政策工具視角下中小學思政課教師政策文本分析

摘要辦好中小學思政課關鍵在教師。本研究選取與中小學思政課教師相關的6份政策文件為樣本，以麥克唐納和埃莫爾的政策工具類型為橫向維度，以中小學思政課教師政策要素為縱向維度建立二維分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，中小學思政課教師政策工具配置比較齊全，部分工具使用過度；政策內(nèi)容安排比較全面，內(nèi)容分布凸顯政策偏好；政策工具基本匹配政策內(nèi)容，配置結(jié)構(gòu)尚需優(yōu)化。為更好地加強中小學思政課教師隊伍建設，推動政策有效落地，建議調(diào)整政策工具配置，促進優(yōu)勢互補；協(xié)調(diào)政策內(nèi)容安排，促進均衡分布；優(yōu)化工具與內(nèi)容匹配，促進精準適配。關鍵詞政策工具；文本分析；中小學；思政課教師一、問題的提出辦好思政課關鍵在教師。近年來，隨著對思政課教師重要性認識的深入，相關研究成果不斷涌現(xiàn)，或從理論層面，或從實踐層面進行探究，為把握中小學思政課教師隊伍現(xiàn)狀，認識其專業(yè)素養(yǎng)，理解其專業(yè)發(fā)展路徑奠定了良好基礎。但是，從政策角度對中小學思政課教師的研究比較薄弱?！罢吖ぞ呔褪钦囈酝菩姓叩姆椒ɑ蚴侄巍盵1]，自2019年學校思政課教師座談會召開以來，各部門先后頒布了一系列涉及中小學思政課教師隊伍建設的政策文件。這為探討中小學思政課教師隊伍建設提供了新思路?；诖耍疚慕柚吖ぞ咭暯欠治鱿嚓P政策文本，試圖理解其如何利用政策工具加強中小學思政課教師隊伍建設，并最終為政策優(yōu)化與落實提出建議。二、研究設計（一）文本選擇本研究在中央人民政府門戶網(wǎng)站和教育部門戶網(wǎng)站對相關政策文件進行搜索，并堅持三條標準：一是權(quán)威性，發(fā)文部門為國家機關（如國務院以及各部委）；二是即時性，主要選取學校思政課教師座談會召開以來（2019～2022年）頒布的政策文件；三是相關性，包括與中小學思政課教師直接相關的政策如中小學思政課建設、思政課教師隊伍建設文件，也包括內(nèi)容涉及中小學思政課教師的間接相關政策。由此，確定了6個相關政策文件樣本（見表1）。（二）分析框架本研究以政策工具與政策內(nèi)容建立二維分析框架，通過政策文本分析，探究不同政策工具的使用情況，不同政策內(nèi)容的分布情況，以及政策工具與政策內(nèi)容的匹配情況。1.橫向維度：政策工具維度麥克唐納（L.M.McDonnell）和埃莫爾（R.F.Elmore）根據(jù)政策所要實現(xiàn)的目標或者實現(xiàn)目標所需要的條件，將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具。[2]其關注“處理一個具體問題的現(xiàn)有的選擇范圍、選擇方案潛在的理論前提、問題、目標、選擇方案和與之相關的具體執(zhí)行問題之間的適切度”[3]，對教育政策具有較強的解釋力，從而得到學界的廣泛認可，諸多教育政策研究都使用這一工具。本研究采用這一政策工具，建立以命令性、激勵性、能力建設、系統(tǒng)變革和勸告為基本分類的政策工具維度。命令性工具指政府為實現(xiàn)政策目標而采取的具有強制性的措施，要求人們遵守和服從，從而表現(xiàn)出共同行為，常用詞語有“必須”“要求”“不得”等。激勵性工具是以物質(zhì)或精神獎勵的方式鼓勵人們?yōu)閷崿F(xiàn)政策目標而努力，常用詞語有“鼓勵”“支持”“傾斜”等。能力建設工具是為解決因缺乏能力而無法實現(xiàn)政策目標的問題，其與激勵性工具不同，往往經(jīng)歷較長時間才能產(chǎn)生效果，常用詞語有“組織”“開展”“加強”等。系統(tǒng)變革工具是為實現(xiàn)政策目標而進行的權(quán)利的重新分配、資源的重新組合，常用詞語有“建立機制”“完善制度”“統(tǒng)籌力量”等。勸告工具是鼓勵人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)政策目標而采取的措施，它不采用物質(zhì)或精神獎勵，常用詞語有“鼓勵”“引導”等。五種工具既有著緊密聯(lián)系又存在明顯差異。從聯(lián)系來說，五種工具都服務于政策目標的達成。從區(qū)別來說，每種工具都有適用的條件或情境，命令性工具適合共性的行為，激勵性工具適合于有差異的行為，激勵性工具往往在很短的時間內(nèi)就能看到效果，能力建設工具見效則比較漫長。2.縱向維度：政策內(nèi)容維度除對政策工具進行劃分之外，還需對中小學思政課政策內(nèi)容進行劃分。在教師政策方面應用比較廣泛的是世界銀行關于教師政策的框架，包括教師職前培養(yǎng)政策、教師入職和留任政策、教師招聘與就業(yè)政策、教師工作量和專業(yè)自治權(quán)政策、教師專業(yè)發(fā)展政策、教師待遇和福利政策、教師退休制度和福利政策、教師監(jiān)測和評價政策、教師代表和話語權(quán)政策、學校領導政策[4]。綜合這一教師政策分析框架及中小學思政課教師政策的關注點，本研究將政策內(nèi)容分為配備管理、專業(yè)發(fā)展、激勵評價、組織保障四方面。配備管理政策包括中小學思政課教師的配備制度、準入制度、退出制度等，專業(yè)發(fā)展政策是圍繞中小學思政課教師師德師風建設、思想政治素養(yǎng)提升、教育教學能力提升等方面的專業(yè)發(fā)展而采取的措施，激勵評價是對中小學思政課教師的激勵機制和評價機制，組織保障政策是為了保證中小學思政課教師隊伍建設的舉措落地而需要的保障措施?；诖?，本研究以政策工具的五類工具和政策內(nèi)容的四要素為X軸和Y軸建立二維分析框架（見圖1）。（三）編碼方法與結(jié)果本研究選取與中小學思政課教師高度相關的內(nèi)容，按照“政策序號-章-條-分析單元”的方式對6份政策文本進行編碼。第一步，政策序號按照6份政策頒布時間先后進行排序1-6。第二步，章、條按照政策文本中的數(shù)字排序。第三步，以條中涉及中小學思政課教師的語句作為分析單元，如果一條政策有多個分析單元則從1開始排序，共計153個分析單元。例如，“6-7-20-2”代表第6份政策文本中第七章第20條中第2個分析單元。按照上述分析框架和編碼方法對6份政策文件進行編碼，中小學思政課教師政策工具各部分比例、政策內(nèi)容各部分比例及二維分析如圖2、圖3和表2所示。三、研究結(jié)果分析（一）政策工具維度分析如圖2所示，中小學思政課教師政策綜合運用了命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統(tǒng)變革工具、勸告工具，但不同工具的使用具有明顯的類別化特征，比例差異明顯。1.高頻使用工具。政策中命令性工具和能力建設工具使用頻率遠高于其他三類，為高頻使用工具。命令性工具具有低成本、高效率、強制性的特點，因此，依靠政府的權(quán)威自上而下推行各項政策，通過行政命令、標準研制、規(guī)定施行等形式，有助于解決當前思政課教師隊伍建設面臨的基礎性問題，如教師配置、專業(yè)素養(yǎng)、職稱晉升、能力建設等。2.中頻使用工具。政策勸告工具和系統(tǒng)變革工具為中頻使用工具，勸告工具意在通過呼吁、號召等手段改變?nèi)藗兊恼J識和態(tài)度，從而達到為政策目標服務的目的。系統(tǒng)變革工具旨在通過機構(gòu)設立、制度建設等方式，實現(xiàn)權(quán)力的調(diào)整和資源的重組。具體體現(xiàn)在勸告工具通過各種權(quán)威媒體展示思政課教師的優(yōu)秀成果、加大宣傳力度等方式，有助于增進人們對思政課教師的認識、理解和尊重，帶動和影響其專業(yè)發(fā)展，進而形成良好的社會氛圍。3.低頻使用工具。政策中激勵性工具使用次數(shù)最低，為低頻使用工具。其旨在通過正向或負向的物質(zhì)、精神獎勵的方式，刺激人們?yōu)閷崿F(xiàn)政策目標而努力，具有即時性、立竿見影的效果。有調(diào)查顯示，中小學思政課教師的職業(yè)認同感不夠強、職業(yè)榮譽感不夠高、職業(yè)責任感較弱[5]。因此，增強思政課教師的職業(yè)認同感、職業(yè)榮譽感和職業(yè)責任感是政策目標之一。政策通過設置崗位津貼、政策傾斜、選樹典型等方式，旨在鼓勵更多優(yōu)秀教師投入思政課教學，充實教師隊伍，加強課程建設。（二）政策內(nèi)容維度分析如圖3所示，中小學思政課教師政策涉及配置管理、專業(yè)發(fā)展、激勵評價、組織保障四方面內(nèi)容，比較全面地涵蓋了政策內(nèi)容，也具有明顯的類別化特征。1.高頻政策內(nèi)容。政策內(nèi)容中專業(yè)發(fā)展出現(xiàn)次數(shù)最多，遠高于其他三項政策內(nèi)容。政策內(nèi)容分布差異反映了政策制定者對政策內(nèi)容重要性認識的差異，說明專業(yè)發(fā)展對思政課教師隊伍教師最為重要。在專業(yè)發(fā)展方面，思政課教師既有與其他學科教師共性的要求，如良好的師德素養(yǎng)、扎實的知識基礎、過硬的教育教學能力等，也有特殊要求，如較強的思想政治素養(yǎng)。即使是在共性的教育教學能力方面，思政課教師也與其他學科教師有很大不同，可以說要求更高。正如習近平總書記在學校思政課教師座談會所指出的，“思政課的政治性、思想性、學術性、專業(yè)性是緊密聯(lián)系在一起的，其學術深度廣度和學術含金量不亞于任何一門哲學社會科學！”[6]筆者曾就此訪談多位教研員和骨干教師，他們認為，思政課是一門綜合課程，涉及政治教育、道德教育、國情教育、法治教育等多學科內(nèi)容，知識面廣，對教師提出了很高的要求。此外，由于語文、數(shù)學、英語等學科研究時間久，相對形成了比較固定的模式，不同課型如何教相對比較成熟，而思政課與學生生活緊密相連，難以形成固定模式，這些都對思政課教師提出了挑戰(zhàn)[7]?；诖?，政策比較關注教師教學能力提升，如推進教學方法改革、研究教學重點難點、引導教師把握不同學段的課程目標、探討思政課一體化教學規(guī)律、研究教材重點難點、做好教材內(nèi)容轉(zhuǎn)化等。在專業(yè)發(fā)展政策中，除師德教育、教育教學能力提升之外，還有較多內(nèi)容涉及思政課教師的思想政治教育。如加強學習馬克思主義理論、認真學習習近平新時代中國特色社會主義思想、及時學習習近平總書記重要講話精神、加強學習中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命傳統(tǒng)文化、社會主義先進文化等。2.中頻政策內(nèi)容。政策內(nèi)容中，配備管理為中頻政策內(nèi)容。它是解決哪些人來教的問題，是思政課教師隊伍建設的基礎性問題。當前，思政課教師配備管理方面，專職教師存在不同程度的不足問題。有研究發(fā)現(xiàn)，“小學道德與法治兼職教師比例高達80.6%、專職比例為19.4%；初中兼職比例為10.3%、專職比例為89.7%；高中思政課教師兼職比例為8.9%，專職比例為91.1%?！盵8]這直接影響其后續(xù)專業(yè)發(fā)展。配備管理政策主要有編制管理、準入制度、退出制度等內(nèi)容，如要求到2025年小學思政課教師專職比例達到70%，初高中思政課教師要配齊，新聘任思政課教師要取得思政課教師資格等。3.低頻政策內(nèi)容。政策內(nèi)容中，激勵評價和組織保障為低頻政策內(nèi)容。激勵評價政策有助于吸引優(yōu)秀教師加入思政課教師隊伍，扭轉(zhuǎn)唯文憑、唯論文、唯帽子等不良評價傾向，引導教師重視思政課教學。明確與思政課教師相匹配的評價標準、加大人才項目中對思政課教師的傾斜支持、實行職稱單列評審等，都有助于調(diào)動思政課教師的積極性和主動性。組織保障政策是確保上述政策落到實處而采取的保障措施，從教育系統(tǒng)外部（如組織領導、經(jīng)費保障）為思政課教師隊伍建設提供支撐。要求各政府部門要主動為思政課教師隊伍建設提供支持、把思政課教師隊伍建設情況作為對各地教育督導和績效考核的重要內(nèi)容等，都有助于從整體上促進思政課教師隊伍建設。（三）政策工具與政策內(nèi)容交叉分析1.配備管理政策工具使用情況配備管理政策中，命令性工具的使用最多，超過總數(shù)的一半，占據(jù)絕對優(yōu)勢，然后分別是勸告工具、能力建設工具、系統(tǒng)變革工具，未使用激勵性工具。政策工具的選擇與使用體現(xiàn)了政策制定者的取向與偏好。配備管理政策傾向于選擇命令性工具說明思政課教師配備需要具有相同的條件，包括配置數(shù)量、入職資格、任職要求等，有利于確保思政課教師在配備方面達到基本條件。命令性工具提出了一些必須完成的剛性要求，勸告工具則提出了一些柔性的可供參考的建議，如在思政課教師來源上鼓勵相關專業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生從事思政課教學、積極聘請各地優(yōu)秀的黨政干部、學者、模范人物擔任思政課兼職教師等。能力建設工具著力解決思政課教師職前教育問題，通過加強高校思政教育專業(yè)、加強培養(yǎng)優(yōu)秀的馬克思主義理論專業(yè)的本碩博人才等，為優(yōu)質(zhì)中小學思政課教師供給打下基礎。系統(tǒng)變革工具通過建立相關制度來逐步滿足思政課教師的配備，如思政課特聘教授、兼職教師制度。2.專業(yè)發(fā)展政策工具使用情況在專業(yè)發(fā)展政策中，能力建設工具使用最多，占比50%，其次分別是系統(tǒng)變革工具、勸告工具、命令性工具，激勵性工具未使用。教師專業(yè)發(fā)展需要各種條件支持，能力建設工具旨在為教師專業(yè)發(fā)展提供條件、平臺、資源，是最契合教師專業(yè)發(fā)展的政策工具。此外，教師專業(yè)發(fā)展需要相應的機制或制度的建立，系統(tǒng)變革工具也得以一定使用。對于一些象征性政策目標，如教師申報課題、教師進修第二學歷、探索新的教學方式與方法等，政策采用了勸告工具。涉及教師專業(yè)發(fā)展中的規(guī)定、要求、標準等，政策配備了命令性工具，通過制定專業(yè)標準等措施明確教師專業(yè)發(fā)展的標準和要求。3.激勵評價政策工具使用情況在激勵評價政策中，激勵性工具使用最多，占比45.8%，其次是命令性工具和勸告性工具，能力建設工具和系統(tǒng)變革工具未使用。激勵評價政策主要是引導廣大教師積極主動選擇思政課、堅持教思政課、教好思政課，物質(zhì)或精神獎勵是最直接和有效的方式，政策通過設置崗位津貼、實行政策關照、表彰先進教師等措施，調(diào)動教師教好思政課的積極性，增強職業(yè)認同感和榮譽感，廣泛使用激勵性工具，政策工具與政策內(nèi)容比較契合。對教師的激勵也要求制定相關的標準、規(guī)定，政策要求明確思政課教師評價標準、完善思政課教師職稱評聘標準等都運用了命令性工具。除物質(zhì)和精神獎勵、標準和規(guī)定外，來自身邊優(yōu)秀教師的事跡也對思政課教師起著激勵作用，為此，政策也使用了勸告工具，如選樹先進典型、宣傳優(yōu)秀教師、傳播優(yōu)秀成果，引導廣大教師向他們學習。4.組織保障政策工具使用情況在組織保障政策中，綜合運用了命令性工具、勸告工具、系統(tǒng)變革工具，命令性工具使用最多，激勵性工具和能力建設工具未使用。命令性和系統(tǒng)變革工具分別使用12次、4次，要求各地各學校重視思政課教師隊伍建設、建立聯(lián)系思政課教師制度、健全督導評估機制、完善干部選拔任用機制等。其應用反映了政府從規(guī)定要求到制度建立等方面，保障思政課教師政策落實的決心。除硬性要求和制度建立外，政策適當運用了勸告工具，通過利用各種媒體加強對思政課教師的宣傳，引導全社會形成關心和關注思政課教師隊伍建設的良好氛圍。綜上發(fā)現(xiàn)，目前政策工具配置比較齊全，但部分工具使用過度；政策內(nèi)容安排比較全面，但內(nèi)容分布凸顯政策偏好；政策工具基本匹配政策內(nèi)容，但配置結(jié)構(gòu)尚需優(yōu)化。四、政策建議（一）調(diào)整政策工具配置，促進優(yōu)勢互補一是豐富激勵性工具的使用。一方面，加強激勵性工具與能力建設工具的配合，保證政策的短期和長期成效。激勵性工具能在短期內(nèi)產(chǎn)生顯著效果，當前，能力建設工具使用多而激勵性工具使用少，不利于在短期內(nèi)推動思政課教師隊伍建設，需要同時兼顧政策的短期和長期效果。在配備管理、專業(yè)發(fā)展、組織保障中適度增加激勵性工具的使用，短期內(nèi)可調(diào)動各類主體投入思政課教師隊伍建設的熱情。另一方面，促進激勵性工具與勸告工具的合作，提升政策執(zhí)行力度。勸告工具由于缺乏行政強制推動和物質(zhì)、精神激勵，政策執(zhí)行效果較弱，將二者結(jié)合起來能夠發(fā)揮更為顯著的效果。二是拓展系統(tǒng)變革工具的使用。中小學思政課教師隊伍存在的問題是長期積累產(chǎn)生的，既與教育內(nèi)部的課程教學與師資配置有關，更與教育外部的社會環(huán)境、用人評價等因素緊密相連，如配備管理上需要體制機制創(chuàng)新，“我國編制管理更多遵循行政管理邏輯而非教育發(fā)展邏輯，這是導致編制核定滯后、管理失范、存量調(diào)整困難的重要體制機制障礙。”[9]中小學思政課教師隊伍建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要多主體、多部門合力解決，通過建立多方聯(lián)動的協(xié)同機制推動政府、社會、學校形成教育合力，如建立問責機制，對不按要求進行思政課教師配備、激勵評價政策落實不到位的部門或?qū)W校進行追責。（二）協(xié)調(diào)政策內(nèi)容安排，促進均衡分布“政策要素分布比重失衡會導致有些工作執(zhí)行過度，有的工作執(zhí)行緩慢，不利于教育高質(zhì)量發(fā)展整體推進?！盵10]因此，適度減少專業(yè)發(fā)展政策，增加激勵評價政策使內(nèi)容更加均衡是改進的可能方向。一是加強思政課教師專業(yè)發(fā)展規(guī)律研究，提供精準的條件支持。政策內(nèi)容中，專業(yè)發(fā)展對思政課教師最重要，這與專業(yè)發(fā)展在政策中的占比最高一致。但是，過于注重、強調(diào)專業(yè)發(fā)展所帶來的高密度培訓、研修等也會增加教師工作負擔，嚴重影響政策實施效果。有調(diào)查顯示，“思政課教師對密切聯(lián)系的教研組和年級組最認可，51.0%的思政課教師認為‘教研組、年級組之間的學習和交流對個人專業(yè)發(fā)展幫助最大，其次是‘省市縣教研部門的培訓和教研活動（20.8%）和‘自己的學習和鉆研（17.9%），認為‘學校領導和教學管理部門的指