從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看農(nóng)民工子女學(xué)前教育公平的立法完善

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看農(nóng)民工子女學(xué)前教育公平的立法完善\o"韓世強(qiáng)"韓世強(qiáng)【學(xué)科分類】法律社會(huì)學(xué)

【出處】《教育導(dǎo)刊》2010年第1期

【摘要】英、美、印等世界主流國(guó)家的學(xué)前教育發(fā)展實(shí)踐表明，通過立法促進(jìn)學(xué)前教育公平、保障弱勢(shì)兒童利益是現(xiàn)代政治國(guó)家的基本職責(zé)。籍此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)中吸收營(yíng)養(yǎng)，積極履行國(guó)家立法義務(wù)，將農(nóng)民工子女的學(xué)前教育公平問題納入法制化軌道。在立法構(gòu)思上：一是要恪守“權(quán)利至上”的價(jià)值理念；二是要明確“弱勢(shì)補(bǔ)償”的促進(jìn)措施；三是要完善“政府責(zé)任”的內(nèi)容體系。

【關(guān)鍵詞】國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；農(nóng)民工子女；學(xué)前教育公平；立法

【寫作年份】2010年

【正文】

目前，農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育仍困難重重，我國(guó)應(yīng)當(dāng)大膽吸收國(guó)際上學(xué)前教育發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，通過制度完善與優(yōu)化，促進(jìn)學(xué)前教育的公益性與公平性回歸，保障所有兒童均能接受良好的教育。

一、促進(jìn)社會(huì)公平是當(dāng)今世界學(xué)前教育立法的發(fā)展主流

從20世紀(jì)初開始，主張“學(xué)前教育公平”的呼聲席卷歐、美、日及不少第三世界國(guó)家，進(jìn)而導(dǎo)致“政府如何保障人人能接受優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育及責(zé)任承擔(dān)”等相關(guān)內(nèi)容，一度成為各國(guó)學(xué)前教育立法所關(guān)注的重點(diǎn)。對(duì)此，本文選擇學(xué)前教育歷史悠久的英國(guó)、具有公平正義傳統(tǒng)的美國(guó)和接近中國(guó)國(guó)情的印度為典案，予以逐一比較分析，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)民工子女的學(xué)前教育立法有所啟迪。

在英國(guó)，自20世紀(jì)初以來的《費(fèi)舍法案》（1918）、《巴特勒法案》（1944）、《教育白皮書》（1972）、《兒童法》（1989、2004）、《每個(gè)孩子都重要：為了孩子的變化》（教育綠皮書）（2003）、《兒童保育十年戰(zhàn)略》（2004）、《兒童保育法》（2006）等立法及政策報(bào)告，對(duì)保障學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展及促進(jìn)社會(huì)公平均發(fā)揮了重要作用。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，這些立法及政策報(bào)告根據(jù)英國(guó)社會(huì)的演進(jìn)特征，構(gòu)建了一套相對(duì)連貫的弱勢(shì)兒童學(xué)前教育補(bǔ)償制度。如，1944年頒布的《巴特勒法案》作了這樣的規(guī)定：“以教育5歲以下兒童為主要目的的初級(jí)學(xué)校就是保育學(xué)?！?，其主要目的是“培養(yǎng)全面發(fā)展的正常兒童，主要是進(jìn)行教育，其次是進(jìn)行補(bǔ)償”。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[1]1972年英國(guó)政府發(fā)表的教育白皮書——《擴(kuò)展的計(jì)劃》又明確要求：“在英國(guó)全面推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)，……并考慮給予特殊需要的兒童以優(yōu)先權(quán)?！盶o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[2]2004年頒發(fā)的綠皮書《每個(gè)孩子都重要：為了孩子的變化》和2004年出臺(tái)的《兒童法》再次強(qiáng)調(diào)：“每個(gè)孩子都不能被忽視，縮小弱勢(shì)兒童與其他兒童的差距”\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[3]

在美國(guó)，二戰(zhàn)后近六十年來陸續(xù)出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》（1965）、《兒童保育法》（1979）、《提前開始法》（1981）、《兒童早期教育法》（1990）、《兒童保育和發(fā)展固定撥款法》（1990）、《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》（1994）《早期學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)法》（2000）《不讓一個(gè)兒童落后法》（2002）等若干部涉及或?qū)ｉT規(guī)定學(xué)前教育的法律，始終在為促進(jìn)美國(guó)社會(huì)學(xué)前教育公平致力于制度上的完善。如，早在1965年頒布的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》就具體規(guī)定了對(duì)“處境不利”兒童進(jìn)行“補(bǔ)償教育”。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[4]1981年頒布的《提前開始法》再次提出“無(wú)歧視原則”\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[5]。

1990年頒布的《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》在其立法宗旨中著重強(qiáng)調(diào)：“提高對(duì)低收入家庭兒童的早期看護(hù)與教育的關(guān)注程度”\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[6]。1994年頒布的《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》第102條之第1款明確規(guī)定：“到2000年，要使所有美國(guó)兒童都能夠做好入學(xué)學(xué)習(xí)的準(zhǔn)備?！盶o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[7]2002年頒布的《不讓一個(gè)兒童落后法》甚至把“促進(jìn)弱勢(shì)兒童的學(xué)業(yè)進(jìn)步”專門列為第一章，具體規(guī)定了許多滿足弱勢(shì)兒童群體教育需求的扶持措施，如要求聯(lián)邦政府2002～2007年提供大量撥款資助在學(xué)前教育階段針對(duì)貧困兒童開展的“提前開始項(xiàng)目”、“同一起跑線”、“閱讀優(yōu)先”等，以此縮小貧困兒童與正常兒童在學(xué)業(yè)上的差距。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[8]

在印度，自獨(dú)立以來就十分重視學(xué)前教育公平，不僅在《印度憲法》（1950）中明確提出了平等教育的法律原則，還通過制訂一系列相關(guān)教育政策，如《國(guó)家兒童政策》（1974）、《國(guó)家教育政策》（1986）《國(guó)家兒童憲章》（2003）和《國(guó)家兒童行動(dòng)劃》（2005）等，為印度學(xué)前教育事業(yè)的公平與均衡發(fā)展提供了制度保障。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[9]1950年的《印度憲法》及2001年第86次修正案明確規(guī)定：“從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治諸方面保護(hù)共和國(guó)所有公民得到公平和正義……社會(huì)地位和機(jī)會(huì)平等”、“國(guó)家要努力向6歲以下的兒童提供學(xué)前教育”。為了讓“受教育權(quán)平等”的憲法原則在學(xué)前教育實(shí)踐中得以具體化，1974年頒布的《國(guó)家兒童政策》進(jìn)一步提出：“所有兒童都要享受綜合的健康項(xiàng)目”、“國(guó)家要向不能充分利用學(xué)校正規(guī)教育的兒童提供滿足其需求的其他形式的教育”等等；1986年，出臺(tái)的《國(guó)家教育政策》又極具戰(zhàn)略意義地強(qiáng)調(diào)：“教育是一種開發(fā)性投資”、“通過滿足那些一直以來被排斥在平等之外的兒童的具體需要來保障所有人教育機(jī)會(huì)的均等”；2005年，《國(guó)家兒童行動(dòng)計(jì)劃》將保護(hù)弱勢(shì)兒童學(xué)前教育的傾斜政策作了進(jìn)一步明晰化，要求“所有政策和項(xiàng)目要向最弱勢(shì)的、最貧窮的和獲得最少服務(wù)的兒童提供最大程度的優(yōu)先”。

通過對(duì)英、美、印學(xué)前教育立法及政策條文的簡(jiǎn)單梳理足以看出，“追求公平正義、堅(jiān)持弱勢(shì)優(yōu)先”已經(jīng)成為各國(guó)學(xué)前教育制度構(gòu)建的共同價(jià)值目標(biāo)?？陀^表明，促進(jìn)社會(huì)公平已經(jīng)成為當(dāng)今世界學(xué)前教育立法的發(fā)展主流。

二、保障弱勢(shì)兒童接受教育是現(xiàn)代政治國(guó)家的基本職責(zé)

近年來，在學(xué)前教育公平立法的積極影響與強(qiáng)化作用下，各國(guó)政府都積極致力于探索解決弱勢(shì)兒童問題的有效渠道，確保人人能公平接受學(xué)前教育。鑒于行文方便，接下來筆者同樣選擇英國(guó)、美國(guó)和印度的政府實(shí)踐為主要分析對(duì)象。

在英國(guó)，堅(jiān)持“每個(gè)孩子都重要”的執(zhí)政理念。英國(guó)政府曾于1955年就推出了“幼兒憑證計(jì)劃”，發(fā)給家長(zhǎng)價(jià)值1100英鎊的憑證以支付其幼兒教育的費(fèi)用，使全國(guó)每一個(gè)愿意進(jìn)入學(xué)前學(xué)校的4歲兒童都能如愿以償?shù)卦谄渲薪邮苋齻€(gè)學(xué)期的高質(zhì)量的學(xué)前教育。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[10]從1998年開始，政府又實(shí)施了“確保開端”計(jì)劃，專門雇傭幼兒保育和教育的專業(yè)工作者，為處于不利地位家庭提供家訪咨詢、幫助家長(zhǎng)理解和支持幼兒的游戲、兒童保育和教育的經(jīng)驗(yàn)、社區(qū)健康服務(wù)以及其它特殊支持近幾年，英國(guó)工黨政府把建立繁榮和“全納”的社會(huì)作為其努力的兩大目標(biāo)。2004年，新成立的教育與技能部進(jìn)一步為學(xué)前教育發(fā)展擬定了具體實(shí)施方案：向所有3歲幼兒提供免費(fèi)的學(xué)前教育；在條件不利地區(qū)，確保把500個(gè)“確保開端計(jì)劃”推及到三分之一來自貧困家庭的幼兒；向處于不利地位的學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生、低成就學(xué)生提供特殊幫助。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[11]

在美國(guó)，追求“不讓一個(gè)兒童落后”的執(zhí)政目標(biāo)。早在1966年，美國(guó)聯(lián)邦教育總署根據(jù)《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》規(guī)定“向貧窮宣戰(zhàn)”的宗旨，開展了向貧窮家庭3～5歲兒童與殘疾兒童進(jìn)行免費(fèi)學(xué)前教育、營(yíng)養(yǎng)與保健服務(wù)的“早期開端計(jì)劃”（HeadstanProgram），以期對(duì)“處境不利者”的子女進(jìn)行“補(bǔ)償教育”，最大化實(shí)現(xiàn)“教育機(jī)會(huì)均等”。到了1994年，不僅將資助對(duì)象延至到2歲的孩子，而且每年都增加了對(duì)“開端計(jì)劃”的投入。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[12]1989年，時(shí)任總統(tǒng)喬治·布什召集全國(guó)50個(gè)州的州長(zhǎng)研究制定了《美國(guó)2000年教育目標(biāo)》，提出了六項(xiàng)全國(guó)教育目標(biāo)，其中特別要求，讓所有殘疾兒童和處境不利兒童都能受到高質(zhì)量的與其發(fā)展相適應(yīng)的幼兒教育，以便為入學(xué)做好準(zhǔn)備。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[13]從2002年開始，為了實(shí)施《不讓一個(gè)兒童落后法》規(guī)定的“同一起跑線”、“閱讀優(yōu)先”等項(xiàng)目，美國(guó)2002～2007年專門進(jìn)行財(cái)政年度預(yù)算并均予以了如數(shù)撥款，2003年財(cái)政年度小布什簽入“閱讀優(yōu)先”項(xiàng)目的實(shí)際資金甚至比該法規(guī)定的還要多，這在美國(guó)歷史上是史無(wú)前例的。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[14]

在印度，政府主導(dǎo)實(shí)行“弱勢(shì)優(yōu)先下的公平”。印度由于財(cái)力有限，政府不可能提供讓所有兒童接受免費(fèi)學(xué)前教育的城市高檔化幼兒園，只能將有限的資金投向廣大農(nóng)村貧困地區(qū)和城市貧困階層，建造更多屬于“大眾”需要的幼兒園。20世紀(jì)60至70年代，印度政府面向平民在貧困農(nóng)村或者城市貧民區(qū)設(shè)置了以平民幼稚園與臨時(shí)托兒所為主的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。平民幼稚園的目標(biāo)是為大多數(shù)兒童提供“物美價(jià)廉”的教育，平民幼稚園是專門為那些處境不利兒童服務(wù)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，規(guī)模不大，通常沒有什么正規(guī)的場(chǎng)地，大樹下、露天的院子或小學(xué)的走廊都可能成為這些幼稚園的所在地。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[15]20世紀(jì)70年代，平民式幼稚園發(fā)展為“兒童綜合服務(wù)項(xiàng)目”（IntegratedChildDevelopmentService，簡(jiǎn)稱ICDS）。ICDS項(xiàng)目于1975年發(fā)起，旨在促進(jìn)印度兒童的整體發(fā)展。為推廣針對(duì)處境不利兒童并使他們受益的ICDS項(xiàng)目，印度政府逐年加大對(duì)該項(xiàng)目的財(cái)政投入力度，第10個(gè)五年計(jì)劃（2002-2007）的財(cái)政投入高達(dá)1168億盧比，比第8個(gè)五年計(jì)劃增加了4倍，有力地推動(dòng)了印度學(xué)前教育的公平。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[9]

從英、美、印的學(xué)前教育發(fā)展實(shí)踐足以看出，進(jìn)一步突出政府對(duì)學(xué)前教育公平的促進(jìn)責(zé)任，逐漸加大公共財(cái)政投入，提高幼兒入園率和辦學(xué)質(zhì)量，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育，應(yīng)當(dāng)是教育改革的必然方向。

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)前教育公平的立法啟示

以英、美、印為代表的學(xué)前教育公平立法及政府促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)極具借鑒價(jià)值，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從中吸收營(yíng)養(yǎng)，積極履行國(guó)家立法義務(wù)，充分保障農(nóng)民工子女平等接受學(xué)前教育的權(quán)利。那么，如何對(duì)農(nóng)民工子女的學(xué)前教育立法？對(duì)此，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中可以總結(jié)出如下幾點(diǎn)啟示：

一是要恪守“權(quán)利至上”的價(jià)值理念。從前文論述足以看出，英、美、印等國(guó)促進(jìn)學(xué)前教育公平的立法策略及施政方案具有一個(gè)共同點(diǎn)，就是充分保障弱勢(shì)兒童的權(quán)利，這對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)前教育立法的價(jià)值方向把握很指導(dǎo)發(fā)意義。農(nóng)民工子女作為應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家平等保護(hù)的弱勢(shì)群體，學(xué)前教育立法之主旨就在于通過制度“贈(zèng)權(quán)”的外力干預(yù)去消除他們過度弱勢(shì)的現(xiàn)實(shí)處境，擴(kuò)大他們可能性和潛質(zhì)性的學(xué)習(xí)空間，使其能力和技巧得到更充分的培養(yǎng)，進(jìn)而獲得更多控制他們應(yīng)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)資源及生活手段。即是說，農(nóng)民工子女學(xué)前教育立法的價(jià)值基礎(chǔ)就是“外力賦權(quán)”。因而，必須克服傳統(tǒng)立法中過度失衡的“維護(hù)政權(quán)”、“控制秩序”等國(guó)家工具主義思維，堅(jiān)持“權(quán)利至上”的立法理念。這一點(diǎn)，需要認(rèn)真總結(jié)《義務(wù)教育法》第十二條有關(guān)“農(nóng)民工子女的義務(wù)教育保障”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。盡管農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題終于在立法保障層面有所進(jìn)步，但是，諸如“公民如何監(jiān)督政府”、“行使自主權(quán)的渠道如何保障”等等問題，在《義務(wù)教育法》條文中還找不到任何答案?？陀^上，由于權(quán)利制度和問責(zé)制度的嚴(yán)重缺損，仍然致使憲法、教育基本法和義務(wù)教育法等確認(rèn)的農(nóng)民工子女平等受義務(wù)教育權(quán)無(wú)法擺脫“虛置化”困境。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[16]同理，農(nóng)民工子女的學(xué)前教育立法如果在自主權(quán)設(shè)置上過分欠缺，必將重演義務(wù)教育立法的“后遺癥”，立法的價(jià)值目標(biāo)難以真正實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，在農(nóng)民工子女的學(xué)前教育立法構(gòu)建中，諸如“就學(xué)機(jī)會(huì)提出”、“就學(xué)條件提供”、“政府不作為監(jiān)督”等所有關(guān)聯(lián)自主權(quán)有效行使的程序設(shè)定，都應(yīng)當(dāng)有可操作的具體條文予以一一體現(xiàn)。

二是要明確“弱勢(shì)補(bǔ)償”的促進(jìn)措施。從教育社會(huì)學(xué)的角度看，學(xué)前教育是整個(gè)教育體系的重要組成部分，位于教育供給鏈條的底端，對(duì)個(gè)人及社會(huì)的發(fā)展均有巨大影響，不能成為教育不公平的起點(diǎn)。如何實(shí)現(xiàn)公平？羅爾斯指出，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平必須堅(jiān)守“平等自由”和“差別對(duì)待”兩項(xiàng)原則，當(dāng)分配造成收入差距和地位差別時(shí)，應(yīng)該對(duì)最少受惠者給予補(bǔ)償，這樣社會(huì)才能保持良性運(yùn)轉(zhuǎn)。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[17]客觀表明，對(duì)于農(nóng)民工子女學(xué)前教育不平等的消解策略構(gòu)建及制度完善而言，羅爾斯提出的“差別原則”是極具指導(dǎo)價(jià)值的。由于農(nóng)民工子女與城市戶籍兒童并不是站在同一起跑線上，“落伍后”的平等對(duì)待和機(jī)會(huì)均等，并不能從根本上消除他們“不利”形態(tài)無(wú)限蔓延的惡性循環(huán)過程，很容易使人人平等地接受教育成為空談，即以形式的機(jī)會(huì)公平來掩蓋了實(shí)質(zhì)的不公平。所以，有效保障農(nóng)民工子女的學(xué)前教育公平，還必須使既已存在的種種制度性或社會(huì)性歧視造成的不平等得到合理補(bǔ)償，學(xué)前教育立法推進(jìn)中萬(wàn)萬(wàn)不可將其忽視、遺忘甚至置之度外，并且應(yīng)當(dāng)有具體條文對(duì)“弱勢(shì)補(bǔ)償”的促進(jìn)措施予以明確規(guī)定。

三是要完善“政府責(zé)任”的內(nèi)容體系。英、美、印等國(guó)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府積極履行公共責(zé)任，是弱勢(shì)兒童受教育權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的必備要件。因而，在農(nóng)民工子女的學(xué)前教育立法中，“政府應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任”、“何種政府承擔(dān)何種責(zé)任”等等問題，都理應(yīng)成為立法認(rèn)定“體系構(gòu)架”的重點(diǎn)。如何對(duì)政府責(zé)任立法？從目前的客觀需要來看，財(cái)政投入、服務(wù)管理和公平保障是政府在學(xué)前教育領(lǐng)域最為關(guān)鍵的擔(dān)責(zé)事項(xiàng)，必須予以法定化明確。首先是政府的財(cái)政供給責(zé)任。對(duì)于農(nóng)民工子女而言，學(xué)前教育的過度市場(chǎng)化只能使他們?cè)絹碓教幱诓还车?，必須依賴于加大政府投入來解決。接下來，值得進(jìn)一步深入研究的問題是，不同類型政府的財(cái)政額度如何分擔(dān)？這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)借鑒英國(guó)和美國(guó)的“聯(lián)邦政府主導(dǎo)教育貧困消除”經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)的責(zé)任體系。其次是政府的服務(wù)管理責(zé)任。實(shí)際表明，讓所有農(nóng)民工子女都進(jìn)入公辦幼兒園或優(yōu)質(zhì)幼兒園就讀，并非朝夕可就。短期內(nèi)，農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育仍然依賴于大量的民辦廉價(jià)幼兒園。這樣的背景下，學(xué)前教育立法必須明確政府對(duì)就讀民辦廉價(jià)幼兒園農(nóng)民工子女的健康、安全、師資、教學(xué)場(chǎng)所、教學(xué)設(shè)備等一系列條件性保障的管理與服務(wù)責(zé)任，切忌將這樣的辦學(xué)機(jī)構(gòu)置于“遺忘角落”，更不能撒手不管，隨之放任自流。再次是政府的公平促進(jìn)責(zé)任。學(xué)前教育屬于基礎(chǔ)教育的有機(jī)組成部分，具有“公共產(chǎn)品”的典型特征，對(duì)農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育面臨的種種權(quán)利失衡狀態(tài)，政府負(fù)有絕對(duì)的、不能放棄的矯正義務(wù)。所以，關(guān)于政府如何承擔(dān)公平保障責(zé)任的法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)始終貫穿于農(nóng)民工子女學(xué)前教育政策及立法的目標(biāo)和實(shí)施體系中。

〔本文系浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（批準(zhǔn)號(hào)08CGYD091YBM）“農(nóng)民工子女城市融合的法律保障機(jī)制研究”階段性成果之一?！?/p>

【作者簡(jiǎn)介】

韓世強(qiáng)（1973—），男，貴州遵義人，浙江紡織服裝學(xué)院副教授，浙江大學(xué)光華法學(xué)院訪問學(xué)者；研究方向：社會(huì)行政法、法社會(huì)學(xué)。

【參考文獻(xiàn)】

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