我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展及現(xiàn)狀分析

我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展及現(xiàn)狀分析摘要： 區(qū)域規(guī)劃是協(xié)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境之間的關(guān)系以及地區(qū)關(guān)系的區(qū)域開(kāi)發(fā)與國(guó)土整治方案，對(duì)明確區(qū)域開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、認(rèn)清其發(fā)展方向、優(yōu)化區(qū)域空間布局、協(xié)調(diào)區(qū)域矛盾等具有重要作用，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)區(qū)域?qū)嵤┖暧^調(diào)控的重要手段。區(qū)域規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展較早，包括德國(guó)、法國(guó)、荷蘭等，成效顯著。日本、韓國(guó)等一些后發(fā)展國(guó)家在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，也通過(guò)區(qū)域規(guī)劃工作，有效解決了影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的許多國(guó)土資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題。區(qū)域規(guī)劃作為一種重要的政府干預(yù)手段，是同發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，為解決經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境之間矛盾以及協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系應(yīng)運(yùn)而生的。我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，須要重視區(qū)域規(guī)劃工作在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。區(qū)域規(guī)劃，具有長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性等特點(diǎn)，對(duì)發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)、合理配置資源、改善區(qū)域關(guān)系有著重要的宏觀調(diào)控作用:首先能夠有效地處理“外部不經(jīng)濟(jì)”事件，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)土保護(hù)和社會(huì)進(jìn)步的關(guān)系；其次能夠協(xié)調(diào)效率與公平的問(wèn)題，推動(dòng)共同富裕等社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);第三能充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)區(qū)域合作，優(yōu)化資源配置。市場(chǎng)終究要落實(shí)到區(qū)域，形成若干區(qū)域化的市場(chǎng)。區(qū)域規(guī)劃能夠根據(jù)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和問(wèn)題，通過(guò)生產(chǎn)力布局規(guī)劃，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)、資源利用和環(huán)境保護(hù)進(jìn)行宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)各部門(mén)和各地區(qū)利益，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃是高層次、全局性和戰(zhàn)略性的工作，因而從建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境持續(xù)發(fā)展等各方面看，區(qū)域規(guī)劃工作仍需要大力加強(qiáng)。一、區(qū)域規(guī)劃的概念及其內(nèi)涵什么是區(qū)域規(guī)劃?目前還很難下確切的定義。這種不確定性主要是由于區(qū)域規(guī)劃這一具有很強(qiáng)實(shí)踐性的概念，其外延與內(nèi)涵在歷史發(fā)展過(guò)程中隨著規(guī)劃實(shí)踐不斷發(fā)生著變化。（一）區(qū)域規(guī)劃的傳統(tǒng)定義區(qū)域規(guī)劃是對(duì)某一特定區(qū)域在一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展所作的總體部署。區(qū)域的范圍有大有小，在我國(guó)，可以是跨幾個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域，如上海經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域，包括上海市和江蘇、浙江、安徽、江西、福建等城市;也可以是一個(gè)省范圍內(nèi)的區(qū)域，如少‘廣東省的珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域。’一個(gè)地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和城市發(fā)展規(guī)劃有各種不同的方案可供選擇，地區(qū)的土地利用方式存在著多種多樣的方案，可以出現(xiàn)許許多多的狀態(tài)和空間景象。區(qū)域規(guī)劃就是要在多種方案的比較和選擇中確定適合規(guī)劃區(qū)域未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體藍(lán)圖。土地是人類生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的物質(zhì)載體。地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地利用密切相關(guān)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的空間布局與土地利用的安排不能分割。因此，從規(guī)劃工作的實(shí)施而言，區(qū)域規(guī)劃實(shí)際上就是對(duì)區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地利用進(jìn)行全面的、輪廓性的部署。正是由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局與土地利用緊密相關(guān)的緣故，所以在許多國(guó)家和地區(qū)區(qū)域規(guī)劃與地區(qū)性的國(guó)土規(guī)劃兩個(gè)概念互相通用。例如，在德國(guó)、英國(guó)、俄羅斯等國(guó)稱為區(qū)域規(guī)劃的工作，在日本、朝鮮等國(guó)卻稱為國(guó)土規(guī)劃。從上述不難發(fā)現(xiàn)，區(qū)域規(guī)劃就是地區(qū)性的國(guó)土規(guī)劃。比較區(qū)域規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃，兩者在性質(zhì)和內(nèi)容上基本相似，都是屬于以國(guó)土開(kāi)發(fā)利用和建設(shè)布局為中心的地域性綜合規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的關(guān)系是整體與局部的關(guān)系，區(qū)域規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃的組成部分。（二）現(xiàn)代關(guān)于區(qū)域規(guī)劃的定義區(qū)域規(guī)劃是根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展條件，從其歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，明確規(guī)劃區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和目標(biāo);對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和總體建設(shè)，包括土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、環(huán)境保護(hù)等方面作出總體部署，對(duì)生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并提出實(shí)施政策的比較長(zhǎng)遠(yuǎn)而全面的發(fā)展構(gòu)想，是描繪區(qū)域來(lái)來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的藍(lán)圖。區(qū)域規(guī)劃的目的是發(fā)揮區(qū)域的整體優(yōu)勢(shì)，達(dá)到人和自然的和諧共生，促使區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。不僅如此。區(qū)域規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃的重大區(qū)別在于，兩者和與之相對(duì)應(yīng)層次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃關(guān)系上。國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)家層次上的整體規(guī)劃，理所當(dāng)然具有高度的宏觀性，同時(shí)需要國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與之配套。國(guó)土規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃雖然存在著十分緊密的聯(lián)系，但兩者在規(guī)劃出發(fā)點(diǎn)、規(guī)劃工作方向、規(guī)劃結(jié)果等方面是相對(duì)獨(dú)立的?？疾靺^(qū)域規(guī)劃與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，盡管這兩者也有上述國(guó)土規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的區(qū)別，并有學(xué)者對(duì)此作出專門(mén)的論證分析。誠(chéng)然，從理論范式上看，區(qū)域規(guī)劃著眼于“在哪里發(fā)展”，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃著眼于“如何發(fā)展’，，兩者的確有不同的側(cè)重點(diǎn)。但在實(shí)際規(guī)劃工作中，尤其在對(duì)地(市)級(jí)、縣(區(qū))級(jí)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，兩者往往是緊密交織在一起的。由于所規(guī)劃的對(duì)象地域范圍很小，此時(shí)的區(qū)域規(guī)劃，不僅需要解決“在哪里發(fā)展”的問(wèn)題，同時(shí)也要將區(qū)域發(fā)展目標(biāo)落實(shí)到產(chǎn)業(yè)、部門(mén)，與其將這兩個(gè)方面截然分開(kāi)，還不如將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)?；诖?，區(qū)域規(guī)劃，尤其是像地(市)級(jí)、縣(區(qū))級(jí)區(qū)域這些涉及縱向的部門(mén)規(guī)劃系統(tǒng)較少、橫向的地域規(guī)劃系統(tǒng)較小的區(qū)域規(guī)劃，其內(nèi)容不僅僅是地區(qū)性的國(guó)土規(guī)劃，也應(yīng)涵括經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。二、區(qū)域規(guī)劃的特點(diǎn)1、規(guī)劃工作的共同特點(diǎn)規(guī)劃工作廣泛存在于人類活動(dòng)和各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活之中，如社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)田基本建設(shè)規(guī)劃、水利規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃、綠化規(guī)劃、城市規(guī)劃、居住區(qū)規(guī)劃等等。對(duì)于不同的部門(mén)和不同的行業(yè)來(lái)說(shuō)，規(guī)劃的形式和內(nèi)容可能千差萬(wàn)別。但是，所有的規(guī)劃都是指比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全面的發(fā)展目標(biāo)的發(fā)展綱要，是對(duì)某種目標(biāo)的追求或某種狀態(tài)的設(shè)想以及實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)或達(dá)到某種狀態(tài)的途徑的構(gòu)想。因此，規(guī)劃工作一般具有如下幾個(gè)共同的特點(diǎn):（1）目的性。規(guī)劃是為了明確方向，制定目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)或狀態(tài)才進(jìn)行規(guī)劃。（2）前瞻性。規(guī)劃是以構(gòu)想和安排未來(lái)為己任。（3）動(dòng)態(tài)性。由于人們對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)有一定的局限性，再理想的規(guī)劃方案往往也難于百分之百地實(shí)現(xiàn)。因此隨著時(shí)間的推移，原來(lái)被認(rèn)為理想的方案和設(shè)想要不斷地根據(jù)實(shí)施過(guò)程中反饋的信息進(jìn)行調(diào)整。規(guī)劃不應(yīng)該是靜態(tài)的，而應(yīng)該是不斷發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。規(guī)劃決策過(guò)程本身就是不斷對(duì)未來(lái)進(jìn)行選擇的過(guò)程。2、區(qū)域規(guī)劃的獨(dú)特之處區(qū)域規(guī)劃除了具備一般規(guī)劃工作的共同特點(diǎn)外，還具有自身最顯著的特點(diǎn):地域性，也稱作區(qū)域性。區(qū)域規(guī)劃工作的地域性，包含如下兩方面的含義:（1）地方特色。世界上各地區(qū)的資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、原有基礎(chǔ)千差萬(wàn)別。各區(qū)域未來(lái)的發(fā)展方向、目標(biāo)、地域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、各種基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)也就不會(huì)相同。各地區(qū)有各自的特殊性，規(guī)劃便要因地制宜，揚(yáng)長(zhǎng)避短。由于區(qū)域發(fā)展條件和發(fā)展前景的差異性，決定了各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)藍(lán)圖不可能相同。因此，區(qū)域規(guī)劃從工作方案的擬定至最后的規(guī)劃成果，各地區(qū)也不可能完全相同，而應(yīng)反映出本地區(qū)的特色。不同地區(qū)規(guī)劃的圖件和規(guī)劃報(bào)告不能完全一模一樣，依樣照搬的。（2）保持完整的規(guī)劃范圍。區(qū)域規(guī)劃作為一定地域范圍內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地利用的總體部署，凡是在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地都應(yīng)包括在規(guī)劃對(duì)象之中，都應(yīng)該作出安排。規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)該把規(guī)劃區(qū)作為一個(gè)整體加以考慮，不允許在完整的規(guī)劃區(qū)地域上留出空白，不考慮如何利用。（3）并非地區(qū)性國(guó)土規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃在概念上較為接近，但兩者仍有重大區(qū)別。如上文所述，國(guó)土規(guī)劃考慮的問(wèn)題更為宏觀，往往并不涉及到具體的建設(shè)方案和計(jì)劃安排;而區(qū)域規(guī)劃，從近期考察，它是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期計(jì)劃在地區(qū)層次的繼續(xù)和空間部署的具體化;從遠(yuǎn)期考慮，它會(huì)影響并指導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期計(jì)劃的制訂，而并不僅僅“扮演”補(bǔ)充的角色。在特定地域上，區(qū)域規(guī)劃也是區(qū)域城市發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)依據(jù)和總體規(guī)定。它一般包括了區(qū)域開(kāi)發(fā)和建設(shè)的具體布局方案和計(jì)劃時(shí)序，并可通過(guò)城市規(guī)劃和專業(yè)部門(mén)發(fā)展計(jì)劃得以貫徹實(shí)施。三、區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)——經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和行政區(qū)劃區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)—經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和行政區(qū)劃嚴(yán)格意義上講，經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、行政區(qū)劃與區(qū)域規(guī)劃并非同類范疇，但不可否認(rèn)，三者之間存在著緊密的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和行政區(qū)劃也不同于上述的經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃、行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。（二）以人為本的規(guī)劃理念當(dāng)前，人的生存狀況、人的尊嚴(yán)、人的價(jià)值和意義引起了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注，以人為本的觀念在全世界被普遍接受，并在各個(gè)領(lǐng)域得到廣一泛運(yùn)用。我們?cè)诰幹坪蛯?shí)施區(qū)域規(guī)劃時(shí)應(yīng)把以人為本作為基本理念之一，把公眾的利益放在首位。要破除傳統(tǒng)的官本位規(guī)劃理念，在區(qū)域規(guī)劃中充分反映公眾的意志，滿足公眾的需要，使每個(gè)社會(huì)成員和每個(gè)社會(huì)團(tuán)體的利益都盡可能得到公正的實(shí)現(xiàn)，把公眾的滿意程度作為衡量一個(gè)規(guī)劃成敗的根本標(biāo)準(zhǔn)。改變傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃中，城鄉(xiāng)界線分明，城鎮(zhèn)體系等級(jí)森嚴(yán)，高等級(jí)的城鎮(zhèn)(往往和高級(jí)別的行政中心結(jié)合在一起)無(wú)償占有和支配所轄地區(qū)的資源，使得資源向高級(jí)別的城市集中的做法，按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，讓各個(gè)級(jí)別層次的城鎮(zhèn)、農(nóng)村控制和使用自身的資源去謀求自身的發(fā)展，并且在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中尋找自身的位置。在規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，改變傳統(tǒng)的依靠上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的絕對(duì)權(quán)威，通過(guò)命令、計(jì)劃等方式，要依靠行政手段加以實(shí)現(xiàn)的做法;采取主要依靠市場(chǎng)、通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，并要求對(duì)落后地區(qū)要有適當(dāng)?shù)恼哒疹櫤屯顿Y傾斜的做法，主要依靠法律手段和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃理念改革開(kāi)放以后，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展采取了“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”，充分發(fā)揮和利用地區(qū)優(yōu)勢(shì)，投資重點(diǎn)向沿海地區(qū)傾斜，大大加快了東部沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了城市化的進(jìn)程，東部地區(qū)的城市建設(shè)和人民生活水平日新月異，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，也越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的阻礙。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展也成為政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界夫注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在針對(duì)“城市化”進(jìn)程的區(qū)域和社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合研究的基礎(chǔ)上，“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展作為一種理念被提出?！俺青l(xiāng)一體化”是指在一定的地域范圍內(nèi)，當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，通過(guò)資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，充分發(fā)揮城市與鄉(xiāng)村合自的優(yōu)勢(shì)和作用，相互協(xié)作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。這一過(guò)程主要包括城鄉(xiāng)職能一體化和空間一體化等內(nèi)容。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)地域社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程，涉及自然—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的方方面面，其發(fā)展目標(biāo)應(yīng)定位于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是使經(jīng)濟(jì)發(fā)展從量的擴(kuò)張向質(zhì)的轉(zhuǎn)變的有效途徑。它有利于產(chǎn)業(yè)集聚、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，有利于加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于減輕環(huán)境和生存壓力，改善人民生活。以全面協(xié)調(diào)和整臺(tái)城鄉(xiāng)利益關(guān)系為著眼點(diǎn)，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)體系、城鄉(xiāng)發(fā)展、資源保護(hù)等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，徹底沖破城鄉(xiāng)分割的舊體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間人口、生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，逐步矯正并理順二元結(jié)構(gòu)下扭曲的城鄉(xiāng)夫系和工農(nóng)關(guān)系，形成以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。五、現(xiàn)行區(qū)域規(guī)劃存在的缺陷（一）區(qū)域規(guī)劃編制理念存在濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩建國(guó)以來(lái)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃編制工作的可以大體分為兩個(gè)階段：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，區(qū)域規(guī)劃在本質(zhì)上圍繞著國(guó)家指令性計(jì)劃和重大項(xiàng)目的區(qū)域布局來(lái)實(shí)施的，體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的計(jì)劃配置；在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，區(qū)域規(guī)劃編制所隱含的支配經(jīng)濟(jì)資源的控制力正逐漸削弱。目前，區(qū)域規(guī)劃編制工作仍然沒(méi)有完全擺脫傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃自上而下的強(qiáng)制性思維，難以適應(yīng)市場(chǎng)化的要求和日益激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。（二）區(qū)域規(guī)劃編制方法單一我國(guó)傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃編制缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)和方法創(chuàng)新。當(dāng)其他領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃都已經(jīng)大量運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)手段和定量分析模型時(shí)，區(qū)域規(guī)劃編制仍然主要依靠靜態(tài)的定性分析方法，這直接導(dǎo)致了規(guī)劃內(nèi)容缺少前瞻性和科學(xué)性。（三）區(qū)域規(guī)劃編制內(nèi)容雷同，脫離地區(qū)發(fā)展實(shí)際在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，區(qū)域規(guī)劃主要是圍繞國(guó)家指令性計(jì)劃對(duì)重大項(xiàng)目和地區(qū)的布局進(jìn)行安排和調(diào)整，各地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃之間體現(xiàn)了一定的地區(qū)差異性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，由于受地方政府短期利益驅(qū)動(dòng)，區(qū)域規(guī)劃同質(zhì)性的問(wèn)題越來(lái)越突出。區(qū)域規(guī)劃不僅沒(méi)有反映出地區(qū)發(fā)展的特色和優(yōu)勢(shì)，甚至助長(zhǎng)了個(gè)別地區(qū)的非理性行為，造成了地區(qū)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同。（四）區(qū)域規(guī)劃編制的管理呈現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)我國(guó)目前的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃分別隸屬于三個(gè)不同的主管部門(mén)，規(guī)劃之間銜接較差，存在著相互分割、各自為政的情況，沒(méi)有統(tǒng)一、整體和系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃體系，嚴(yán)重削弱了規(guī)劃體系的整體功能。六、對(duì)我國(guó)區(qū)域規(guī)劃的建議（一）明確區(qū)域規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃規(guī)劃什么，這點(diǎn)必須認(rèn)識(shí)清楚。只有準(zhǔn)確把握區(qū)域規(guī)劃的含義和特點(diǎn)，規(guī)劃才能做到科學(xué)合理。1、區(qū)域規(guī)劃是有限目標(biāo)的規(guī)劃。區(qū)域是一個(gè)處于時(shí)空變化中的復(fù)雜綜合體，區(qū)域規(guī)劃只能是對(duì)有限目標(biāo)的規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃必須抓住其真正能發(fā)揮作用的內(nèi)容，針對(duì)每個(gè)規(guī)劃的特定區(qū)域特定時(shí)段、特定背景的要求，進(jìn)行針對(duì)性的“重點(diǎn)問(wèn)題”規(guī)劃，以求提高區(qū)域規(guī)劃的效率與效果，力戒面面俱到、空泛無(wú)物，否則，不僅耗費(fèi)大量的規(guī)劃精力與財(cái)力，還會(huì)削弱區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性。2、區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)具有一定的層次性。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有形成一個(gè)由淺入深、由粗到細(xì)、由整體到局部，相互銜接且環(huán)環(huán)相扣的區(qū)域規(guī)劃體系，不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容和深度差別不大。綜觀西班牙、意大利、比利時(shí)、德國(guó)、奧地利等一些西方國(guó)家，都先后建立了區(qū)域和地方層面的空間規(guī)劃體系，并注重加強(qiáng)縱向和橫向的協(xié)調(diào)。一般來(lái)說(shuō)，越基層的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容越具體詳細(xì)，操作性也就越強(qiáng)。因此，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)具有一定的層次性。3、區(qū)域規(guī)劃可規(guī)范基本內(nèi)容，但具體內(nèi)容要因時(shí)、因地而定。為確保區(qū)域規(guī)劃的科學(xué)性。使不同等級(jí)的區(qū)域規(guī)劃之間相互銜接，規(guī)范區(qū)域規(guī)劃的基本內(nèi)容十分必要。一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域規(guī)劃的基本內(nèi)容應(yīng)包括以下8個(gè)方面，即：區(qū)域的總體定位與發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)分工與空間布局、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局、資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)、空間管治、區(qū)域政策。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然和區(qū)位條件不同。區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)容或者重點(diǎn)內(nèi)容要因時(shí)、因地而有所不同。4、區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容體系與宏觀調(diào)控手段之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系。政府可調(diào)控的資源是連接它們之間關(guān)系的紐帶和橋梁，而政府可調(diào)控資源隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而有所改變。因此，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容也要適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。（二）對(duì)區(qū)域規(guī)劃工作的建議1、明確不同層次區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容重點(diǎn)。借鑒世界一些國(guó)家區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的層次劃分經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)區(qū)域規(guī)劃特點(diǎn)，建議我國(guó)不同層次區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容的劃分采取以下辦法：國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃，應(yīng)由中央政府編制。主要負(fù)責(zé)全國(guó)性的交通基礎(chǔ)設(shè)施、跨流域調(diào)水以及中央財(cái)政安排的重大建設(shè)項(xiàng)目等。地方政府負(fù)責(zé)編制本管轄區(qū)內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃。其內(nèi)容主要是本轄區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)體系建設(shè)和布局、資源開(kāi)發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)等。中央政府不再參與編制地方規(guī)劃，但可通過(guò)必要的法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段約束地方政府行為，規(guī)定地方政府規(guī)劃在什么領(lǐng)域、什么情況下，不能與中央政府相沖突，并在此基礎(chǔ)上，賦予地方政府特別是基層政府更大的規(guī)劃?rùn)?quán)限。各級(jí)地方政府區(qū)域規(guī)劃的編制內(nèi)容大致相同，只是越基層的規(guī)劃越具體詳細(xì)，約束性和指令性越強(qiáng)，特別是市縣的區(qū)域規(guī)劃要對(duì)各種用地布局和建設(shè)提出更具體的規(guī)定和要求：上一層次的區(qū)域規(guī)劃要對(duì)基層規(guī)劃的內(nèi)容提出指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性的意見(jiàn)。2、是根據(jù)政府可調(diào)控資源的管理與調(diào)控方式，調(diào)整區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容。第一，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局方面，弱化對(duì)產(chǎn)業(yè)行業(yè)的靜態(tài)具體目標(biāo)規(guī)劃，突出對(duì)提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的動(dòng)態(tài)路徑謀劃和多方案的比較評(píng)估，并重點(diǎn)提出地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局的指導(dǎo)性設(shè)想，建議多使用“不允許”和“鼓勵(lì)”的方式制定產(chǎn)業(yè)政策。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府著力點(diǎn)應(yīng)主要放在為各類市場(chǎng)主體營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境上。第二，在基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和布局方面，重點(diǎn)要從體現(xiàn)生產(chǎn)力的總體布局設(shè)想出發(fā)，通過(guò)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和采取經(jīng)濟(jì)手段加以誘