運動式治理發(fā)生機制的梳理與再闡釋

[摘要]運動式治理是中國國家治理的重要組成部分。文章通過梳理運動式治理發(fā)生機制的研究，展示了官僚組織局限性、客觀制度環(huán)境、微觀主體策略選擇三個研究層次的理論解釋。文章借助組織學的理論框架，將其與社會制度環(huán)境說、社會動員能力下降說、主體策略選擇說三個理論解釋進行互動分析，嘗試緩解研究領域中存在的理論之間交流互動缺失的矛盾，并闡釋組織學理論與其他三種解釋之間的差異與關聯(lián)。由此發(fā)現(xiàn)，社會制度環(huán)境說、主體策略選擇說與組織理論有著相近的解釋邏輯，可以利用組織理論對兩者進行再闡釋，并將其納入組織理論的解釋框架內(nèi)，進一步拓寬組織理論的解釋框架，為構建一個統(tǒng)一的研究平臺提供理論支撐。[關鍵詞]運動式治理；發(fā)生機制；組織學；理論互動運動式治理是我國治理實踐中一種極為常見的治理方式。學界普遍認為，運動式治理是指公共治理主體圍繞著一項任務，打破常規(guī)，集聚力量，進行自上而下的動員，以高效、快速的態(tài)勢開展工作的治理形式，其突出特點是打斷官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運作過程，代之以自上而下、政治動員的方式調(diào)動資源，在計劃生育、疫情防控、環(huán)境專項治理等領域的實踐中發(fā)揮了積極作用，因其具有治理效果顯著、弊端同樣明顯的特點，受到了學界的廣泛關注。對于其發(fā)生機制的解釋，學界持有不同觀點，不同學科之間的研究差異較大，各理論之間缺乏統(tǒng)一的研究框架與對話平臺，可能造成對運動式治理發(fā)生機制研究的掣肘。一、運動式治理發(fā)生機制的文獻回顧文章對學界主流的有關運動式治理發(fā)生機制的理論作出梳理和評析，歸納總結出目前學界的解釋主要從官僚組織局限性、客觀制度環(huán)境與微觀主體策略選擇三個研究層次出發(fā)，給出了包括組織社會學解釋在內(nèi)的四種不同的邏輯闡釋。（一）官僚組織局限性研究通過組織學分析對運動式治理機制的官僚組織局限性的解釋主要體現(xiàn)在以下幾個方面。其一，周雪光強調(diào)，我國政府體系在傳統(tǒng)時代與現(xiàn)當代，都與韋伯的“科層制”有著本質(zhì)上的顯著差別[1]。王亞南認為，我國的官僚體系更多地建立在分封制和家長制基礎之上，封閉性、壟斷性是其主要特點，這種特點會使得市場機制失靈，其中復雜漫長的委托—代理過程和信息傳遞過程，導致信息不對稱和選擇性執(zhí)行等問題。渠敬東、周飛舟、應星等指出，我國官僚體系內(nèi)部監(jiān)督成本高昂，極易滋生利益集團。其二，我國幅員遼闊，存在著統(tǒng)一體制與有效治理之間的深刻矛盾，會引起國家意志在執(zhí)行過程中的偏差，例如，各地區(qū)的較大差異導致中央政府需要給予地方政府執(zhí)行的靈活性，往往引發(fā)“上有政策、下有對策”現(xiàn)象，加劇了上下級以及中央與地方的不信任和失控。其三，為了緩解常規(guī)的官僚體制導致的國家治理失控，國家需要啟動運動式治理機制，糾正其失控行為。李有學指出，運動式治理旨在通過政治邏輯重新代替行政邏輯。此外，余亞梅、唐賢興指出，政府部門間因資源制約、組織正當合理性和信任匱乏而帶來的諸多問題，往往需要上級政府通過運動式治理機制統(tǒng)一協(xié)調(diào)[2]。（二）客觀制度環(huán)境研究1.社會制度環(huán)境說該層次的研究重點關注于采用運動式治理的主體所處的外在環(huán)境，認為特定的社會制度環(huán)境引發(fā)了地方政府采用運動式治理的特定行為。例如，狄金華認為，在以“目標責任管理制”為特征的“壓力型體制”下，基層政府面臨多重任務下層層加碼的各類壓力，需要將“常規(guī)工作”轉(zhuǎn)為“中心工作”，即壓力型體制使得基層政府不得不采取運動式治理模式應對任務的考核壓力[3]。此外，唐皇鳳指出，我國社會的維穩(wěn)成效采取“一票否決”的考核方式，導致地方官員高度緊張，急于“撲火滅火”，使中國式維穩(wěn)呈現(xiàn)出運動式治理的特征。2.社會動員能力下降說孫培軍認為，在改革開放前，我國采取的動員治理方式在實踐中表現(xiàn)出相當強的有效性，積累了成功的經(jīng)驗。通過意識形態(tài)宣傳、組織化調(diào)控等方式，國家對社會運轉(zhuǎn)的治理表現(xiàn)出進一步強化的政治動員傾向。但在改革開放后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及多元化思想的沖擊，單位制解體后的社會成員出現(xiàn)了個體化傾向，意識形態(tài)的影響力下降，社會組織化的調(diào)控能力下降。為應對這一情況，馮仕政提出了繼承革命意志和適應趕超型現(xiàn)代化發(fā)展需要而建立起來的“革命教化政體”，其主要通過發(fā)動國家運動的形式，應對提升執(zhí)政合法性的內(nèi)在壓力[4]。作為現(xiàn)代國家權力機關來說，為了在權力具體運作過程中實現(xiàn)再生產(chǎn)，實現(xiàn)國家與基層社會的有效銜接和增強國家權力的合法性，不定期地采取運動式治理的方式，集中有效地解決一些社會重大難題是最現(xiàn)實的選擇。（三）微觀主體策略選擇研究有關主體策略選擇的研究強調(diào)治理主體的主動性，認為運動式治理是政府部門在理性思考之后的主動選擇的結果。關于治理主體主動選擇的成因，唐賢興強調(diào)，治理工具具有有限性，認為除了運動式治理這種治理手段外，在很大程度上沒有其他政策工具有強大的社會動員能力來達成對市場失靈、社會秩序維持以及法治進程的有效治理[5]。此外，環(huán)境治理領域都具有很強的運動式治理色彩。楊愛平分析了珠三角在向深度一體化轉(zhuǎn)變的過程中，主要采取了目標設立、會議推動、政策灌輸、行政包干等運動式治理工具，打破區(qū)域間阻隔和推動區(qū)域一體化制度創(chuàng)新。這一層面的邏輯是政府治理工具的落后與缺乏，使得政府主動選擇利用運動式治理來解決社會問題[6]。策略選擇的研究關注于治理主體的微觀行動邏輯，認為運動式治理是政府在治理資源與工具有限的條件下主動的理性選擇的結果。此種分析邏輯對學界理解基層政府進行策略選擇時的思維方式和行動邏輯提供了足夠的理論支持。二、運動式治理發(fā)生機制的再闡釋（一）組織學與社會制度環(huán)境解釋的探討社會制度環(huán)境的解釋從制度學派的視角出發(fā)，認為運動式治理的發(fā)生機制源于我國特定的制度環(huán)境，探究其背后的深層制度邏輯，其實與組織學分析運動式治理發(fā)生條件與時機的思路不謀而合。具體來說，組織學通過運動式治理是常規(guī)機制失敗的應對機制這一思路認識其啟動的條件和時機。組織學認為，運動式治理常常發(fā)生在組織環(huán)境突變或治理壓力的情形下，如嚴重的公共危機事件、短期專項治理等，此時官僚體制的常規(guī)機制無法有效應對，因此，治理主體不得不采取集中資源與力量的快速動員方式以達成治理目標。在社會制度環(huán)境的研究中，同樣是“目標管理責任制”與“壓力型體制”導致治理主體過大的治理壓力，治理主體難以通過常規(guī)的科層體制適應外部環(huán)境的強大壓力，需要運動式治理的強大動員能力突破常規(guī)治理的死板、低效等組織困境，這與研究官僚局限性的組織邏輯相契合。此外，制度學派研究了我國官員在維穩(wěn)等領域面對的“一票否決”制度，官員在這一領域的精神尤為緊張，其更愿意偏向于利用運動式治理克服日常工作的弊端，以保證自身工作不被否決，這同樣是組織學的解釋范疇。組織學認為，某一重大事件會暴露出常規(guī)官僚機制的嚴重弊病，會成為上級主體啟動運動式治理機制的合理契機，結合制度環(huán)境的研究，可以闡釋為重大事件的發(fā)生改變了處于常態(tài)的社會環(huán)境，此時治理機制應轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝Ъ械倪\動式治理。（二）組織學與社會動員能力解釋的探討社會動員能力的分析邏輯與組織學存在本質(zhì)上的差異，很難將其完全納入組織分析框架，但不代表兩者無法互動討論，厘清兩者的根本差異對進一步認識運動式治理的發(fā)生機制有重要意義，其對于運動式治理的特征總結有著統(tǒng)一的看法。社會動員能力層次的研究主要關注于國家對于自身執(zhí)政合法性機制的要求，使得運動式治理反復出現(xiàn)，以馮仕政提出的“革命教化政體”為例，該研究的解釋邏輯在于提出“國家運動”這一概念；該政體的突出特征是對社會改造具有強烈的使命感，把擁有進行社會改造的強大能力作為自己的執(zhí)政合法性基礎。這種使命感引發(fā)了該政體執(zhí)政的內(nèi)在壓力，因此，國家需要不斷發(fā)起國家運動來應對內(nèi)在壓力和鞏固合法性基礎。國家運動的發(fā)生需要同時具備三個條件。一是國家對社會改造有強烈抱負、面臨強大的合法性壓力。二是國家的法治建設落后，使得國家無法通過制度化、常規(guī)化和專業(yè)化途徑實現(xiàn)社會治理。三是國家的專斷權很大，在采用激進手段時無須經(jīng)過社會同意。從組織學的角度出發(fā)，二者的底層邏輯存在較大差異，組織學的觀點認為運動式治理是建立在穩(wěn)定的、制度化的組織基礎之上的。二者的核心差異在于：組織學理論認為常規(guī)的治理體制是“科層制”，是一種建立在法理型權威基礎上的，規(guī)范化、制度化且穩(wěn)定、有序運行的形式，具有極高的可預測性；運動式治理則意在打破常規(guī)，集中治理力量，通過高度動員完成單一目標，兩者交替作用，運動式治理由常規(guī)失效而發(fā)生。如果國家旨在提高自身執(zhí)政的合法性，則需要將其納入常規(guī)治理的制度化軌道。但社會動員能力研究與此相反，它將運動式治理視作是應對國家執(zhí)政合法性內(nèi)在壓力的一種重要手段，反而需要不斷啟動“國家運動”以鞏固國家的合法性基礎，這是二者本質(zhì)的不同。二者的共識在于：在學者的論證框架下，運動式治理的特征都是非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化的。（三）組織學與主體策略選擇解釋的探討主體策略選擇研究的關注點則轉(zhuǎn)移到治理主體上面。在此需要明確的前提是，我國運動式治理的治理主體包括黨委與政府雙重主體，不僅是我國政治制度的現(xiàn)實要求，而且是運動式治理發(fā)生的重要條件之一。黨務系統(tǒng)擁有著專有的政治信念，人事制度對政治忠誠有著特別的要求，其執(zhí)政的合法性包括卡里斯瑪型權威，常常以政治動員的方式貫徹政治意圖，形成了啟動運動式治理的核心邏輯。主體策略選擇視角在微觀上研究了治理主體在資源與政策工具有限的條件下，主動理性地啟動運動式治理來應對治理困境。其中心邏輯是：治理主體具有理性思維，其能根據(jù)客觀環(huán)境分析研判并選擇適合當前制度環(huán)境與社會發(fā)展的治理方式，在面對社會問題眾多、治理資源匱乏的現(xiàn)實情況下，運動式治理以其能夠快速、有效處理問題并能最大化發(fā)揮治理效能的特點，往往被治理主體選擇成為一種經(jīng)常使用的治理工具。從組織分析出發(fā)討論，假定以中央政府為治理主體，在我國政府面臨著統(tǒng)一體制與有效治理間的深刻矛盾時，即中央想要保持自身治理意圖的貫徹落實，需要嚴格限制地方政府的自由裁量權，但這種高度的集權體制使得地方政府難以根據(jù)實際情況調(diào)整政策中不符合地方實際的部分，進而削弱國家治理的有效性。一旦中央授予地方的自由支配權力超過一定限度，在信息不對稱、信息流通層級多的情況下，又會出現(xiàn)地方對中央治理意圖的偏離、扭曲，如“選擇性執(zhí)行”“目標置換”“共謀行為”等情況。因此，政府為緩解這一矛盾，會反復主動利用運動式治理這一手段，實現(xiàn)對地方公共治理與官僚體系運作過程中偏差的糾正?？偨Y上述分析內(nèi)容，兩種理論解釋的共同之處在于，治理主體都是被視作是具有理性思考和分析能力的。在這一命題下，其行為背后的制度邏輯也能夠被更加合理的解釋。三、結語針對當前研究領域存在的理論之間交流互動