回顧與展望：中國的積極財政政策

回顧與展望：中國的積極財政政策"一、積極財政政策取得明顯成效

1998年以來我國實行了積極財政政策，到今年已經三個年頭。從經濟形勢的發(fā)展變化來看，積極財政政策取得了明顯成效，受到了各方面的好評。

（一）拉動經濟增長，國民經濟出現重要轉機

（二）經濟結構調整有重要進展，經濟運行質量明顯提高

（三）提高了綜合運用財政政策和貨幣政策的水平，豐富了宏觀經濟管理的經驗

就財政政策本身來看，注重對財政各種調節(jié)手段的綜合運用，實現宏觀調控的總體目標。我國實施的積極財政政策，1998年是典型的“汲水政策”，其載體是國債投資；而1999年以來的財政政策則屬于“補償政策”，是一種全面干預的政策，其載體不僅包括公共投資，還有稅收、轉移支付、財政補貼等。1999年以來進一步加大了積極財政政策的實施力度，除了繼續(xù)增發(fā)國債保持投資需求的較快增長外，還調整收入分配政策，著力刺激消費需求：適當提高社會保障“三條線”（國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度）的保障水平；提高公務人員的工資和離退休人員的養(yǎng)老金；解決國有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問題；采取切實措施，減輕農民負擔。進一步實施有利于鼓勵投資和消費，促進出口的稅收政策；停止征收固定資產投資方向調節(jié)稅；對企業(yè)設備投資實行投資抵免所得稅的政策；適當提高出口退稅率，支持出口增長；繼續(xù)清理整頓各種收費，減輕企業(yè)負擔等。通過財政貼息方式啟動固定資產投資需求，可以把財政投入與民間投資結合起來，使財政政策起到“四兩撥千斤”的作用。

正是上述財政政策與貨幣政策的密切配合，以及財政手段的綜合運用，才促成了當前國民經濟出現重要轉機。這大大豐富了我們宏觀經濟管理的經驗。

二、繼續(xù)實行積極財政政策的必要性

實施積極財政政策以來雖然取得了明顯成效，特別是今年以來，整個經濟呈現出快速增長的勢頭，但是基礎仍不穩(wěn)固，一些體制、機制和結構方面的深層次問題尚未得到根本解決。雖然今年全年可以實現8％的GDP增長率，但如果剔除政策性因素的影響，這一比率則會降到6％以下，與我國正常的經濟增長速度相比還相差甚遠?；A不穩(wěn)固的具體表現主要有以下幾個方面：

（一）投資增長緩慢，特別是民間投資啟動乏力，成為制約國內需求的主要因素。

（二）消費增長不穩(wěn)定，擴大消費有相當大難度。

（三）國際因素存在較大的不確定性，對出口繼續(xù)增長拉動內需的作用不能估計過高

進入90年代，美國經濟實現了戰(zhàn)后最長時間的繁榮，這主要是由于新經濟因素的推動，但新經濟因素也會出現周期性波動，估計美國經濟在最近幾年會出現自發(fā)性調整，降到適度增長區(qū)間，這對亞洲經濟及我國經濟將產生一定的波及性影響。另外，我國即將加入WTO，盡管這對我國長遠發(fā)展較為有利，但近期內會對經濟產生沖擊，出口面臨的挑戰(zhàn)大于機遇。進口會增長更快一些，貿易順差將有所減少，凈出口對經濟增長的作用不可高估。

上述分析表明，目前經濟形勢的好轉，就國內原因看主要是實施積極財政政策的結果，特別是國債投資在支撐，經濟本身尚未形成內在的增長動力，在這種情況下，放松積極財政政策，就有導致經濟滑坡的危險。這里我們應該汲取國外的經驗教訓。例如日本，從1991年開始步入了經濟長期衰退泥"潭，為了扭轉這一局面，日本政府曾在90年代中期采取了一系列擴大內需的政策以刺激國內需求的增長，但當經濟形勢稍有好轉，他們就放松這一政策，結果前功盡棄，使后來為重新啟動經濟付出了更大的代價。我們應該汲取這一教訓。

鑒于上述情況，在我國繼續(xù)實施積極財政政策是必要的。

三、政策建設

（一）繼續(xù)適度增發(fā)國債

積極財政政策實質上就是一種擴張性財政政策，是以擴大財政赤字和國債發(fā)行規(guī)模為代價的。我國已連續(xù)3年實行積極財政政策，使財政赤字和國債規(guī)模大幅度增長，考慮到我國財政收入占GDP的比重過低，和潛在的赤字和債務問題，財政的風險在加大。因此在確定國債的發(fā)行規(guī)模時，既要保證經濟的需要又要考慮財政的承受能力，使其保持在適度的范圍之內。明年增發(fā)國債的規(guī)模應該大體維持在今年的水平上。

國債的使用方向，首先要用于加快在建項目的建成和投入使用，提高項目的使用效益；要加大對西部地區(qū)基礎設施和生態(tài)工程的投資力度；要通過貼息等方式擴大國債對高新技術產業(yè)和對傳統(tǒng)產業(yè)的技術改造的支持，促進產業(yè)的技術進步和升級。

國債投資的使用方式，應適當減少直接投資，逐步增加間接投資的比重，即采取財政參股、補貼、貼息等辦法吸收民間投資的投入。例如，如果財政每年能拿出500億元專項投資，以年息5％的貼息率計算，就可以直接啟動1萬億元的社會投資規(guī)模，真正起到“四兩撥千斤”的作用。對于一些競爭性能盈利的技改項目，則可以采取財政擔保的辦法吸收銀行貸款擴大投資。采取間接投資方式還有利于根據經濟形勢的變化逐步縮減財政投資規(guī)模和為財政政策轉型創(chuàng)造條件。

目前我國只允許中央政府發(fā)債，不允許地方政府發(fā)債。為了解決地方使用債款問題，而采取由中央統(tǒng)一發(fā)債，再從中拿出一部分轉貸給地方使用，這實質上是中央政府替地方政府發(fā)債。這種辦法不利于地方統(tǒng)籌安排投資和加強項目的可行性研究，還可能引起地方推卸還款責任。因此，應該允許有條件的地方政府根據需要發(fā)行專項建設債券，加強監(jiān)督，?？顚Ｓ?。

（二）鼓勵和引導民間投資的財稅政策

擴大投資的關鍵是鼓勵和引導民間投資的增長。為此，需要采取一系列配套的政策措施來解決這一問題，應該進一步轉變觀念，對民營經濟實行與國有經濟同等待遇的政策；放寬投資領域，除關系國家安全和必須由國家壟斷的領域外，其余領域都應允許民間投資進入，凡向外資開放的領域也應允許民營經濟進入或提前進入；加快投融資體制改革，擴大民營企業(yè)的融資渠道；等等。

在財政政策方面，主要是通過政府投資和國債投資、采取財政參股、補貼、貼息等形式吸收民間投資的投入，這已如上述。

（三）刺激消費的財稅政策

1.加快社會保障制度的改革和完善，不斷提高社會保障水平。建立和健全社會保障制度對實現社會安定，縮小居民收入差距、刺激消費和國有企業(yè)改革都具有十分重要的意義。這里關鍵是要拓寬社會保障資金的籌資渠道。應當看到，目前我國積累起來的龐大的國有資產中包含有對國有職工社會保障資金的巨額欠帳。因此，應通過部分國有資產的轉讓變觀，例如通過上市公司國有股的回購和減持來補充社會保障資金的不足；根據構建公共財政的要求，調整財政支出結構，提高各級政府預算中的社會保障支出比例。通過開征社會保障稅，保證社會保障資金的及時、足額征收和?？顚Ｓ?。與此同時，還應逐步提高城鎮(zhèn)居民生活最低保障標準、國有企業(yè)下崗職工基本生活費和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放標準等，提高保障水平。

3.結合農村費稅改革，切實減輕農民負擔。農村消費品市場占全國消費品市場的比重，改革開放初期為66％，目前已降到40％左右。這其中的原因，除了受農民收入增長持續(xù)偏低的影響外，更重要的是農民負擔過重，已不堪忍受，必須結合費稅改革采取切實措施予以解決。

4.清理不合理的消費政策，促進新消費熱點的形式。當前和今后一個時期應把汽車和住房培育成新的消費熱點。為此，需