基層預(yù)算管理一體化績效評價指標(biāo)應(yīng)用及對策分析

引言《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》中，對預(yù)算管理一體化的定義是：基于統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則下，和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)相結(jié)合，提高工作的自動化、標(biāo)準(zhǔn)化程度，既能動態(tài)反映預(yù)算管理的全過程，又能實現(xiàn)有效控制，確保預(yù)算工作的高效性和規(guī)范化。深化預(yù)算制度改革的背景下，預(yù)算管理一體化是一個突破口，抓住了薄弱管理環(huán)節(jié)，對今后的財政預(yù)算工作具有重要影響。以下結(jié)合筆者工作經(jīng)驗，對基層預(yù)算管理一體化及其績效評價指標(biāo)的應(yīng)用進行探討。一、預(yù)算管理一體化概述（一）內(nèi)涵預(yù)算管理一體化，包括了基礎(chǔ)信息管理、項目庫管理、預(yù)算全過程管理（編制、批復(fù)、調(diào)整、執(zhí)行）、會計管理（核算、決算、報告）等內(nèi)容。預(yù)算工作中，能對各項信息進行動態(tài)監(jiān)控、自動記錄、及時反饋，從資金預(yù)算安排到使用末端，均有明確的賬目可查。預(yù)算管理一體化，最終要實現(xiàn)五個方面的一體化：一是政府預(yù)算管理一體化，二是各部門預(yù)算管理一體化，三是預(yù)算全過程管理一體化，四是預(yù)算項目全生命周期管理一體化，五是財政數(shù)據(jù)管理一體化。（二）實施意義預(yù)算管理工作中，制度和技術(shù)方面存在的問題，制約了管理水平持續(xù)提升。第一，制度方面的問題：①綜合性統(tǒng)籌工作不夠，收支管理不嚴(yán)格，監(jiān)督指導(dǎo)不到位，沒有充分發(fā)揮出財政資金的作用。②管理工作不規(guī)范，上下級預(yù)算存在脫節(jié)，政府、部門和基層單位之間的預(yù)算銜接不良，甚至部分地區(qū)缺少完善的管理規(guī)范。③信息透明度不高，沒有細化到具體單位和項目，財政部門對預(yù)算情況的掌控不全面、不及時。④預(yù)算執(zhí)行約束力度小，預(yù)算調(diào)整缺少規(guī)范程序，結(jié)余資金沒有自動計算回收等。第二，技術(shù)方面的問題：①目前的管理系統(tǒng)和省級系統(tǒng)的銜接不夠，尚未全面貫通。②預(yù)算項目庫建設(shè)支撐體系，存在條塊化、碎片化問題?；谝陨蠁栴}，通過建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，不僅是信息系統(tǒng)的升級，也是管理制度的深化變革。第一，能對財政資金進行全生命周期管理，資金運作過程中，可跨層級動態(tài)跟蹤信息變化。第二，為全面預(yù)算績效管理打下堅實基礎(chǔ)，有助于建立完善的績效指標(biāo)體系，提高績效評價結(jié)果的運用價值。第三，實現(xiàn)了財政信息化一盤棋發(fā)展，有助于解決業(yè)務(wù)不規(guī)范、技術(shù)不兼容、各自為政等實際問題。第四，能發(fā)揮出大數(shù)據(jù)在財政管理上的優(yōu)勢，達到精準(zhǔn)化資金監(jiān)控、科學(xué)化輔助決策的效果。（三）工作方法如何推進預(yù)算管理一體化呢？答案是省、市、縣三級財政部門和預(yù)算單位分工協(xié)作，明確自身職責(zé)，設(shè)置工作目標(biāo)。第一，省級財政部門要落實全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對業(yè)務(wù)需求進行梳理，對現(xiàn)行財政管理制度進行完善，加快系統(tǒng)升級建設(shè)。第二，市縣級財政部門要在上級引導(dǎo)下，深入解讀財務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)范，對日常業(yè)務(wù)進行規(guī)范管理，加快本地區(qū)的系統(tǒng)建設(shè)和推廣工作。第三，基層預(yù)算單位要積極配合上級政策指令，參與系統(tǒng)培訓(xùn)，規(guī)范財務(wù)管理，強化預(yù)算約束，形成橫向配合、縱向?qū)拥墓ぷ鳈C制。二、當(dāng)前預(yù)算績效評價模式和存在的問題（一）績效評價模式當(dāng)前的預(yù)算績效評價工作，覆蓋了事前、事中、事后全過程，基本模式是：①預(yù)算編制環(huán)節(jié)，根據(jù)財政部門的規(guī)范要求，編制預(yù)算方案，提出績效目標(biāo)。預(yù)算項目申報時，采用“二上二下”程序，通過審批列為正式預(yù)算，連同績效目標(biāo)下達至部門單位。②預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，單位使用預(yù)算資金的過程中，財政部門監(jiān)控資金支出和績效目標(biāo)，確保按照預(yù)算方案執(zhí)行，出現(xiàn)偏差及時調(diào)整。③資金使用結(jié)束，先由職能部門自我評價，提供績效評價材料；再由財政部門進行評價，作為最終績效評價結(jié)果，和下一年度的預(yù)算掛鉤。見圖1。圖1預(yù)算績效評價基本流程（二）存在的問題現(xiàn)行的預(yù)算績效評價模式，評價工作向預(yù)算編制環(huán)節(jié)延伸，以績效目標(biāo)的設(shè)置、實現(xiàn)和審核為重點，存在的問題有：第一，該績效評價模式的關(guān)鍵是績效目標(biāo)，部門設(shè)定績效目標(biāo)時，依據(jù)的是自身職能和上級決策部署。預(yù)算審批下達后，對執(zhí)行情況動態(tài)跟蹤，看績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度；資金使用結(jié)束后，使用評價指標(biāo)進行打分，根據(jù)權(quán)重得到總分，劃分為優(yōu)、良、中、差四個等級。實際評價工作中，如何設(shè)置評價指標(biāo)，如何確定權(quán)重大小，存在一定難度。第二，對績效目標(biāo)的設(shè)定、實現(xiàn)進行跟蹤評價，對于預(yù)算單位而言在資金申請、使用環(huán)節(jié)起到制約作用，能提高預(yù)算資金的使用效率。但是，該績效目標(biāo)是外在的，和預(yù)算規(guī)模、資金使用之間缺少因果關(guān)聯(lián)，沒有設(shè)計運行機制，導(dǎo)致績效提升缺少約束和激勵。第三，部分單位為了削弱績效評價的制約作用，往往會弱化績效目標(biāo)，例如預(yù)算編制時，設(shè)置較低的績效目標(biāo)。當(dāng)資金使用結(jié)束，得到績效評價結(jié)果后，即使績效很低甚至沒有績效，但資金已經(jīng)用完，沒有補救措施。如此進入下一輪預(yù)算，同樣困境再次出現(xiàn)，就會陷入績效難以提升的惡性循環(huán)，在支出進度、預(yù)算追加等方面出現(xiàn)問題。三、基層預(yù)算管理一體化績效評價指標(biāo)的應(yīng)用關(guān)鍵基層單位在預(yù)算工作中，為了推進預(yù)算管理一體化，應(yīng)加強績效評價，將其貫穿在預(yù)算活動的各個環(huán)節(jié)。同時，績效評價指標(biāo)應(yīng)具有全面性、多維度的特點，應(yīng)用關(guān)鍵總結(jié)如下。（一）合理確定評價指標(biāo)績效評價指標(biāo)在應(yīng)用時，首先要分析基層單位的預(yù)算管理一體化建設(shè)情況，確定實施方案和規(guī)章制度，對評價指標(biāo)進行科學(xué)分類、合理確定。第一，按照不同評價內(nèi)容進行分類，評價指標(biāo)可分為工作業(yè)務(wù)、工作能力、工作態(tài)度等。第二，按照不同評價方式進行分類，評價指標(biāo)可分為硬性指標(biāo)和柔性指標(biāo)。第三，按照不同經(jīng)濟活動內(nèi)容進行分類，評價指標(biāo)可分為財務(wù)指標(biāo)（資產(chǎn)營運、效益、償債能力、發(fā)展能力等）、非財務(wù)指標(biāo)（管理能力、創(chuàng)新能力、服務(wù)滿意度等）?；鶎訂挝煌七M預(yù)算管理一體化，要對評價指標(biāo)進行合理分類，然后根據(jù)績效目標(biāo)開展考評活動，提高預(yù)算執(zhí)行效率和管理水平。（二）優(yōu)化設(shè)計指標(biāo)功能基層單位預(yù)算執(zhí)行后，績效評價時可將多種方法結(jié)合起來，例如定性分析+定量分析，避免單一方法影響客觀性，造成評價結(jié)果片面。設(shè)計指標(biāo)功能時，首先，要遵循公平、公正、透明的原則。其次，指標(biāo)要分類、分級設(shè)置。最后，要結(jié)合國家法規(guī)、地方規(guī)劃，以政府制定的方針政策為導(dǎo)向。如此，才能保證指標(biāo)功能的科學(xué)性、有效性。第一，預(yù)算項目立項后，基層單位應(yīng)分析項目特點，設(shè)置評級規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，一般采用三級標(biāo)準(zhǔn)或四級標(biāo)準(zhǔn)，要求具有良好的適用性、可行性。然后建立績效評價指標(biāo)庫，根據(jù)項目難度和業(yè)務(wù)量大小，確定評價指標(biāo)數(shù)量，既要覆蓋全部環(huán)節(jié)，又要涉及多個領(lǐng)域。另外，動態(tài)監(jiān)督管理預(yù)算項目的實施過程，設(shè)計績效跟蹤指標(biāo)，動態(tài)考評項目實施效果，提高考評便捷性。第二，跟蹤績效指標(biāo)時，為了實現(xiàn)動態(tài)跟蹤，應(yīng)填寫績效目標(biāo)表、立項績效表，填寫后及時上報，倒逼基層單位對相關(guān)指標(biāo)動態(tài)跟蹤，確保考評工作覆蓋事前、事中、事后所有環(huán)節(jié)。第三，績效評價指標(biāo)確定后，并不是一成不變的。隨著基層單位的經(jīng)濟活動開展，以及內(nèi)外部環(huán)境變化，績效評價工作也應(yīng)該與時俱進。例如：對評價指標(biāo)進行分析，結(jié)合財政資金的配置和運行情況，邀請專家對績效指標(biāo)進行評審，采用增加、刪減、修訂等方式進行完善，提高指標(biāo)的適用性、合理性，不斷優(yōu)化績效評價指標(biāo)的功能。（三）科學(xué)計算關(guān)鍵指標(biāo)基層預(yù)算管理一體化實施期間，績效評價工作要選擇合適的計算方法，對關(guān)鍵指標(biāo)進行重點把控。例如：預(yù)算支出、預(yù)算追加調(diào)整、非稅收入、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等，均是常用的關(guān)鍵指標(biāo)，計算方法介紹如下：第一，預(yù)算支出?？刹捎妙A(yù)算支出完成率進行計算，方法是：利用計算結(jié)果，可評價部門預(yù)算支出的達成效果，既能為后續(xù)預(yù)算資金的使用提供依據(jù)，又能為地區(qū)預(yù)算支出分析工作打下基礎(chǔ)。第二，預(yù)算追加調(diào)整。可采用預(yù)算支出調(diào)整率進行計算，方法是：該計算結(jié)果反映出部門預(yù)算的調(diào)整情況，為單位預(yù)算管理決策提供依據(jù)，更好地控制預(yù)算追加調(diào)整額度。第三，非稅收入?？刹捎妙A(yù)算完成率進行計算，方法是：利用計算結(jié)果，可以評估單位非稅收入的完成情況，有助于負責(zé)人了解工作進度，為全局規(guī)劃、預(yù)算分配提供支持。第四，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。分為撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、補貼結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余兩類，可采用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動率計算，前者方法是：該計算結(jié)果反映出單位對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管控效果。后者方法是：該計算結(jié)果反映出單位受到多種因素影響，財政撥款或補貼資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的變動情況，也能看出單位對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管控效果。四、基層預(yù)算管理一體化績效評價指標(biāo)的應(yīng)用對策（一）優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行第一，預(yù)算下達后，基層單位應(yīng)設(shè)置預(yù)算指標(biāo)，合理界定支出方向和業(yè)務(wù)事項。例如：明確水電費、物業(yè)費的預(yù)算指標(biāo)；常規(guī)性支出預(yù)算指標(biāo)，制定簡單可行的審批流程。確定預(yù)算指標(biāo)后，要在實際工作中嚴(yán)格落實，不能隨意變動。第二，單位財務(wù)部門作為財政資金運作的主體，為保證支付的合理性和規(guī)范性，應(yīng)在支付前完善管控體系，對支出操作進行控制。第三，預(yù)算支出總數(shù)確定，但具體內(nèi)容不確定，隨著項目開展才能明確，決算時應(yīng)采用一事一議方法。第四，開展政府采購活動時，嚴(yán)格遵守政策法規(guī)，要制定采購計劃和預(yù)算，將其作為采購工作的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。（二）嚴(yán)格審查申請第一，基層單位預(yù)算管理中，業(yè)務(wù)事項的執(zhí)行應(yīng)有明確的預(yù)算指標(biāo)，提出執(zhí)行申請要在指標(biāo)范圍內(nèi)。如果業(yè)務(wù)沒有申請指標(biāo)，也沒有通過審批，就不能申請執(zhí)行。第二，具體看申請額度，如果業(yè)務(wù)部門申請的額度超出可執(zhí)行范圍，就要按照流程對預(yù)算進行追加或調(diào)整，追加或調(diào)整后的預(yù)算到位，再提出執(zhí)行申請。第三，部門提出申請后，財務(wù)部門和歸口部門要開展嚴(yán)格的審查工作，既要合法合規(guī)，又要符合業(yè)務(wù)項目開展需求，避免預(yù)算資金閑置或浪費。（三）完善監(jiān)督機制財務(wù)部門和歸口部門，是基層單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控主體，做好監(jiān)督工作應(yīng)從以下兩點入手：一是兩個部門加強溝通、進行協(xié)作，利用財務(wù)管理系統(tǒng)獲得財務(wù)信息，對預(yù)算執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)測。如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行出現(xiàn)偏差，采取合理的糾偏措施。二是結(jié)合內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)范，制定預(yù)算執(zhí)行分析制度，部門負責(zé)人應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行進度和效果進行定期匯報，單位將分析會議常態(tài)化，對存在的問題提出解決對策、優(yōu)化方案，提高評價指標(biāo)的適用性。（四）鞏固基礎(chǔ)支撐基層預(yù)算管理一體化績效評價時，要想獲得真實全面的評價結(jié)果，還要鞏固基礎(chǔ)支撐。一是信息平臺。能整合績效評價需要的各類信息，嵌入操作、監(jiān)管流程后，形成可共享的資源庫，包括統(tǒng)計信息、會計信息、政策文件、制度法規(guī)等。信息平臺是預(yù)算管理一體化和績效評價的基本條件，能實現(xiàn)預(yù)算管理的全過程、全方位。二是政府會計信息?！墩畷嬛贫取犯母铮瑫绊戭A(yù)算管理一體化和績效評價工作，在預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督、評價等環(huán)節(jié)，政府會計信息均具有重要作用。因此，單位需要將政府會計信息收集起來，整合分析后指導(dǎo)預(yù)算管理工作開展，作為績效評價的參