把電子計(jì)算機(jī)、數(shù)據(jù)通信設(shè)備通過通信網(wǎng)絡(luò)把不同地域的信息處理中心聯(lián)結(jié)起來，共享網(wǎng)絡(luò)中的硬件、軟件、數(shù)據(jù)和通信設(shè)備等資源，加速信息的周轉(zhuǎn)，為管理者的決策及規(guī)劃的制定及時(shí)提供準(zhǔn)確、可靠的依據(jù)。在現(xiàn)代化城市公共安全管理中，城市公共安全管理信息系統(tǒng)是信息綜合處理的樞紐，是公共安全信息