回顧與展望：中國的積極財(cái)政政策

回顧與展望：中國的積極財(cái)政政策"一、積極財(cái)政政策取得明顯成效

1998年以來我國實(shí)行了積極財(cái)政政策，到今年已經(jīng)三個(gè)年頭。從經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化來看，積極財(cái)政政策取得了明顯成效，受到了各方面的好評。

（一）拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)

（二）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量明顯提高

（三）提高了綜合運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策的水平，豐富了宏觀經(jīng)濟(jì)管理的經(jīng)驗(yàn)

就財(cái)政政策本身來看，注重對財(cái)政各種調(diào)節(jié)手段的綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)。我國實(shí)施的積極財(cái)政政策，1998年是典型的“汲水政策”，其載體是國債投資；而1999年以來的財(cái)政政策則屬于“補(bǔ)償政策”，是一種全面干預(yù)的政策，其載體不僅包括公共投資，還有稅收、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等。1999年以來進(jìn)一步加大了積極財(cái)政政策的實(shí)施力度，除了繼續(xù)增發(fā)國債保持投資需求的較快增長外，還調(diào)整收入分配政策，著力刺激消費(fèi)需求：適當(dāng)提高社會(huì)保障“三條線”（國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度）的保障水平；提高公務(wù)人員的工資和離退休人員的養(yǎng)老金；解決國有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問題；采取切實(shí)措施，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步實(shí)施有利于鼓勵(lì)投資和消費(fèi)，促進(jìn)出口的稅收政策；停止征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；對企業(yè)設(shè)備投資實(shí)行投資抵免所得稅的政策；適當(dāng)提高出口退稅率，支持出口增長；繼續(xù)清理整頓各種收費(fèi)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等。通過財(cái)政貼息方式啟動(dòng)固定資產(chǎn)投資需求，可以把財(cái)政投入與民間投資結(jié)合起來，使財(cái)政政策起到“四兩撥千斤”的作用。

正是上述財(cái)政政策與貨幣政策的密切配合，以及財(cái)政手段的綜合運(yùn)用，才促成了當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)。這大大豐富了我們宏觀經(jīng)濟(jì)管理的經(jīng)驗(yàn)。

二、繼續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策的必要性

實(shí)施積極財(cái)政政策以來雖然取得了明顯成效，特別是今年以來，整個(gè)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出快速增長的勢頭，但是基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，一些體制、機(jī)制和結(jié)構(gòu)方面的深層次問題尚未得到根本解決。雖然今年全年可以實(shí)現(xiàn)8％的GDP增長率，但如果剔除政策性因素的影響，這一比率則會(huì)降到6％以下，與我國正常的經(jīng)濟(jì)增長速度相比還相差甚遠(yuǎn)。基礎(chǔ)不穩(wěn)固的具體表現(xiàn)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）投資增長緩慢，特別是民間投資啟動(dòng)乏力，成為制約國內(nèi)需求的主要因素。

（二）消費(fèi)增長不穩(wěn)定，擴(kuò)大消費(fèi)有相當(dāng)大難度。

（三）國際因素存在較大的不確定性，對出口繼續(xù)增長拉動(dòng)內(nèi)需的作用不能估計(jì)過高

進(jìn)入90年代，美國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)后最長時(shí)間的繁榮，這主要是由于新經(jīng)濟(jì)因素的推動(dòng)，但新經(jīng)濟(jì)因素也會(huì)出現(xiàn)周期性波動(dòng)，估計(jì)美國經(jīng)濟(jì)在最近幾年會(huì)出現(xiàn)自發(fā)性調(diào)整，降到適度增長區(qū)間，這對亞洲經(jīng)濟(jì)及我國經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生一定的波及性影響。另外，我國即將加入WTO，盡管這對我國長遠(yuǎn)發(fā)展較為有利，但近期內(nèi)會(huì)對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊，出口面臨的挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。進(jìn)口會(huì)增長更快一些，貿(mào)易順差將有所減少，凈出口對經(jīng)濟(jì)增長的作用不可高估。

上述分析表明，目前經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，就國內(nèi)原因看主要是實(shí)施積極財(cái)政政策的結(jié)果，特別是國債投資在支撐，經(jīng)濟(jì)本身尚未形成內(nèi)在的增長動(dòng)力，在這種情況下，放松積極財(cái)政政策，就有導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)滑坡的危險(xiǎn)。這里我們應(yīng)該汲取國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。例如日本，從1991年開始步入了經(jīng)濟(jì)長期衰退泥"潭，為了扭轉(zhuǎn)這一局面，日本政府曾在90年代中期采取了一系列擴(kuò)大內(nèi)需的政策以刺激國內(nèi)需求的增長，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢稍有好轉(zhuǎn)，他們就放松這一政策，結(jié)果前功盡棄，使后來為重新啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)付出了更大的代價(jià)。我們應(yīng)該汲取這一教訓(xùn)。

鑒于上述情況，在我國繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策是必要的。

三、政策建設(shè)

（一）繼續(xù)適度增發(fā)國債

積極財(cái)政政策實(shí)質(zhì)上就是一種擴(kuò)張性財(cái)政政策，是以擴(kuò)大財(cái)政赤字和國債發(fā)行規(guī)模為代價(jià)的。我國已連續(xù)3年實(shí)行積極財(cái)政政策，使財(cái)政赤字和國債規(guī)模大幅度增長，考慮到我國財(cái)政收入占GDP的比重過低，和潛在的赤字和債務(wù)問題，財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)在加大。因此在確定國債的發(fā)行規(guī)模時(shí)，既要保證經(jīng)濟(jì)的需要又要考慮財(cái)政的承受能力，使其保持在適度的范圍之內(nèi)。明年增發(fā)國債的規(guī)模應(yīng)該大體維持在今年的水平上。

國債的使用方向，首先要用于加快在建項(xiàng)目的建成和投入使用，提高項(xiàng)目的使用效益；要加大對西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程的投資力度；要通過貼息等方式擴(kuò)大國債對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造的支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和升級。

國債投資的使用方式，應(yīng)適當(dāng)減少直接投資，逐步增加間接投資的比重，即采取財(cái)政參股、補(bǔ)貼、貼息等辦法吸收民間投資的投入。例如，如果財(cái)政每年能拿出500億元專項(xiàng)投資，以年息5％的貼息率計(jì)算，就可以直接啟動(dòng)1萬億元的社會(huì)投資規(guī)模，真正起到“四兩撥千斤”的作用。對于一些競爭性能盈利的技改項(xiàng)目，則可以采取財(cái)政擔(dān)保的辦法吸收銀行貸款擴(kuò)大投資。采取間接投資方式還有利于根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化逐步縮減財(cái)政投資規(guī)模和為財(cái)政政策轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

目前我國只允許中央政府發(fā)債，不允許地方政府發(fā)債。為了解決地方使用債款問題，而采取由中央統(tǒng)一發(fā)債，再從中拿出一部分轉(zhuǎn)貸給地方使用，這實(shí)質(zhì)上是中央政府替地方政府發(fā)債。這種辦法不利于地方統(tǒng)籌安排投資和加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性研究，還可能引起地方推卸還款責(zé)任。因此，應(yīng)該允許有條件的地方政府根據(jù)需要發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債券，加強(qiáng)監(jiān)督，?？顚Ｓ谩?/p>

（二）鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的財(cái)稅政策

擴(kuò)大投資的關(guān)鍵是鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的增長。為此，需要采取一系列配套的政策措施來解決這一問題，應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，對民營經(jīng)濟(jì)實(shí)行與國有經(jīng)濟(jì)同等待遇的政策；放寬投資領(lǐng)域，除關(guān)系國家安全和必須由國家壟斷的領(lǐng)域外，其余領(lǐng)域都應(yīng)允許民間投資進(jìn)入，凡向外資開放的領(lǐng)域也應(yīng)允許民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入或提前進(jìn)入；加快投融資體制改革，擴(kuò)大民營企業(yè)的融資渠道；等等。

在財(cái)政政策方面，主要是通過政府投資和國債投資、采取財(cái)政參股、補(bǔ)貼、貼息等形式吸收民間投資的投入，這已如上述。

（三）刺激消費(fèi)的財(cái)稅政策

1.加快社會(huì)保障制度的改革和完善，不斷提高社會(huì)保障水平。建立和健全社會(huì)保障制度對實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定，縮小居民收入差距、刺激消費(fèi)和國有企業(yè)改革都具有十分重要的意義。這里關(guān)鍵是要拓寬社會(huì)保障資金的籌資渠道。應(yīng)當(dāng)看到，目前我國積累起來的龐大的國有資產(chǎn)中包含有對國有職工社會(huì)保障資金的巨額欠帳。因此，應(yīng)通過部分國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓變觀，例如通過上市公司國有股的回購和減持來補(bǔ)充社會(huì)保障資金的不足；根據(jù)構(gòu)建公共財(cái)政的要求，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高各級政府預(yù)算中的社會(huì)保障支出比例。通過開征社會(huì)保障稅，保證社會(huì)保障資金的及時(shí)、足額征收和專款專用。與此同時(shí)，還應(yīng)逐步提高城鎮(zhèn)居民生活最低保障標(biāo)準(zhǔn)、國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等，提高保障水平。

3.結(jié)合農(nóng)村費(fèi)稅改革，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村消費(fèi)品市場占全國消費(fèi)品市場的比重，改革開放初期為66％，目前已降到40％左右。這其中的原因，除了受農(nóng)民收入增長持續(xù)偏低的影響外，更重要的是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，已不堪忍受，必須結(jié)合費(fèi)稅改革采取切實(shí)措施予以解決。

4.清理不合理的消費(fèi)政策，促進(jìn)新消費(fèi)熱點(diǎn)的形式。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)把汽車和住房培育成新的消費(fèi)熱點(diǎn)。為此，需