行政相對人申辯權(quán)研究

行政相對人申辯權(quán)研究摘要：行政相對人申辯權(quán)是我國行政法治中一新的權(quán)利概念和權(quán)利范疇，其對行政相對人介入行政行為、對等雙方主體地位、拓展相對人權(quán)利體系、強化行政主體義務(wù)有著不可低估的作用。然而，就行政法治實踐來看，行政相對人這一權(quán)利常常因行政內(nèi)部規(guī)定、自由裁量權(quán)行使、疏于告知、粗暴執(zhí)法等行政行為而阻滯。為此，我們必須使行政相對人申辯權(quán)普遍化、程序化、責(zé)任化、救濟化，以保障該權(quán)利的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 ：行政相對人申辯權(quán)新型權(quán)利程序保障抽象行政行為的可訴性

行政相對人的權(quán)利是行政法治的基本問題，從一定意義上講，行政相對人權(quán)利的狀況決定著一個國家行政法治的水準以及文明程度。即是說，在行政相對人權(quán)利比較廣泛且能夠落到實處的國家，其行政法治水平也相對較高，其行政法治的文明程度也相對較高。反之，在一國行政法制度中若行政相對人的權(quán)利相對較窄且沒有予以很好保護的情況下，該國行政法治的水平就處在較為初始的情況下。我國行政法治近年來取得了長足的進步，行政法律體系已基本建成，在我國的行政法律體系中有關(guān)行政相對人權(quán)利的狀況經(jīng)過了一個發(fā)展過程，這個過程的最大特點就是行政相對人的權(quán)利越來越廣泛，行政相對人權(quán)利的內(nèi)容越來越充實。我們知道，在我國計劃經(jīng)濟年代下行政相對人在行政法治實踐中是不享有諸如陳述權(quán)、拒絕權(quán)和申辯權(quán)的，而后來我國制定的一些行政法文件肯定了行政相對人的上列權(quán)利〔1〕，其中申辯權(quán)就在多部行政法典中得到了體現(xiàn)，然而行政申辯權(quán)究竟是一個什么性質(zhì)的權(quán)利，它的法律價值、表現(xiàn)形式、法律保障等在我國的狀況都鮮有學(xué)者進行研究，正是基于這樣的考慮筆者撰就本文，擬對行政相對人申辯權(quán)作一較為系統(tǒng)的探討。

一、行政相對人申辯權(quán)的概念界定

所謂行政相對人申辯權(quán)是指在行政執(zhí)法中行政相對人為了維護自己的權(quán)益或者其他利益，對行政主體的行政執(zhí)法行為進行抗辯的一種程序權(quán)利?！?〕當我們理解這個定義時，至少要強調(diào)下列三個方面的屬性：

其一，法定性。行政相對人申辯權(quán)是一種具有實在法上依據(jù)的權(quán)利，即是說行政相對人在行政執(zhí)法實踐中要行使這樣的權(quán)利，就必須從行政實在法中取得相應(yīng)的依據(jù)。我國《行政許可法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機關(guān)違法實施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！痹摋l在行政許可的行政執(zhí)法中確立了行政相對人的申辯權(quán)，一旦行政主體的執(zhí)法行為進入行政許可領(lǐng)域，行政相對人就自然而然地享有了對行政主體行政行為的申辯權(quán)。《行政處罰法》第6條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”該條使行政相對人對行政主體的行政處罰行為享有了申辯權(quán)。同時，《行政強制法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”該規(guī)定將行政相對人的申辯權(quán)由行政許可、行政處罰的執(zhí)法行為拓展到行政強制的執(zhí)法行為中來?！?〕上列規(guī)定都表明行政相對人的申辯權(quán)具有嚴格的法定性，這個法定性無論對于行政機關(guān)的行政執(zhí)法而言還是對行政相對人接受具體行政行為或者抽象行政行為而言都是非常重要的，因為這既為行政相對人行使該權(quán)利提供了法律依據(jù)，又對該權(quán)利行使的范圍作了相應(yīng)的限制?！?〕

其二，正式性。行政相對人在行政執(zhí)法中與行政主體處于相互對應(yīng)的關(guān)系形式中，通常情況下，行政主體在行政執(zhí)法中所應(yīng)當履行的義務(wù)就是行政相對人的權(quán)利。反過來說，行政相對人所享有的權(quán)利也就自然而然的是行政主體的義務(wù)，從理論上講這樣的表述是合乎法理的。但在具體的行政法治實踐中，行政主體與行政相對人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系卻是非常復(fù)雜的，其表現(xiàn)形式也是多種多樣的。筆者注意到行政主體所履行的義務(wù)以及行政相對人所享有的權(quán)利有些是隱形的，盡管這些權(quán)利和義務(wù)充分制約著雙方主體之間的關(guān)系，但它常常并不是以有形的形式出現(xiàn)的。例如，行政執(zhí)法中行政主體的誠信義務(wù)與行政相對人正當預(yù)期的權(quán)利，〔5〕行政主體尊重當事人的義務(wù)與當事人享有自尊的權(quán)利等都是一些實質(zhì)性的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，或者說，這些權(quán)利對行政相對人來講是確確實實得到實惠的，然而這些權(quán)利并沒有以正式的概念系統(tǒng)，甚至正式的法律典則體現(xiàn)在行政執(zhí)法中。與之相比，行政相對人的申辯權(quán)則具有正式性，一方面，它有著非常嚴格的法律形式，另一方面它有著嚴格的義務(wù)主體，正是這種一對一的關(guān)系形式使行政相對人的申辯權(quán)每一次行使都是具體的、有嚴格的時空界限的，這是行政申辯權(quán)的第二個屬性。

其三，有限性。行政相對人的權(quán)利來源是多方面的，一國憲法作為根本法是行政相對人權(quán)利的最主要來源，而其他的行政法典則是行政相對人每一個權(quán)利的具體來源，上文提到的行政相對人的申辯權(quán)，它的法律來源在我國目前來講，就只有《行政許可法》、《行政處罰法》和《行政強制法》。我國作為一個法治國家，行政相對人在行政法治實踐中享有非常廣泛的權(quán)利，由于我國憲法關(guān)于公民的權(quán)利作了非常寬泛的規(guī)定，這便使得行政相對人在行政執(zhí)法中享有諸多的權(quán)利，例如不受粗暴對待的權(quán)利、隱私權(quán)得到保護的權(quán)利，等等?？梢哉f，行政相對人的有些權(quán)利在行政執(zhí)法的各個領(lǐng)域都是存在的，這樣的權(quán)利對行政相對人而言幾乎是無條件的。〔6〕申辯權(quán)則是一個受到嚴格限制的權(quán)利。一方面，該權(quán)利存在的執(zhí)法空間較為有限，就是說不是在所有行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政相對人都享有這樣的權(quán)利。另一方面，該權(quán)利的內(nèi)涵和外延也是非常精細的，至少可以說行政相對人的申辯權(quán)與行政相對人的陳述權(quán)是有嚴格區(qū)別的，行政相對人的申辯權(quán)與行政相對人的拒絕權(quán)也是有嚴格區(qū)別的?！瓣愂鰴?quán)是指當事人對行政機關(guān)及其工作人員實施行政強制所認定的實施及使用法律是否準確、適當，陳述自己的看法和意見的同時也提出自己的主張和要求。申辯權(quán)是指當事人針對行政機關(guān)及其工作人員提出的證據(jù)和處理決定，提出不同意見，申述理由，加以辯解，是意見交鋒的過程。既然法律賦予了當事人這樣的權(quán)利，行政機關(guān)對當事人的陳述和申辯就不得禁止，也不能走過場，不能僅是聽聽而已，二是應(yīng)該認真對待，正確處理，決不能因為當事人申辯而加重控制?！薄?〕當然，行政相對人的申辯權(quán)與行政相對人所享有的救濟權(quán)更是兩個范疇的權(quán)利。

上列三個屬性對我們領(lǐng)會行政相對人申辯權(quán)的概念有著非常重要的理論意義和實踐意義，如果我們將問題再具體一點，就可以發(fā)現(xiàn)行政相對人的申辯權(quán)具有下列具體內(nèi)涵：

第一，它是行政相對人的權(quán)利。在我國行政法治中，必須區(qū)分在行政法治過程中存在的若干主體，這些主體與行政法治的實現(xiàn)有直接或間接的關(guān)系，但他們在行政法治中的身份關(guān)系和資格要件以及享有的權(quán)利范疇都是不一樣的。從我國憲法規(guī)定來看，與國家政權(quán)體系處于相對一方的是公民。毫無疑問，公民在行政法治的過程中也是一個必然存在，而且公民作為一個主體，也與行政主體的執(zhí)法行為、行政主體的日常行政管理行為有著千絲萬縷的聯(lián)系。公民之所以與行政法治過程有著如此密切的聯(lián)系，其根本原因在于行政法的實現(xiàn)是在社會機制中進行的，行政管理的過程也必然是在社會公眾的參與下為之的，西方將行政稱之為公共行政，將行政法稱之為公法，就非?？茖W(xué)地表述了這一點。“公法的特征在于某人有權(quán)命令他人違背其意愿地從事某事，且可強制實施該類命令。命令人只能是國家權(quán)力機關(guān)，表現(xiàn)為立法、司法和行政的形式。命令的相對人則是服從于國家權(quán)利的公民?！薄?〕這表明在行政法的實現(xiàn)過程中，公民對行政主體而言尤其對國家行政系統(tǒng)而言也是一個權(quán)利主體。而就一個行政執(zhí)法行為來講，還有一個非常特定的權(quán)利主體就是行政相對人，盡管我國《行政訴訟法》和其他行政法典用公民、法人和其他社會組織的概念來框定行政相對人的范疇〔9〕，但是行政相對人它是一個特指的概念，只有當公民法人和其他社會組織與行政主體處于一對一的或者一對多的或者多對一的特定的行政法關(guān)系中時，行政相對人的概念才是成立的。一般意義上的公民，盡管與行政法治過程有著天然聯(lián)系，但他們并不享有申辯權(quán)，只有某一個公民或者某一個社會組織或者某一個法人具有了象征相對人的資格時，他才享有申辯權(quán)，所以申辯權(quán)的主體資格是非常特定而具體的，對此，必須予以明確。如果將申辯權(quán)泛化到一般意義上的公民所享有的權(quán)利時，就歪曲了這個權(quán)利的本質(zhì)規(guī)定。還應(yīng)指出行政相對人的身份關(guān)系常常是變化的，如其可以變?yōu)樾姓?fù)議中的申請人，還可以變?yōu)樾姓V訟中的原告等。毫無疑問，當行政相對人的身份或者資格發(fā)生變化以后，其所享有的申辯權(quán)也就不復(fù)存在。也許其身份變化以后享有比申辯權(quán)更加實惠的權(quán)利，但這些權(quán)利無論如何也不屬于申辯權(quán)的范疇。〔10〕

第二，它是對抗行政行為的權(quán)利。行政執(zhí)法在我國已經(jīng)逐漸地成為一個法律用語，而且我國諸多地方已經(jīng)制定了專門規(guī)范行政執(zhí)法的行政法典則。〔11〕因此，可以說行政執(zhí)法的法律屬性是不可否認的，但是行政執(zhí)法它是一個較大范疇的法律問題，是一國行政權(quán)行使的一個過程。深而論之，行政執(zhí)法的每一次實現(xiàn)是依賴于行政行為的，沒有相應(yīng)的行政行為，行政執(zhí)法就無從定形和實現(xiàn)。我國相關(guān)法律典則將行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為?！?2〕通常情況下，抽象行政行為并沒有嚴格的與行政執(zhí)法對應(yīng)，只有具體行政行為與行政執(zhí)法有嚴格的對應(yīng)關(guān)系，這就使得具體行政行為將行政主體與行政相對人予以有機地連結(jié)，行政行為是行政主體與行政相對人之間的一個紐帶，這個紐帶使行政主體和行政相對人處于同一的行政執(zhí)法過程中。這便決定了行政相對人對行政主體的認同、排斥或?qū)苟际且云鋵π姓袨榈膽B(tài)度體現(xiàn)出來的。換言之，當行政相對人接受了行政行為，其也同時接受了行政主體；當行政相對人排斥了行政行為，其也就排斥了行政主體；當行政相對人對抗了行政行為，其也就對抗了行政主體。我國法律盡管在絕大多數(shù)情況下肯定了行政主體作出行政行為的積極性和主動性，甚至肯定了行政主體作出行政行為的權(quán)威性，〔13〕但是我國法律也在一定范圍內(nèi)賦予了行政相對人質(zhì)疑行政行為和對抗行政行為的權(quán)利。行政相對人的申辯權(quán)實質(zhì)上就是行政相對人對抗行政行為的一種權(quán)利，因為在整個申辯過程中行政行為是申辯的對象或者申辯行為的標的。在這層含義中，必須領(lǐng)會兩個具體的內(nèi)容，一個是具體行政行為，另一個則是對抗。即是說，行政相對人的主觀意識是對行政行為的對抗，而對抗的標的則是一個特定的主體行政行為。

第三，它是自我保護的權(quán)利。行政執(zhí)法與民事執(zhí)法和刑事執(zhí)法等不同，它是在兩個主體之間進行的，民事執(zhí)法和刑事執(zhí)法常常都有三個以上的主體，其中人民法院是一方主體，原告是一方主體，被告是另一方主體。在刑事案件中雖沒有原告，但代替原告資格的則是公訴人，正是這樣的三方主體，使整個司法過程成為一種三角關(guān)系，顯然這樣的三角關(guān)系是有利于司法過程的公平性的，有利于司法結(jié)果的公正性的。正如有學(xué)者指出：“法律適用中的公平要求有在司法程序中廣泛采用公平原則得以貫徹。人們已經(jīng)把其中的一些原則看作是‘自然公平’。這些原則制約著任何人在法庭內(nèi)外行使司法職權(quán)時應(yīng)當遵循的行為方式。假如違反這些原則，有關(guān)的司法審判活動應(yīng)被宣告無效。自然公平的第一個原則是：任何人都不得在與自己有關(guān)的案件中擔任法官。如果負有司法職責(zé)的人與審判程序的結(jié)果有利害關(guān)系，那么他必然會被認為有偏袒一方的嫌疑?！薄?4〕行政執(zhí)法則不同。行政執(zhí)法是在行政主體和行政相對人兩方主體之間進行的，在整個行政執(zhí)法過程中，在整個行政行為作出的過程中都僅僅只有兩方主體，只有到了救濟階段以后才有三方主體介入。事實上，并不是所有行政行為都會進入救濟階段，在我國行政執(zhí)法中能夠進入救濟階段的行政行為所占的比重是非常非常小的?！?5〕一個行為過程如果有三方主體介入，那么某一方主體的權(quán)利保護就可能有多種形式，但是在只有兩方主體完成一個行政過程的情況下，一旦某一方主體要保護自己的權(quán)利，這種保護往往就是一種自我保護，由于我國行政執(zhí)法中行政主體與行政相對人處于不對等的關(guān)系之下，因此行政主體完全依靠國家強力來保護自己的權(quán)利，而行政相對人通過申辯權(quán)或者其他權(quán)利對自身權(quán)利的保護就是一種自我保護，在這個保護中，行政相對人所面對的是行政主體，而且僅僅是行政主體。

第四，它是程序性權(quán)利。在法律權(quán)利的劃分中，有實體權(quán)利和程序權(quán)利之分。應(yīng)當說，這種關(guān)于權(quán)利的劃分方式，已經(jīng)成為學(xué)界公認的一種分類方式，即是說程序權(quán)利與實體權(quán)利的概念已經(jīng)成為人們所普遍接受的一個概念。這樣的劃分不僅僅是一個法理學(xué)上的問題，而在行政法上也有同樣的劃分。〔16〕實體權(quán)利是與相應(yīng)的物質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)容直接關(guān)聯(lián)的權(quán)利，這些權(quán)利可以為權(quán)利主體帶來直接的物質(zhì)或者精神利益，而程序權(quán)利則與相關(guān)的物質(zhì)利益和精神利益沒有直接關(guān)系。進一步講，程序權(quán)利與相關(guān)的物質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)容是間接地聯(lián)系在一起的。正因為如此，在我國傳統(tǒng)法律文化中人們似乎更看中實體權(quán)利，而不大重視程序權(quán)利。當然，自美國思想家羅爾斯的著作《正義論》出版以后，人們有關(guān)程序權(quán)利的認識也發(fā)生了變化，人們甚至認為程序權(quán)利和實體權(quán)利有同等作用的價值：“當在這些程序方面出現(xiàn)偏離時，法治要求某種形式的恰當程序；即一種合理設(shè)計的、以便用與法律體系的其他目的相容的方式來弄清一個違法行為是否發(fā)生并在什么環(huán)境下發(fā)生的真相的程序。例如法官必須是獨立的、公正的，而且不能判決他自己的案子。各種審判必須是公平的、公開的，不能因為公眾的吵鬧而帶有偏見。自然正義的準則要保障法律秩序被公正地、有規(guī)則地維持?！薄?7〕這也是后來諸多國家在其法律制度中為相關(guān)主體設(shè)置程序權(quán)利的理論基礎(chǔ)。那么，行政相對人的申辯權(quán)究竟是實體權(quán)利還是程序權(quán)利呢？毫無疑問，它是一個程序權(quán)利。因為當當事人進行申辯時，其并不必然與相關(guān)的物質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)容聯(lián)系在一起，其所申辯的標的只是行政行為。從這個角度講，申辯權(quán)與行政相對人的相關(guān)的物質(zhì)利益和精神利益是間接地聯(lián)系在一起的，所以這是一種程序權(quán)利，而且可以說我國的行政許可法、行政處罰法、行政強制法本身是針對行政許可、行政處罰和行政強制這三個具體行政行為所制定的具體規(guī)則，〔18〕因此行政相對人的申辯權(quán)應(yīng)當是一種程序權(quán)利。

二、行政相對人申辯權(quán)的法律價值

美國憲法第五修正案和第十四修正案對于現(xiàn)代公法的發(fā)展起了非常大的作用，正是這兩個修正案在現(xiàn)代公法中確立了“正當程序”的制度，依該制度的規(guī)定，任何機關(guān)沒有經(jīng)過法律程序不能剝奪公民的權(quán)利。有學(xué)者對它的法律價值作過這樣的評價：“美國憲法第五修正案宣稱，不經(jīng)過法律的正當程序，任何人都不可以剝奪生命、自由或財產(chǎn)；第十四修正案把同一原則擴展到國家行為中。依據(jù)這些宣言，建立了一個巨大的憲法上層建筑，它保證了政府的權(quán)力不被用來反對個人，除非是依據(jù)法律并對個人的權(quán)利予以應(yīng)有的保護?！薄?9〕在正當程序產(chǎn)生的初期，它僅僅是一個相對微觀的制度，但隨著公法體系的發(fā)展，正當程序已經(jīng)不僅僅具有法律制度的價值，更為重要的是，它樹立了一種新的法治理念。根據(jù)這個法治理念，一方面，有關(guān)限制公民人身自由的法律行為必須交由司法機關(guān)為之，司法機關(guān)以外的其他任何機關(guān)不得享有這樣的權(quán)利；另一方面，一國行政系統(tǒng)在大多數(shù)情況下只有行政管理權(quán)，沒有對公民進行法律約束，尤其對其人身財產(chǎn)進行法律約束的權(quán)利?？偠灾?，這個理念既強化了司法權(quán)的權(quán)威，也有效規(guī)范了行政權(quán)的行使。可以說，正當程序作為一種理念促成了20世紀中期各國行政程序法典的誕生?！?0〕而這些新的程序法典往往從兩個方面對行政執(zhí)法發(fā)生作用，一方面是通過程序規(guī)范行政機關(guān)的行政過程，另一方面則是通過強化公民對行政過程的制約權(quán)強化行政過程中公民權(quán)利的保護。

我國進入20世紀80年代以后在行政法治方面取得了明顯進步，先后出臺了“行政六法”〔21〕，用憲法及其他公法機制強化了公眾對行政過程的參與。具體體現(xiàn)在兩大范疇中：第一大范疇是在行政法中為行政主體設(shè)定了諸多的行政義務(wù)，而且讓這些義務(wù)得到了不斷地擴展。“行政六法”的主要立法宗旨在于為行政主體設(shè)定義務(wù)，通過這些法律典則的立法宗旨便可以得到證明?！?2〕毫無疑問，行政主體在行政過程中義務(wù)的不斷拓展，必然能夠使行政執(zhí)法和行政過程更加規(guī)范。第二大范疇是在行政法中不斷強化行政相對人的權(quán)利。我國的行政法理念是以“管理法”為核心的，在管理法的理念指導(dǎo)之下，整個行政過程所突出的是行政主體的行政權(quán)威，行政相對人只是行政過程中的受動者，行政主體既能夠設(shè)定行政管理關(guān)系，又能夠設(shè)計行政管理秩序，甚至還可以分配行政過程中的相關(guān)資源，而行政相對人基本上是一個義務(wù)主體而非權(quán)利主體。

進入20世紀80年代以后，行政法治的格局發(fā)生了相應(yīng)變化，在強化行政主體義務(wù)的同時，也不斷充實了行政相對人的權(quán)利，包括建立了行政相對人相應(yīng)的權(quán)利體系，拓展了行政相對人相關(guān)權(quán)利的內(nèi)容，甚至也豐富了行政相對人權(quán)利的概念。行政相對人的申辯權(quán)就是一個新的權(quán)利概念和新的權(quán)利范疇，這個權(quán)利當然是我國行政法治大背景的產(chǎn)物，它在行政法治大背景中究竟扮演什么角色？究竟具有什么樣的價值？筆者認為主要體現(xiàn)在下列方面：

第一，行政行為介入制度的價值。行政相對人的申辯權(quán)可以從多個視角去考察，僅從這個權(quán)利與行政相對人的關(guān)系來看，它是歸屬于行政相對人的一種新的權(quán)利，以此為視角的話，該權(quán)利是具體的，僅僅是一種新的權(quán)利概念，僅僅與行政相對人個體聯(lián)系在一起，因為只有相對人個體才對該權(quán)利享有相應(yīng)的資格。然而，我們還可以通過更大的視角來看這個權(quán)利，可以將該權(quán)利與行政法制度聯(lián)系在一起。即是說，該權(quán)利從一定意義上講具有相應(yīng)的制度價值，其制度價值中最為核心的就是有關(guān)行政行為介入制度的價值。行政行為是在雙方主體的相互關(guān)系中得以完成的，在這個完成的關(guān)系過程中，行政行為處于一種封閉的狀態(tài)，它對于任何第三者都是排斥的，行政行為的過程與行政行為進入救濟狀態(tài)的過程是兩個不同的范疇，而且兩者有著質(zhì)的區(qū)別。在行政過程中所制約兩者關(guān)系的是行政法關(guān)系，而在后續(xù)的過程中制約兩者的則不是行政法關(guān)系，其或者是行政復(fù)議法關(guān)系，或者是行政訴訟法關(guān)系，而這諸種關(guān)系形式是有質(zhì)的區(qū)別的。在傳統(tǒng)的行政過程中，由于行政法關(guān)系將行政主體與行政相對人牢牢地予以連結(jié)，這便排斥了其他主體對行政行為的介入。如果把行政行為的作出當成一種行政法制度來看的話，這個制度則是一種較為封閉的制度，是一種由行政主體所主導(dǎo)的排他性的制度?！?3〕行政相對人申辯權(quán)的確立則使行政行為的作出有了一個新的行政法上的制度，這個制度就是行政行為的介入制度。換句話說，在傳統(tǒng)的行政行為作出的制度中，行政主體是單方面為之的，〔24〕行政主體在排斥其他任何主體的情況下使行政行為得以形成，而行政相對人的申辯權(quán)則使得行政相對人在行政主體作出行政行為時有介入的機會，這個介入改變了當事人單方面進行判斷和決定的格局，因此行政相對人的申辯權(quán)是一種新的法律制度，而這個制度的實質(zhì)在于使行政行為的單方性變?yōu)榱藦?fù)合性，這一價值對于我國行政法治而論是不可低估的，因為它從技術(shù)層面上改變了行政行為作出的方式和進路?！?5〕

第二，與行政主體地位對等的價值。在我國行政法治理念和行政法學(xué)理論中有兩個概念必須引起重視。一個概念是行政優(yōu)先權(quán)。所謂行政優(yōu)先權(quán)，是指行政主體在行政執(zhí)法和作出行政行為時可以進行優(yōu)先處置、優(yōu)先決定、優(yōu)先改變法律關(guān)系的權(quán)力?！?6〕這在我國諸多教科書中都得到了認證。當學(xué)者們認證這個權(quán)力時，其基本的理論前提是該權(quán)力是由行政主體行使的公權(quán)力，而作為一種公權(quán)力當然是應(yīng)當優(yōu)先的。另一個概念則是行政法關(guān)系單方面性。所謂行政法關(guān)系單方面性，是指在行政法關(guān)系中行政主體可以單方面決定行政法關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅，單方面為行政相對人設(shè)定權(quán)利和義務(wù)等。有學(xué)者也將其稱之為非對等性：“行政法律關(guān)系的非對等性，是指行政法律關(guān)系主體雙方的權(quán)利義務(wù)不對等。事實上，只要是行政法律關(guān)系，其權(quán)利義務(wù)總是不對等的。行政實體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系都具有非對等性，只不過在表現(xiàn)形式和作用上有所不同而已。非對等性是行政領(lǐng)域的法律關(guān)系區(qū)別于其他部門法律關(guān)系的重要特征?！薄?7〕這兩個概念的提出并不是偶然的，一定意義上講，它反映了我國行政法治的現(xiàn)實狀況。然而，自1999年我國憲法第13條修正案確立了我國建設(shè)法治國家的法治戰(zhàn)略以來，上列兩個概念存在的法治基礎(chǔ)就已經(jīng)有所動搖，因為按照我國在新的歷史條件下的行政法治精神，行政法的法律價值主要是規(guī)范政府行為，〔28〕那么行政相對人與行政主體處于平等地位，甚至行政相對人在行政過程中、在行政過程的一些環(huán)節(jié)中高于行政主體也應(yīng)當是順理成章的。當然就我國目前行政法治而論，似乎還不可以將行政相對人在行政過程中置于行政主體之上，但是從社會主義法治理念的若干精神出發(fā)，在行政過程中行政相對人應(yīng)當與行政主體處于平等地位，這樣的平等也是完全符合行政法原理的。在行政法關(guān)系中，連結(jié)行政主體與行政相對人的是法律上的權(quán)利和義務(wù)，而行政主體既是權(quán)利主體也是義務(wù)主體。同樣道理，行政相對人也應(yīng)當既是權(quán)利主體也是義務(wù)主體。傳統(tǒng)行政法關(guān)系的理論將行政主體恒定在權(quán)利主體之中，而將行政相對人恒定在義務(wù)主體之中，顯然是違背相關(guān)的法律原理的?！霸诜ɡ韺W(xué)中，法律關(guān)系是一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，正是權(quán)利義務(wù)將法律關(guān)系主體連接起來。即一方的權(quán)利就是他方的義務(wù)，一方的義務(wù)就是他方的權(quán)利，而且權(quán)利義務(wù)具有對等性。”〔29〕行政相對人的申辯權(quán)對應(yīng)于行政主體的決定權(quán)，這樣的對應(yīng)便使得雙方主體由原來的不對等變?yōu)榱藢Φ?，這樣的對等性必然能夠體現(xiàn)行政法治過程中的公平而治。

第三，拓展行政相對人權(quán)利體系的價值。行政相對人的權(quán)利無疑是現(xiàn)代行政法治關(guān)注的核心內(nèi)容之一，從我國行政法的規(guī)范體系來看，行政相對人的權(quán)利在我國法律傳統(tǒng)中主要體現(xiàn)在部門行政法之中。例如，《土地管理法》賦予了行政相對人在有關(guān)土地問題上的權(quán)利，《環(huán)境保護法》規(guī)范了行政相對人在環(huán)境資源方面的權(quán)利，《稅收征收管理法》則調(diào)控了行政相對人在稅務(wù)管理中的相關(guān)權(quán)利。應(yīng)當說部門行政法在行政相對人權(quán)利體系和義務(wù)體系的構(gòu)建中似乎更側(cè)重于對行政相對人義務(wù)體系的構(gòu)建，〔30〕之所以會形成這樣的格局主要在于我國的行政法傳統(tǒng)所突出的是行政主體對行政過程的控制功能。近年來隨著行政法治的發(fā)展，行政相對人的權(quán)利體系除了部門行政法進行規(guī)范以外，通過有關(guān)的行政程序法和行政救濟法對行政相對人的權(quán)利作了體系化的處理，例如就行政相對人的救濟權(quán)利而論，先后賦予了行政相對人行政訴權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政賠償權(quán)等，這些權(quán)利都是一個相對較大的權(quán)利范疇，在它之下還有若干具體的權(quán)利，〔31〕而在行政相對人的程序權(quán)利之中，自行政處罰法確立了行政相對人陳述權(quán)、申辯權(quán)、拒絕權(quán)以后，后來的行政許可法和行政強制執(zhí)行法又對這些權(quán)利作了拓展并且設(shè)置了新的權(quán)利名稱?！?2〕對于行政相對人整個權(quán)利體系而論，申辯權(quán)是該權(quán)利體系中的一個構(gòu)成，而該權(quán)利在行政相對人權(quán)利體系中有著非常重要的地位。正因為如此，筆者注意到，在我國規(guī)范行政程序的行政處罰法、行政許可法、行政強制法中都規(guī)定了這個權(quán)利，由此可以說該權(quán)利盡管是一個單一的權(quán)利，但它充實了行政相對人的權(quán)利體系，豐富了行政相對人權(quán)利范疇的內(nèi)容，它對我國整個公民權(quán)利的拓展都有不可取代的價值。

第四，相對人權(quán)利率先救濟的價值。公眾的權(quán)利保護意識是現(xiàn)代國家法治化的一個不可或缺的測評指標，即是說當一國公眾能夠有較高的運用法律手段保護其權(quán)利的意識時，這個國家的法治水平是相對較高的。反之，當一國公眾不會運用法律手段維護自身權(quán)益時，這個國家的法治水平則是相對較低的。〔33〕我國公眾的權(quán)利維護意識在近年來有了顯著提高，而且廣大公眾運用法律手段進行維權(quán)的狀況也日益普遍。然而，當公眾與私權(quán)發(fā)生對抗時，其維權(quán)意識要強于當其與公權(quán)對抗時的權(quán)利維護意識，這既是由我國的傳統(tǒng)文化決定的，也是由我國公權(quán)力的強勢性所決定的。我國早在1989年就頒布了《行政訴訟法》，但行政訴訟的起訴率并不算太高，而且一些公民往往更愿意通過法律路徑以外的路徑去維護自身的權(quán)益。〔34〕應(yīng)當說，我國還是非常重視公民權(quán)利的維護的，而且更愿意讓公眾通過法律的途徑來維護自己的權(quán)益，所以在我國行政程序法還不夠健全的情況下，對行政救濟制度作了最大程度的完善，分別制定行政訴訟法、行政復(fù)議法、國家賠償法。這三個法律都是對行政相對人權(quán)利進行救濟的法律典則，通過救濟制度讓行政相對人維護自己的權(quán)利，當然是合乎理性的。然而在筆者看來，當事人權(quán)利的維護應(yīng)當是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)當有一套完整的機制，目前通過強化救濟機制讓行政相對人維護其權(quán)益，顯然使其權(quán)利救濟有所滯后，因為這些救濟都發(fā)生在行政行為作出之后，甚至行政行為發(fā)生法律效力之后?！?5〕行政相對人申辯權(quán)的確立則使行政相對人權(quán)利的救濟發(fā)生了時間段位上的些許變化，即是說以前在行政行為作出時，行政相對人還沒有機會對自己的權(quán)利進行維護，對自己的權(quán)利進行相應(yīng)的救濟，甚至行政權(quán)行使的長期強勢性使諸多公眾下意識地將權(quán)利的維護放在救濟階段，而申辯權(quán)使行政相對人在行政行為作出的過程中就開始進行相應(yīng)的權(quán)利維護，而這樣的維護也強化了行政主體對行政相對人權(quán)利保護的義務(wù)。

三、行政相對人申辯權(quán)的表現(xiàn)形式

我國目前確立行政相對人申辯權(quán)的三部行政法典則，對申辯權(quán)的規(guī)定都采取了相對簡單化的處理方式。一方面，其將這一權(quán)利都寫在典則的總則部分。一個部門法的總則所起的作用僅僅是一種導(dǎo)向作用，相關(guān)的操作性規(guī)則往往體現(xiàn)在后續(xù)的法律條文中，這表明行政相對人申辯權(quán)在這些法律典則中都是一種導(dǎo)向性的立法傾向。筆者注意到，這三部行政法典在后續(xù)的條文中并沒有對申辯權(quán)的行使作出進一步的細化。另一方面，這三部行政法典則僅僅確立了申辯權(quán)的概念，沒有列舉規(guī)定申辯權(quán)的具體內(nèi)容，更沒有對申辯權(quán)行使的程序規(guī)則作出規(guī)定。因此，行政相對人申辯權(quán)在我國行政法治實踐中的運用有非常大的彈性，至少有下列三個方面的條件制約著該權(quán)利的行使：其一，該權(quán)利受行政相對人個體因素的限制。行政執(zhí)法面對的行政相對人是非常復(fù)雜的，從大的范疇來講，包括作為個體的自然人、法人和法人以外的其他社會組織。就某一社會個體而論，他們也有法律素養(yǎng)、文化水平、經(jīng)濟基礎(chǔ)等方面的差異，這些個體差異都必然會影響行政相對人對申辯權(quán)的行使?？梢哉f，法律認知水平較高的行政相對人可能會較多地進行申辯，而法律認知水平較低的行政相對人則可能很難領(lǐng)會該權(quán)利。至于如何針對這些社會個體的不同來對行政相對人申辯權(quán)作公平化的處理則是一個需要探討的問題。其二，該權(quán)利受行政行為內(nèi)容的影響。就目前我國行政實在法的規(guī)定來看，說行政相對人的申辯權(quán)存在于行政許可、行政處罰和行政強制這三個具體行政行為之中，在這三個具體行政行為之外，行政相對人是否還享有申辯權(quán)則同樣是一個需要進一步澄清的問題?！?6〕在這三個行政行為中申辯權(quán)出現(xiàn)的頻率必然是有所不同的，例如由于行政強制行為的相對激烈性，有可能在行政強制行為中行政相對人更多地進行申辯，而行政許可行為由于相對比較柔和，行政相對人申辯的可能也就會小一些。無論行政許可行為、行政處罰行為還是行政強制行為，它們都是一個行為體系，在它們之下都有很多具體的行為類型，〔37〕而行為類型的不同也是制約行政相對人是否進行申辯的一個因素。其三，該權(quán)利受特定環(huán)境的限制。行政執(zhí)法常常面臨諸多非常復(fù)雜的環(huán)境，這些環(huán)境包括經(jīng)濟、文化、社會、民族等諸多方面，同時隨著現(xiàn)代社會生活節(jié)奏的加快，突發(fā)事件出現(xiàn)的頻率也相對較高，而突發(fā)事件也是行政執(zhí)法的環(huán)境之一，它與通常意義上的行政執(zhí)法環(huán)境形成了對比?？偠灾T多非常復(fù)雜的環(huán)境也制約著行政相對人對申辯權(quán)的行使，那么行政相對人的申辯權(quán)究竟有哪些表現(xiàn)形式？筆者試作出如下初步探討：

第一，質(zhì)疑行政主體意思表示的形式。行政行為的作出是在行政主體的主導(dǎo)下進行的，當然行政行為的作出有諸多非常復(fù)雜的情形，有些行政行為是在行政相對人的請求下而由行政主體作出的，例如在行政許可中絕大多數(shù)行為都是在行政相對人的請求下而為之的；有些行政行為則是行政主體以職權(quán)為之的，就是行政主體根據(jù)行政管理權(quán)限對行政相對人所作的行為。在行政法中還有行政上的不作為，就是行政機關(guān)本應(yīng)作出某一個行政行為，但由于主客觀方面的原因，行政機關(guān)予以拒絕的情形，這種情形盡管行政機關(guān)無所作為，但我們也將其視為行政行為?！?8〕不論哪一種行政行為，行政主體在作出時都是通過兩個方面的具體行為完成的，一是行政主體的主觀意思表示。所謂主觀意思表示，就是行政主體在作出行政行為時對有關(guān)的事項所作出的判斷，所作出的主觀認知。二是行政主體所采取的行為方式。有些行為方式是非常具體的，例如在行政處罰中的罰款，在行政強制中的強制執(zhí)行，等等。有些行為方式則相對比較模糊，在上列兩個范疇的行為中其中意思表示具有決定意義，因為正是行政主體的意思表示才最終形成了某種行為方式，行政相對人申辯權(quán)的行使，其中第一個形式就是對行政主體意思表示的質(zhì)疑，這個質(zhì)疑就是行政相對人以自己的主觀判斷來質(zhì)疑行政主體的主觀判斷，以自己的主觀認知質(zhì)疑行政主體的主觀認知。在這個質(zhì)疑中，行政相對人可以進行邏輯上的推論，可以將有關(guān)的價值判斷運用到這個過程中來，可以針對行政主體的意思表示的具體內(nèi)容進行逐一否定，等等，如果行政相對人能夠有效地質(zhì)疑行政主體的意思表示，也就為其后續(xù)的維權(quán)行為提供了主觀認識上的前提條件。

第二，提供有利于自身證據(jù)的形式。在我國行政法法學(xué)體系中乃至于行政法治體系中有關(guān)證據(jù)的研究和關(guān)注似乎都集中在行政訴訟階段。就是當人們探討行政證據(jù)時，往往將行政證據(jù)和行政訴訟證據(jù)視為同一事物。由于我國沒有制定出統(tǒng)一的行政程序法，這便導(dǎo)致在行政法制度中沒有規(guī)定相應(yīng)的程序規(guī)則，使行政證據(jù)在我國行政執(zhí)法的環(huán)節(jié)、在行政行為作出的環(huán)節(jié)基本上是一個法律上的空白，導(dǎo)致進入行政訴訟以后諸多行政主體再回過頭來向行政相對人收集證據(jù)。也正是基于這樣的原因，行政訴訟法規(guī)定在進入行政訴訟階段以后，行政主體再不能向行政相對人收集證據(jù)?！?9〕筆者還注意到，我國行政處罰法、行政強制法都沒有規(guī)定行政執(zhí)法中的證據(jù)規(guī)則，至少沒有專門對證據(jù)進行規(guī)定。行政處罰法只是在行政處罰決定的規(guī)定中提到了證據(jù)問題，〔40〕顯然這樣的規(guī)定還不足以引起行政主體對行政證據(jù)的重視?？梢哉f，正是由于我國立法上的這種缺陷使諸多行政主體在行政執(zhí)法中不重視運用行政證據(jù)支持自己所作出的行政行為，那么行政相對人在進行申辯時，便可以在有關(guān)行政行為的證據(jù)上大做文章，其可以非常明確地向行政主體提出某一個具體行政行為是缺乏證據(jù)的，其還可以對行政主體提出某一個行政行為證據(jù)是不充分的，其還可以對行政主體提出某一行政行為所運用的證據(jù)之間是相互矛盾的，其還可以對行政主體具體行政行為中的每一個證據(jù)逐一地進行否定。當然當行政相對人質(zhì)疑、否定行政主體的證據(jù)時，其自己應(yīng)當占有充分的證據(jù)?？偠灾?，申辯權(quán)的行使中行政相對人可以提供有利于自身的證據(jù)，哪怕這種證據(jù)與行政主體的證據(jù)相比還是比較單薄的，只要行政相對人積極主動地提供有利于自身的證據(jù)，就必然會使行政主體在作出某一行政行為時更為謹慎?！?1〕

第三，說明理由的形式。行政行為說明理由是現(xiàn)代行政程序的核心內(nèi)容之一，在一些國家行政行為說明理由已經(jīng)成為一種帶有強制性的行政法制度?！罢f明理由強制也是摒除任意行為的一種手段。它迫使行政機關(guān)不僅要弄清楚致使其作出決定的事實與法律前提，而且賦予其公開這種理由的義務(wù)。通過這種義務(wù)強制便與法定的陳述意見請求權(quán)聯(lián)系了起來，而這兩者都是依法行政原則對行政程序的影響?！薄?2〕所謂行政行為說明理由，是指行政主體對自己所作出的行政行為向行政相對人或者其他質(zhì)疑行政行為的機關(guān)提供并解釋相關(guān)理由的行為。顯然，行政行為說明理由的義務(wù)是由行政主體承擔的，行政相對人在這個說明理由的過程中是一個權(quán)利主體。然而，在行政相對人為了證明行政行為的有效性與否時，它也應(yīng)當成為說明理由的義務(wù)主體。我國行政許可法確立了行政相對人在行政許可的某個環(huán)節(jié)上說明理由的義務(wù)。〔43〕這個規(guī)定盡管體現(xiàn)在行政許可法中而且只是行政許可法中的一個較小的環(huán)節(jié)，但它對我國行政法治而言具有非常積極的價值，因為它使得行政相對人在行政過程中有義務(wù)在一定情況下說明理由。行政主體在為行政相對人作出具體行政行為時，它往往要根據(jù)行政相對人自身的狀態(tài)而為之。例如，在行政處罰行為中，行政主體就是根據(jù)行政相對人違法行為的狀況而對其進行處罰的，行政強制行為也不例外，無論行政強制措施的運用還是行政強制的運用，都取決于行政相對人自身的行為狀態(tài)，常常正是由于行政相對人自身行為的不當或者違法而帶來了行政主體的處罰行為或者強制行為。說到底，行政行為的作出與行政相對人自身的形態(tài)是緊密聯(lián)系在一起的。正如凱爾森所指出的，制裁是當事人行為的一個后果：“作為行為后果的制裁所針對的那個人的行為……法律秩序之所以對一個人的行為附加制裁，就由于這一行為對其他人產(chǎn)生的結(jié)果。”〔44〕具體地講，當事人的行為在制裁行為之前，當事人的行為是制裁行為形成的前提條件，那么一個行政相對人若要避免行政主體通過行政行為對其進行制裁，它就應(yīng)當解釋自己行為的正當性，解釋自己的行為不應(yīng)當帶來制裁的法律后果。因此，行政相對人在申辯權(quán)的行使中，一個重要的形式就是對自己的行為提供充分的理由，而且這些理由要能夠?qū)剐姓黧w的行政行為。

第四，提供合法依據(jù)的形式。在法律上講，證據(jù)包括非常豐富的內(nèi)容，例如書證、物證、證人證言、鑒定結(jié)論等。〔45〕但是，如果我們將證據(jù)予以概括的話，便可以發(fā)現(xiàn)在行政行為的證據(jù)中應(yīng)當有兩個范疇的東西，一個就是有關(guān)的案件事實，包括當事人的狀況、行政機關(guān)的狀況、當事人行為的狀況、行政機關(guān)行為的狀況，等等。另一個則是有關(guān)的法律規(guī)定，就是行政實在法所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)所規(guī)定的當事人從事某一行為的程序等。法律依據(jù)和案件事實是一個事物的兩個方面，只有將兩個合一以后，一個行政行為才能夠成立。由于行政法體系的復(fù)雜性，便決定了行政法的適用中，行政機關(guān)常常有許多種選擇，這與刑事法律形成了非常明顯的對比?！吨腥A人民共和國立法法》將行政法典則分為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等〔46〕，這個結(jié)構(gòu)性的排列僅僅是就法律位階而言的。換句話說，在行政法的排列體系中還有諸多非常復(fù)雜的法律部門，所謂的部門行政法就是對行政法這種復(fù)雜性的一個表現(xiàn)。行政相對人申辯權(quán)行使的形式如果將其提供合法依據(jù)歸入對證據(jù)的提供，顯然是不十分妥當?shù)?。因為它淡化了行政法作為一個部門法的復(fù)雜性，所以要強調(diào)行政相對人對申辯權(quán)的行使必須將提供合法依據(jù)作為一個獨立的形式。行政相對人可以根據(jù)自己對行政法的認知對自己的行為合法性提供法律依據(jù)，可以說，行政主體對行政法的認識與行政相對人對行政法的認知并不是完全契合的，若行政相對人能夠提供出比行政主體更加合乎法律邏輯的法律認知，而且這樣的認知能夠被行政主體所接受，它就有可能使行政主體放棄對行政相對人不利的行政行為，而作出對行政相對人有利的行政行為。

四、行政相對人申辯權(quán)的阻滯

行政相對人申辯權(quán)在我國行政法制度中的確立并沒有很長的歷史，而且當我們在行政法制度中確立行政相對人申辯權(quán)的概念時，在行政行為中作了非常嚴格的選擇。最早確立行政申辯權(quán)的是《行政處罰法》，從該法確立該概念到現(xiàn)在也只有不到20年的歷史，因此，申辯權(quán)在行政執(zhí)法中，尤其在行政相對人的權(quán)利維護中，并沒有被普遍化。從深層次上講，行政相對人申辯權(quán)之所以會遇到相應(yīng)的阻滯，至少有下列三個方面的深層原因：一是傳統(tǒng)法律文化。我國的法律傳統(tǒng)應(yīng)當說是以管制為特征的。即是說，我國古代的法律體系重在對一群人、一塊地以及一個國家的治理。顯然，這樣的治理是以國家對社會生活的全面控制為基本價值取向：“其將行政系統(tǒng)視為社會過程中的一個本位，其地位要比其他社會公眾的地位相對較高?！薄?7〕在這樣的價值取向之下，公眾在與相關(guān)的法律部門發(fā)生關(guān)系時，往往只有順從或者服從的意識。進而言之，在我國傳統(tǒng)法律文化中并沒有為公眾與行政機關(guān)進行辯論留下什么空間。二是行政法模式?？梢园研姓Ｊ礁爬閮煞N：第一種是“控權(quán)法模式”。這種模式所追求的是用行政法對政府權(quán)力進行控制，西方法治發(fā)達國家基本上都采用這樣的模式?！耙虼?，行政程序的根本政策問題就是如何設(shè)計一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險，又可保持行政部門需要的有效采取行動的靈活性。行政法所涉及的是用來控制和限制政府權(quán)力的法律制約。”〔48〕第二種模式則是“管理法模式”。該模式是在前蘇聯(lián)行政法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上形成的，后來在其他社會主義國家的行政法中也都奉行該模式。正如上述，該模式突出了行政系統(tǒng)對社會系統(tǒng)的管理功能，在大多數(shù)情況下，處于該模式之下的行政相對人只是行政法中的義務(wù)主體而不是權(quán)利主體，作為義務(wù)主體的行政相對人也必然不會在與行政主體的關(guān)系形式中進行相應(yīng)的申辯，這是行政相對人申辯權(quán)阻滯的第二個深層次原因。三是行政傳統(tǒng)。在一個國家的權(quán)利行使機制中，行政權(quán)具有非常重要的地位，而一些國家在法律行使上建立了權(quán)力分立的體制，令人遺憾的是，這些權(quán)力分立體制，并沒有帶來行政權(quán)與其他權(quán)力的平衡關(guān)系，其所帶來的是行政權(quán)在國家政治生活中至高無上的地位。有人將行政權(quán)這樣的高權(quán)性稱之為“行政國”。所謂“行政國”，就是在國家的政治生活和社會生活中由行政進行主導(dǎo)的權(quán)力行使格局?！?9〕我國還不能夠簡單地貼上“行政國”的標簽。但不爭的事實是，在我國的國家權(quán)力體系中，行政權(quán)仍然表現(xiàn)的比較強勢。〔50〕在這種強勢的行政權(quán)力之下，行政相對人在行政過程中與行政機關(guān)進行對抗的機會少之又少。上列三個方面是行政相對人申辯權(quán)阻滯的深層原因。就我國行政法治實踐來看，行政相對人申辯權(quán)的阻滯主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，因行政內(nèi)部規(guī)定而引起的阻滯。行政公開化既是現(xiàn)代行政程序法的基本內(nèi)容，也是行政權(quán)行使社會化的一個要求。“在晚近的年代，無論是在普遍政策層面還是在個別執(zhí)法層面，行政官員的職責(zé)在于提供一個特定的論辯過程，在這個過程中重大公共政策問題得以提出和解決。當今，對行政決定程序的思考以及開始注重如何使那些過程更加理性，而不僅僅是參與上的公平?！薄?1〕通常情況下，行政公開化能夠充分反映一個國家行政權(quán)行使過程中政府行政系統(tǒng)與公眾的關(guān)系。在行政權(quán)相對公開的情況下，公眾參與的機會相對較多。反之，在行政權(quán)比較封閉的情況下，公眾參與的機會則相對較少。我國的行政公開化起步相對較晚，而且規(guī)范行政公開化的法律典則的地位也比較低，因為現(xiàn)在調(diào)整行政公開化的行政法典是2024年國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》。也就是說，行政公開化在我國法律層面上還是一個空白。同時，我國在計劃經(jīng)濟年代下，常常將政府行政系統(tǒng)的隱私與行政相對人的行為公開作了極致化的處理，即凡是政府行政系統(tǒng)的東西都具有內(nèi)部規(guī)定的屬性，因此都是不必予以公開的。而凡是社會公眾的東西，尤其私人的東西，則是應(yīng)當予以公開的。這種顛倒行政過程中公開化關(guān)系的狀況，在我國持續(xù)了許多年。它在目前的行政系統(tǒng)中仍然有一定的慣性。換言之，我國諸多行政主體還常常用內(nèi)部規(guī)定來進行行政執(zhí)法?！?2〕既然這些規(guī)定屬于內(nèi)部的，那么行政相對人既不可以對它進行了解，進而也不可以對它說三道四，這就自然而然地阻滯行政相對人對行政權(quán)的行使。嚴格講，內(nèi)部規(guī)定在行政法體系中的存在是應(yīng)當?shù)模莾?nèi)部規(guī)定的適用范圍只能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)部而不能夠拓展到行政系統(tǒng)之外。我們可以用內(nèi)部規(guī)定調(diào)整上下級行政機關(guān)之間的關(guān)系，但還不能夠用內(nèi)部規(guī)定調(diào)整行政主體和行政相對人之間的關(guān)系。《政府信息公開條例》的出臺，并沒有從根本上解決行政內(nèi)部規(guī)定的問題，也就是說，諸多行政主體在行政執(zhí)法中常常把內(nèi)部規(guī)定作為執(zhí)法的依據(jù)，并進而阻滯行政相對人申辯權(quán)的行使。

第二，因聲稱自由裁量權(quán)而引起的阻滯。行政自由裁量權(quán)是我國學(xué)界和實務(wù)部門近年來所關(guān)注的熱點問題之一。就學(xué)界來講，諸多學(xué)者撰文對行政自由裁量權(quán)的控制進行探討，并提出了行政自由裁量基準的理論。該理論主張對行政主體行使行政自由裁量權(quán)的空間作進一步的壓縮。例如，在治安處罰中行政拘留原來規(guī)定為一日以上十五日以下，行政主體可以在一到十五日之間進行裁量，而裁量基準理論則主張將原來的十五日分成三個時間段位，一到五日為一段，六到十日為一段，十一到十五日為一段。若某一行政機關(guān)要對行政相對人作出行政拘留的處罰決定，它只能夠在上列三個時間段位的某一個段位進行選擇。這樣，便使行政主體的自由裁量權(quán)由十五日變成了五日，這便是該理論的基本內(nèi)涵。就實務(wù)部門來講，我國諸多地方都制定了規(guī)范行政裁量基準的地方政府規(guī)范性文件，〔53〕用這些規(guī)范性文件來對行政主體的自由裁量權(quán)進行限制。當然，控制行政自由裁量權(quán)是不是要用裁量基準進行控制這是一個值得探討的問題。〔54〕至少筆者認為，就我國行政法治實踐的現(xiàn)狀來看，對行政自由裁量權(quán)的控制并沒有達到人們所期待的效果。行政主體在絕大多數(shù)行政行為中都享有相應(yīng)的自由裁量權(quán)，至少行政申辯權(quán)所存在的行政處罰、行政強制和行政許可行為中，行政主體都享有自由裁量權(quán)。一些行政主體就常常以享有自由裁量權(quán)為借口對抗行政相對人的申辯權(quán)，這樣的對抗從表面上看具有很大的迷惑性，因為我們必須承認行政主體的確享有廣泛的自由裁量權(quán)。至于這些自由裁量權(quán)在什么情況下是不可以對抗行政相對人的申辯權(quán)的則是一個非常微妙的問題，而這樣的問題一旦形成行政主體與行政相對人的博弈關(guān)系，行政相對人基本上是輸家。

第三，因疏于告知而引起的阻滯。行政相對人的申辯權(quán)在行政行為作出的哪一個環(huán)節(jié)中應(yīng)當行使。換句話說，行政相對人在行政行為作出的哪一個具體環(huán)節(jié)中可以進行申辯，我國行政實體法并沒有作出規(guī)定。正如上述，該權(quán)利在我國行政法中的確立還是相當粗糙的，《行政許可法》、《行政處罰法》和《行政強制法》在有關(guān)行政相對人復(fù)議權(quán)和訴權(quán)的規(guī)定中都規(guī)定了行政主體必須在行政行為作出后告知行政相對人有這樣的權(quán)利，這中間有兩個細節(jié)應(yīng)該引起注意。一個細節(jié)是，行政主體有告知行政相對人提起行政復(fù)議和行政訴訟的義務(wù)，將告知作為行政主體的一個義務(wù)對于行政相對人實現(xiàn)該權(quán)利有非常積極的意義；另一個細節(jié)是，行政行為作出以后執(zhí)行之前行政主體必須告知，即是說，行政主體的告知義務(wù)有著非常嚴格的時間節(jié)點，這就必然使行政相對人對復(fù)議權(quán)和訴權(quán)的行使有了嚴格的程序保障。然而，行政相對人申辯權(quán)則沒有這樣明確的法律規(guī)定。一則，行政主體似乎沒有告知行政相對人申辯的義務(wù)，這便導(dǎo)致在行政法治實踐中有些行政主體可能會出于良知告知當事人享有申辯權(quán)，而有些行政主體則有意識的保持沉默，在行政主體沉默的情況下，行政相對人是否還享有申辯權(quán)是一個或然性的問題。當然，還有一種情形，那就是行政主體明明知道，如果沒有告知行政相對人，行政相對人就不會進行申辯，這時行政主體可能有意識地選擇不予告知。二則，行政相對人的申辯權(quán)究竟在行政行為作出的哪一個環(huán)節(jié)可以行使，目前行政實在法也沒有作出規(guī)定，這樣的立法疏漏僅從文字來看似乎沒有帶來多大的麻煩，但在筆者看來，它是阻滯行政相對人進行申辯的一個非常重要的因素。事實上，行政法治實踐中諸多行政主體并沒有告知行政相對人有進行申辯的權(quán)利，我們可以將行政主體的這種行為理解為疏于告知。這樣的疏于告知，便有可能使行政相對人失去了進行申辯的機會。

第四，因粗暴執(zhí)法而阻滯。行政執(zhí)法中的非理性狀態(tài)在我國非常普遍，可以用諸多稱謂來表述這種非理性的執(zhí)法，如“黑名單式執(zhí)法”、“釣魚執(zhí)法”、“突擊執(zhí)法”、“巡回執(zhí)法”、“暗箱操作執(zhí)法”、“專項執(zhí)法”等等。〔55〕這些非理性的執(zhí)法已經(jīng)成為我國行政機關(guān)在公眾心目中形象的最大障礙之一，由于行政系統(tǒng)的這種非理性執(zhí)法的大量存在，諸多公眾對行政主體已經(jīng)有所失望，一些行政相對人采用非常極端的手段對抗行政主體就是一個例證。〔56〕這些非理性執(zhí)法中的一些應(yīng)當被列入粗暴執(zhí)法的范疇，但是它們與真正意義上的粗暴執(zhí)法相比還不算太粗暴。因為在我國諸多城市尤其在諸多城市的城管執(zhí)法中，行政主體粗暴地對待行政相對人，如毆打、拘禁等，粗暴對待行政相對人的財物，粗暴對待行政相對人的尊嚴等。不言而明，行政主體的粗暴執(zhí)法是按照行政權(quán)的強權(quán)性的邏輯進行的。進一步講，行政主體在這樣的執(zhí)法中完全采取單方面的執(zhí)法思路并單方面地對行政相對人作出行政決定。而與這種執(zhí)法相適應(yīng)的具體行政行為是純粹行政主體意志的體現(xiàn)，不是行政主體與行政相對人之間意志的合致。粗暴執(zhí)法所帶來的結(jié)果是行政相對人在行政過程中所有應(yīng)當享有的權(quán)利的喪失，甚至包括法律救濟權(quán)的喪失。對于行政相對人的申辯權(quán)而言，更不可能在行政主體的粗暴執(zhí)法中留有空間和余地，這是問題的一個方面。另一方面，行政主體的粗暴執(zhí)法常常與行政相對人對行政主體作出行政行為的態(tài)度有關(guān)。如果行政相對人面對行政機關(guān)態(tài)度較好，所謂態(tài)度較好，就是樂意接受行政機關(guān)的行政決定，而不管這個行政決定對其是有利還是有害，那么行政主體就不會采取粗暴執(zhí)法的方式。反之，若行政相對人面對行政執(zhí)法態(tài)度不好，所謂態(tài)度不好，就是行政相對人不認同行政主體的行政決定，不接受行政主體的行政行為，那么，行政主體就有可能采用較為粗暴的方式對待行政相對人，而行政相對人對行政行為的申辯，就是對行政行為的一種質(zhì)疑，就是對行政行為的一種不認同。由此可見，申辯權(quán)與粗暴執(zhí)法在有些情況下是緊密聯(lián)系在一起的。申辯權(quán)的阻滯有時是粗暴執(zhí)法的必然結(jié)果。

五、行政相對人申辯權(quán)的法治保障

上述筆者分析了行政相對人申辯權(quán)在行政法治實踐中的阻滯因素，這些阻滯因素使申辯權(quán)更多地體現(xiàn)在法律文本中，而不是更多地體現(xiàn)在行政法治過程中?；诖?，筆者認為應(yīng)當強化行政相對人申辯權(quán)的法治保障。從總體上講，行政相對人申辯權(quán)的法治保障是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從我國推進行政法治的戰(zhàn)略來講，要提升行政相對人的申辯權(quán)必須提升行政相對人下列三個方面的意識：其一，提升行政相對人的維權(quán)意識。行政相對人的維權(quán)意識是指當行政相對人與行政主體發(fā)生權(quán)利與權(quán)力的交換關(guān)系時行政相對人應(yīng)當用自己的私權(quán)來對抗行政公權(quán)，尤其當行政公權(quán)的行使具有對私權(quán)的侵權(quán)傾向時，行政相對人不能夠保持沉默，而應(yīng)當通過法律機制維護自身的權(quán)利。行政相對人維權(quán)意識是行政相對人申辯權(quán)存在的基礎(chǔ)條件。不言而喻，當行政相對人習(xí)慣于放棄自己的權(quán)利時，申辯權(quán)便必然不可能得到有效行使。因此，從總體上講，必須提升行政相對人的維權(quán)意識。而作為國家來講，應(yīng)當將它作為改變我國行政法治質(zhì)量的一個社會工程。其二，提升行政行為說明理由的意識。說到底，行政相對人的申辯權(quán)是在與行政主體的互動中予以實現(xiàn)的。即是說，行政相對人的申辯應(yīng)當?shù)玫叫姓黧w的回應(yīng)，而行政主體的回應(yīng)也更好地強化了行政相對人的申辯。如果將問題再向前推進一步，就可以說，行政主體如果愿意耐心細致地對行政相對人作解釋工作，那么行政相對人也就會積極地與行政主體就行政行為的對與錯交換意見，進而使申辯權(quán)得以落實。這就必然引申到諸國行政程序法中所規(guī)定的行政行為說明理由的制度中來。正如上述，行政行為說明理由已經(jīng)成為現(xiàn)代行政程序的核心內(nèi)容之一，就說明理由的行為而論，它是由行政主體實施的。行政主體可以在行政相對人的請求下說明某一行政行為的理由，也可以在職權(quán)行使中主動地說明理由。行政主體說明理由的行為履行得愈徹底，行政相對人提出質(zhì)疑的可能性也就愈小。正是這種相互矛盾的、辯證統(tǒng)一的關(guān)系行使，使行政行為說明理由最終有利于行政相對人申辯權(quán)的實現(xiàn)?！?7〕其三，提升行政的社會參與意識。參與行政在行政法治體系和行政法學(xué)研究中是一個永不過時的命題，一些學(xué)者甚至認為當代行政法的本質(zhì)就是行政相對人的普遍參與。有人用參與行政來描述當代行政權(quán)的特征：“公共服務(wù)法與新公共管理的結(jié)合所帶來的真正挑戰(zhàn)與機會，是闡述標準和適當?shù)某绦?，以向直接的顧客以及作為整體的政府提供最佳法律服務(wù)?！薄?8〕筆者在這里所講的社會參與是一種普遍意義上的參與，是由廣大社會公眾對行政過程的參與而不是僅僅指行政相對人對某一行政行為的參與，行政相對人對行政行為的參與，往往是為了維護私權(quán)而進行的，而社會公眾的普遍參與則是其為了維護公權(quán)而進行參與的。行政相對人的申辯權(quán)是一種為私的權(quán)利，它是歸屬于社會個體的權(quán)利。這種社會個體權(quán)利的行使可能具有一定的狹隘性。若一個公民，能夠經(jīng)常進行廣泛的行政參與，能夠以社會公眾的角色參與到行政過程中來，一旦其角色發(fā)生了轉(zhuǎn)換，成為以行政相對人身份進行的參與，其就會有機地將為私的權(quán)利與公共權(quán)力予以很好地考量。這樣的考量便為行政相對人申辯權(quán)的理性行使創(chuàng)造了條件。行政相對人申辯權(quán)不僅僅在于使行政相對人個體權(quán)益得以實現(xiàn)，更為重要的是通過該權(quán)利能夠使行政過程得以實現(xiàn)?？偠灾热辉谛姓w系中確立了行政相對人的申辯權(quán)，就應(yīng)當使該權(quán)利能夠有效地實現(xiàn)。實現(xiàn)該權(quán)利的路徑除了上面一些相對原則性的措施外，下列具體的保障路徑也不可予以忽視。

第一，行政相對人申辯權(quán)普遍化。行政相對人申辯權(quán)是一個新的權(quán)利范疇，該權(quán)利在行政相對人的權(quán)利體系中究竟應(yīng)當占有什么樣的地位，是必須予以澄清的。從目前我國行政法典則對該權(quán)利的認可來看，它在我國行政相對人的權(quán)利體系中是一種個別權(quán)利，之所以這樣說，是因為該權(quán)利在復(fù)雜的行政行為體系中，只有極個別的行政行為在作出時行政相對人才享有申辯權(quán)，而絕大多數(shù)行政行為行政相對人是無權(quán)進行申辯的。〔59〕這就必然使行政相對人在面對行政主體時行使申辯權(quán)的概率非常低，因為我國行政主體在面對行政相對人時可以實施多種多樣的行政行為，單就實施具體行政行為而論，就有四五十種之多?！?0〕這還不算行政主體對行政相對人實施的抽象行政行為，行政相對人的申辯權(quán)應(yīng)當普遍化。一方面應(yīng)當在所有具體行政行為中都推廣這樣的權(quán)利，即允許行政相對人對行政主體所作的任何一個行政行為都進行申辯。〔61〕這從法律理論上來講是可行的，也是應(yīng)當?shù)摹Ｒ驗槿魏我粋€具體行政行為都涉及行政主體與行政相對人之間的關(guān)系，尤其在行政相對人愿意申辯的情況下，這個行為就可能為行政相對人設(shè)定了一定的義務(wù)。而行政相對人對承擔義務(wù)提出質(zhì)疑是完全合乎行政法治理念的。另一方面，也應(yīng)當將行政相對人的申辯權(quán)推廣到抽象行政行為中去。抽象行政行為中有一部分是行政立法行為，如國務(wù)院制定行政法規(guī)的行為、國務(wù)院的職能機構(gòu)和直屬機構(gòu)制定政府規(guī)章的行為、地方政府制定規(guī)章的行為等。此類抽象行政行為，我國已有法律對其作了規(guī)定，尤其規(guī)定了該行為所作出時的程序規(guī)則，行政相對人當然不能對此類行為行使申辯權(quán)。抽象行政行為的另一部分是行政主體面對不特定對象頒布規(guī)范性文件的行為，這些行為從表面上看它的對象是不特定的，但是從本質(zhì)上看它的對象則是特定的，因為任何規(guī)范性文件都有特定的區(qū)域、特定的人群、特定的管理部門等?！?2〕若這些特定對象遭到了該抽象行政行為的侵害，那么就應(yīng)當允許這些特定對象進行申辯。上面兩個方面的申辯權(quán)拓展若能夠得到有效實現(xiàn)，那么行政相對人的申辯權(quán)就得到了普遍化，進而必然使該權(quán)利得到了行政法治的有效保障。

第二，行政相對人申辯權(quán)程序化