《逆境中的政策制定》讀書筆記

學習好資料歡迎下載學習好資料歡迎下載學習好資料歡迎下載《逆境中的政策制定》讀書筆記研究背景葉?？ê蟮摹暗诙舱邔W家”,被譽為“政策科學領(lǐng)域的泰斗”,政策科學的創(chuàng)始人之一。其學術(shù)品性非同一般,在著作中他喜歡用統(tǒng)治者(ruler)這樣的被現(xiàn)代民主政治拋棄的詞匯；他對“可持續(xù)發(fā)展”概念進行了無情的批駁,認為這個概念抑制了人類的發(fā)展；他關(guān)注十字路口的關(guān)鍵性抉擇,強調(diào)對“可選擇的未來”進行慎思、感知與憧憬,主張統(tǒng)治者應克服“現(xiàn)狀的暴政”,與歷史進行審慎的“模糊賭博”,并認為“與歷史賭博”,雖令人不快,卻合乎人類處境。其政策思想中的“權(quán)力中心論”、“精英治國論”更是讓我們仿佛回到了柏拉圖時代,我們在他的思想里看到了柏拉圖的亡靈。德洛爾要求統(tǒng)治者要有堅定不移地“編織未來”的能力與意愿,在急劇變革的時代樂于學習與改變思維慣性,打破政策舊有的范式,復興政,激活真正的民主。德洛爾發(fā)起了“政策科學的革命”,提出了政策科學的新范式,意識到了“管理革命”、“技術(shù)統(tǒng)治”、“能人統(tǒng)治”、“專家政治”這些代表著科學統(tǒng)治的危險形式,主張政策科學的范式創(chuàng)新,認清了政策科學對政治的意涵,呼吁建立知識和權(quán)力之間的新的共生關(guān)系,并防范政策科學在道義上被濫用的風險。德洛爾關(guān)注“政府中樞決策系統(tǒng)”政策制定能力的改進。他認為,以前政府中樞決策系統(tǒng)被當作“黑箱”來看待,而他要打破以往學術(shù)研究的藩籬,主要研究中央政府的高層政策制定。德洛爾看到了變動不居的社會越來越高的政策訴求與政府固有能力赤字之間的矛盾,視逆境中的政策制定為內(nèi)在的、動態(tài)的、相互作用的社會過程,從統(tǒng)治內(nèi)生與外生的兩個方面考查逆境,以人類應付不確定狀況的無能與模糊賭博之間存在的鴻溝來解釋政策制定中的重大缺陷。他為克服逆境提供了一套可操作性的方案,構(gòu)造了一整套概念、范疇與方法論。全球轉(zhuǎn)型期人類的處境可簡單地概括為“社會沒有做好準備,治理沒有精良的裝備”。我們的時代以非同尋常的快速的非線性變化為主要的特征,這些變化對塑造未來的抉擇形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。人類和國家不再面對一個明確的十字路口,步入未來的軌跡深受政府作為或不作為的影響,這不是任何其他的社會組織(市場和公民社會)能夠或應該做的抉擇。當前的治理尚沒有為編織美好的未來做好準備,因此,為提升治理能力,影響未來朝向希冀的方向發(fā)展,根本性的治理重塑成為一種宿命式的必然。政策顧問是政策的“反光鏡”,統(tǒng)治者與政策顧問的關(guān)系屬于政治權(quán)力的核心構(gòu)成,二者之間的關(guān)系幾乎與人類政治文明一樣長久。五千年的歷史證明,這是一個剛性或彈性有限的結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代,各種政府首腦咨詢制度、咨詢關(guān)系的不穩(wěn)定性,強化了德洛爾的臆測,即結(jié)構(gòu)性的缺陷內(nèi)在地嵌入于兩者的關(guān)系之中,統(tǒng)治者-顧問關(guān)系可以作為闡釋統(tǒng)治無能基本理由的典型范例,是人類演化階段中的一個先天的制度產(chǎn)物。德洛爾對統(tǒng)治者局限性及政策顧問與統(tǒng)治者種種互動的關(guān)系進行了揭示。這其中包括：現(xiàn)代政策顧問在提升政府首腦決策品質(zhì)的過程中,扮演了何種角色,發(fā)揮了何種功能?在向執(zhí)政者建言獻策的過程中,面臨著哪些困境與沖突?政策顧問系統(tǒng)應如何進行重新設計?德洛爾以多個國家與組織的國際顧問經(jīng)歷,以其行動中的判斷與思考為我們提供了各種規(guī)范性的政策建議,他的眼光是全球性的。德洛爾意識到21世紀量子躍遷時代,政府進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與創(chuàng)造性破壞時愿景式政治領(lǐng)導的必要性所在。由于最小國家理論及新自由主義對國家的功能觀都缺乏對社會需求的理解,統(tǒng)治者在必要的價值觀的變遷、各種動員的努力、維護與重構(gòu)社會認同方面、彌補大眾心理創(chuàng)傷方面的重要作用,使得21世紀的愿景式政治領(lǐng)導成為一種值得研究的功能現(xiàn)象。德洛爾關(guān)注治國安邦之技、管理天下之道,他熱愛中國,喜歡引用《論語》里的箴言,他的政策思想是豐富多元的,值得任何政策科學領(lǐng)域的學者深入探究。讀了《逆境中的政策制定》，認為他書中涉及了很多東西，大體上，德洛爾在其著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學需要加以突破的14個方面，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀點，真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設計；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學科基礎(chǔ)；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。其主體還是有兩個大的方面：那就是公共管理的發(fā)展轉(zhuǎn)變和逆境中政策制定。公共管理的發(fā)展與轉(zhuǎn)變1.傳統(tǒng)的公共行政學。形成于本世紀20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。早期公共行政學采取了形式主義或靜態(tài)的研究方法，注重對官僚體制的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；

2.新公共行政學和政策科學

20世紀六七十年代起，政府管理研究新范式的出現(xiàn)，拒絕了傳統(tǒng)公共行政學政治－行政二分法和官僚體制理論；強調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項目管理、組織發(fā)展、責任擴大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。

3.政策科學或政策分析途徑興起。針對傳統(tǒng)公共行政學過分強調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學的倡導者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對象，并以端正社會發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標的新學科，從而形成了政策科學研究的新范式。70、80年代，政策科學加強了對政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個契機。4.80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下，英美等國出現(xiàn)了“新公共管理”運動，這種運動的目標是以公共部門管理問題的解決為核心，融合公共行政學、經(jīng)濟學、政策分析、管理學等多學科相關(guān)的知識和方法，以適應當代公共管理實踐發(fā)展需要。新公共管理學更多地從經(jīng)濟學的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟學為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場導向的公共行政學”；它提供了一種當代公共管理的新模式，在處理公共管理實踐尤其是政府與市場、企業(yè)和社會的關(guān)系時提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學的新思路。

二、本書的研究對象、范圍、概念和方法德洛爾認為大多數(shù)現(xiàn)代政策研究都是在1948-1973的經(jīng)濟增長時期發(fā)展起來的，因而逆境影響政策制定的重要性沒有得到足夠重視，而1973年后經(jīng)濟的普遍蕭條要求面對目前以及可預見的未來，人們現(xiàn)實地去思考逆境中的政策問題。德洛爾用引用一個比喻說面對危機，只會推動所有的操縱桿，按下所有的按鈕，這種行為被稱為迷宮政策行為。德洛爾研究的核心：是政府中樞決策系統(tǒng)，在不同的政策制定條件下，植根于所在的政治和社會環(huán)境。采用了歷史的和比較的方法，包括文獻的分析和實地調(diào)查、訪談法。關(guān)于研究的局限：作者自認為他的研究雖然試圖從總體上整個世界在逆持械惱策制定，但難以避免西方思維的影響，對社會主義和非西方國家有忽略，主要原因是缺少非西方國家的資料。逆境中的政策制定原則

在社會的發(fā)展過程中，我們可以按照社會的秩序狀況簡單地把社會型態(tài)劃分為常態(tài)社會和非常態(tài)社會。一般來說，常態(tài)社會表征為制度規(guī)范、社會理性、政局穩(wěn)定、生活有序，非常態(tài)社會表征為制度混沌、社會病態(tài)、問題叢生、生活無序。根據(jù)葉海卡?德洛爾提出的三種公共政策制定類型，即“繁榮時期的政策制定”、“嚴重逆境中的政策制定”和“巨大災難形勢下的政策制定”，們也可以推導出社會共同體所存在的三種公共政策范式：順境型政策范式、逆境型政策范式和危機型政策范式。逆境中的政策制定,應該遵循以下幾個原則:1、改造性原則。頑固的社會僵化妨礙了諸如生活方式、追求目標、經(jīng)濟社會政策等方面必須的調(diào)整和變革,并使變革與調(diào)整不可能通過社會的各個方面自發(fā)的過程而實現(xiàn)。這一切便產(chǎn)生了對社會改造的需要,只要改革者拋棄了教條主義,他們必然面臨這種選擇。然而,從技術(shù)和政治上看,許多社會改造都是十分艱難的,它要求改革者具有的精神素質(zhì)遠遠超過目前所能達到的水平。2.臨界點原則社會改造都有一個限度或閾值問題，其閾值取決于社會的原動力、規(guī)模與復雜程度、社會狀態(tài)是穩(wěn)定的還是動亂的、各個具體領(lǐng)域以及其它因素。改革者的社會改造要取得一定的效果,必須達到一個適當?shù)呐R界點,才能足以對其改革對象產(chǎn)生變革性的影響。若社會改造的力度不夠,必將不痛不癢,產(chǎn)生不了預期應有的社會效果。若社會改造的力度過度,必將產(chǎn)生社會動亂,導致改革者難以意料的惡果。對經(jīng)濟改革而言,失業(yè)率、通貨膨脹率就有一個臨界點問題；對政治改革而言,社會穩(wěn)定、政治參與度、政治冷漠度也存在一個臨界點問題。3.有限激進原則大多數(shù)的改革都會存在著一個兩難困境:一方面,漸進的方法相對易于分析、采納和執(zhí)行,有時候伴有造成不如意和意外后果的小危險,但是,漸進的改革對閾值高的現(xiàn)實和受傳統(tǒng)束縛的公共機構(gòu)或既得利益集團與個人產(chǎn)生的影響甚小,難以達到社會改造預定的目的;另一方面,全面的、激進的現(xiàn)實變革卻通常是不可行的,而且需要付出很高的成本和代價。因此,改革者要擺脫這種進退兩難的境地,就必須在這兩難之間沖出一條血路,那就是堅持有選擇的激進主義原則。

4.風險與責任性原則面臨未來不確定時,改革者的任何改革方案都具有博弈(賭博)性。這就使確定適當?shù)娘L險標準、準備承擔責任,成為一個主要的改革原則。事實上,當改革者處于嚴重的逆境時,而且如不進行堅決的干預,逆境可望還會繼續(xù)下去時,假定不冒重大危險的策略只是一種幻想。如果不扭轉(zhuǎn)逆境而讓它繼續(xù)發(fā)展,這無論如何都會有很大的危險的話,準備承擔風險也就成為一條必不可少的原則。5.產(chǎn)出價值優(yōu)先原則一般說來,任何一項改革方案都可能受到兩套不同的價值、目標和要求的支配(例如社會主義與資本主義的“名”“實”之爭)。一套在產(chǎn)出方面(實),也就是改革方案對現(xiàn)實產(chǎn)生的影響、后果方面的價值、目標和要求;另一套則屬于制定改革方案的形式價值方面(名),如舊有的以及特定的意識形態(tài)、公眾參與、公開性、民主化、平等與自由以及決議所影響的全體對象的同意等等。在制定改革方案時,改革者也常常處于這種兩難的境地,即在滿足形式價值與滿足產(chǎn)出價值之間如何分配相對權(quán)數(shù),是形式價值優(yōu)先還是產(chǎn)出價值優(yōu)先呢?這是身處逆境的改革者必須考慮的問題。產(chǎn)出價值優(yōu)先原則認為,與自由、公平、民主的形式相比,在逆境形勢下,實現(xiàn)旨在應付逆境的產(chǎn)出價值更為迫切。因此,逆境要求優(yōu)先滿足改革方案的產(chǎn)出價值。相對來說,在較為順利的時期,形式價值可得到較重的權(quán)數(shù)—更多的考慮。換句話說,“不搞爭論”,用實踐去作為檢驗命題的真理性的唯一標準,正是這一改革原則的具體體現(xiàn)。在本世紀80年代中國進行的農(nóng)村改革和經(jīng)濟特區(qū)的試驗,便是一個最成功的例子。6.能動強制性原則社會改造和臨界點原則這兩條原則已隱含了一種需要,即改革者的改革方案需要具有能動性,必要時需要強制性。面對各種僵化的體制和機構(gòu)以及保守分子,改革者會遇到他們的各種抵制和反對,往往需要在上層的控制與指導下,改造社會的某一重要方面,這種需要就使能動的改革方案成為一條必要的原則。因為只有能動的改革方案才能戰(zhàn)勝舊體制、舊勢力的惰性,戰(zhàn)勝那些抵制改革的力量。換句話說,為了應付逆境,改革者必須享有發(fā)號施令的權(quán)威,以制定和執(zhí)行強硬政策。這就是為什么許多政治家與政治學家強調(diào)中央政府的高度權(quán)威性的根本原因之一。事實上,改革者遵循這條原則的能力對他們能否繼續(xù)將改革推行下去完全起著決定性的作用。改進政策制定的建議在逆境中制定政策原則的基礎(chǔ)上改進政策的具體措施建議包括九個方面：一是在政府首腦身邊建立政策規(guī)劃和政策分析機構(gòu)；二是建立高級智囊團以便就重大政策問題和政策制定問題作深入研究；三是建立獨立的國情和政策考察機構(gòu)；四是提高高層干部的素質(zhì)；五是建立國家政策學院；六是在第三世界國家，政策制定應當考慮到軍隊；七是基層活動應當予以鼓勵并給予自主發(fā)展的余地；八是提高公民的政策認識；九是應當定期進行憲法修訂。其實對兩類人群的具體描述，我的理解是，第一條政策規(guī)劃和政策分析的人群主要是在政府決策人身邊，大部分來自政府系統(tǒng)內(nèi)部，也可以從社會上聘請，該機構(gòu)的服務對象是政府首腦或整個內(nèi)閣，是系統(tǒng)內(nèi)提供給政府的的智力支持，與我國的政府政策研究室的職能類似。第二條中智囊團是由來自不同學科的高素質(zhì)專家構(gòu)成的智囊團成員，多數(shù)人與政府高層沒有直接關(guān)系。這個是管僚系統(tǒng)外的智力支持，我國的社會科學院、高校等屬此智庫類型。對我國逆境中政策制定的啟示3.1理性認識制定政策所要應對的逆境我國在進行社會主義建設的過程中，要遇到很多的逆境，有的是國家自身的因素引起的，有的是國際環(huán)境所帶來的，這些逆境有的是不可避免的，有的是制定政策，并加以落實可以避免的;同時政策制定過程中也要遇到很多的逆境，無論是收集資源，分析原因，制定多項初步政策，還是政策比較的過程，評估后選擇最佳的政策，最后執(zhí)行，每個宏觀的政策制定過程都會遇到大大小小的逆境。因此，系統(tǒng)的對逆境進行分類，根據(jù)分類制定相應的政策，所以理性認識逆境是制定有效政策的第一步。目前，我國的政策制定過程越來越科學化和系統(tǒng)化，根據(jù)出臺相應政策法規(guī)，制定短期效果和長期愿望并存的方案來應對逆境，說明在理性認識逆境方面有了很大的突破。比如2003年非典事件以后，國務院和各級政府先后出臺了《突發(fā)事件應對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等等，為應對突發(fā)事件建立了較為完善的法律法規(guī)體系，在2008年汶川和2009年玉樹的抗震救災中，法律保障發(fā)揮了重大的作用，整個救災過程都有相應的法律依據(jù)，使廣大群眾抗震救災更加理性。但同時還需要更進一步的、系統(tǒng)的對逆境進行分類，這對處于社會主義初級階段的我國而言，無論是與資本主義發(fā)達國家的經(jīng)濟實力相比，還是居民的生活水平，人們對社會的幸福滿意感相比，都是很有必要的。3.2加強決策機構(gòu)的權(quán)威，對應對逆境的政策主體實現(xiàn)權(quán)力集中從“能動乃至強制原則”可以得到，要應對逆境，政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號施令的權(quán)威，這種權(quán)威主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是合法性，另一方面是制定的政策需要有效。為了維護這種權(quán)威，政府就要制定有效的政策來應對逆境，首先應該使政策主體實現(xiàn)權(quán)力集中，這樣就可以使政策主體在短時間內(nèi)積聚有效的資源，為應對逆境創(chuàng)造合適的條件，也減少了因為權(quán)力不集中，過于分散導致的錯過解決逆境的最好時機可能性的發(fā)生，同時一旦權(quán)力集中的政策主體出現(xiàn)了政策失誤，那么也可以直接追究其責任，減少互相推諉的事件發(fā)生，這其實也是迫使政策主體制定有效的，合法的政策。權(quán)力集中也有其弊端，如權(quán)力的濫用，權(quán)力的擴散，能否履行其職責，這都是值得關(guān)注的。因此，應注意這幾個方面:對應對逆境的權(quán)力必須是合法的，也就是法律授予的;對應對逆境的政策主體必須明確指定，防止日后出現(xiàn)問題，制定效率低下和質(zhì)量不高的政策出現(xiàn)推諉現(xiàn)象;同時對其權(quán)力進行明確限定，權(quán)力集中，并不代表沒有范圍;也要加強同級之間，上下級之間以及大眾媒體和社會輿論的監(jiān)督。權(quán)力集中是為了使制定的政策達到一個臨界質(zhì)量點，從而使應對逆境成為一種可能。如果政策出現(xiàn)低效率，不能完全歸因于權(quán)力的集中，其與權(quán)力的使用有關(guān)，所以應該提高政府應對逆境的能力。3.3提高政府應對逆境的能力，增強政府公信力政府的能力主要體現(xiàn)在政府解決問題，應對逆境的力度。在此，主要涉及政策制定的力度，它往往通過政策的內(nèi)容表現(xiàn)出來。所以，第一，政策內(nèi)容應該達到一個臨界質(zhì)量點，這對政策發(fā)揮效益提供了前提;第二，政策既要合理，合法，也要合情，因此，在政策制定的過程中，應該考慮“公共倫理”的建設，目的是增強政府的公信力。3.3.1強化政策內(nèi)容力度，已達到臨界質(zhì)量點。要有效的應對逆境，前提必須使政策內(nèi)容達到適當?shù)呐R界質(zhì)量點，政策本身應涉及到足夠的范圍且具有力度。政策內(nèi)容主要涉及資源的投入數(shù)量和資源的質(zhì)量，資源包括財力、物力、人力等，這些資源的獲得都應該達到一定的數(shù)量點和質(zhì)量點，還有資源之間是否匹配，能夠融合;同時政策內(nèi)容還包括決議涉及的范圍，這個范圍主要是指政策的對象范圍，包括直接和間接受影響的對象，比如政府要在某一個地區(qū)的范圍內(nèi)建一個大學城，招商引資，制定很多激勵政策，吸引大學在此建立新校區(qū)，進行區(qū)位選擇，政策的直接影響對象是大學本身，商家，同時不應該忽視的是這個地區(qū)的居民，在此建立大學城會不會對他們有影響，一方面可以刺激經(jīng)濟發(fā)展，提高這個地區(qū)居民的生活水平，另一方面，由于土地的問題會不會使一部分人要遷居，如果是農(nóng)民，土地被征用了，他們將來的生活靠什么，如果處理不當?shù)脑挘瑫甬數(shù)鼐用竦牟粷M，甚至引起當?shù)刂伟矄栴}，所以政策內(nèi)容涉及的對象范圍非常關(guān)鍵;政策內(nèi)容的范圍還有很多，比如方案作用的時間跨度、使用政策手段的數(shù)量、政策方案設計的完備程度、政策干預的范圍和力度等等。3.3.2加強政策制定中“公共倫理”的建設，以增強政府的公信力。增強政府公信力既是一個過程，也是一個目的。立足逆境中政策制定這個角度，為了達到增強政府公信力的目的，就是使政策既要合理，合法，也要合情，政策本身要公正，公平，體現(xiàn)以人為本，政策對象才會信服政府，維護其權(quán)威，因此要加強政策制定中“公共倫理”的建設。近幾年里，我國政府在“公共倫理”的建設中取得了顯著成效。如2003年8月1日起施行的《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》代替了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，從“收容”到“救助管理”充分體現(xiàn)了政策以人為本的出發(fā)點;2005年12月29日，廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，自20XX年1月1日生效，由此，中國將進入無農(nóng)業(yè)稅時代;2008年12月22日，財政部，國家發(fā)展改革委和交通運輸部等五部門聯(lián)合下發(fā)通知，明確了取消公路養(yǎng)路費等六項收費相關(guān)政策;2009年9月1日，國務院印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，標志著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作正式啟動。但就目前狀況而言，政策倫理建設還存在相應的問題，比如說公共政策制定者謀求自身利益最大化，使價值取向轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ψ枪怖娴淖非?有些地方政府部門忽視了提供市場經(jīng)濟發(fā)展的外部條件和公共產(chǎn)品，致使公共政策價值失范等問題，因此，要建立決策權(quán)和決策責任統(tǒng)一的“責任控制機制”;要堅持行政制度安排的正義原則，完善決策論證制度，政策公示制度，責任追究制度等，從而使政策制定制度中的倫理因素發(fā)揮著更具有強制性的，更為有效的作用[3]。3.4適當采取有選擇的激進主義模式，果斷決策，預留方案由于各種情境所逼，政策制定者應適當采取“有選擇的激進主義”政策制定模式，對那些足以改變逆境的主要社會變量進行明確選擇，集中社會資源，采用強化干預手段，促使其朝著良性轉(zhuǎn)化。為了把握解決問題的最佳時機，因此，要做到果斷決策。這樣獲取資源的成本較低，而且可以在最短的時間內(nèi)控制住它，避免問題擴散或者惡化，降低逆境對人們正常生活的負面影響程度。但是果斷決策有其情境要求，其背景往往是情境嚴重，無法履行正常的政策制定程序，特殊的問題需要采取特殊的辦法，制定特殊的方案予以解決，方案也要符合政策的精神。果斷決策的同時，要預留方案。因為政策本身具有一定的風險，它是主觀認識的產(chǎn)物，不能完全避免萬無一失，也有可能失敗，尤其是逆境嚴重時，所指定政策的風險更大，相對而言，失敗率更高，所以更要提出政策的預留方案，降低決策失敗的負面影響。因此，采取有選擇的激進主義的政策模式，要果斷決策，也要預留方案，準備承擔風險，同時也要避免萬一。3.5規(guī)范行政決策程序，明確績效標準與績效評估，堅持政策的產(chǎn)出價值優(yōu)先公共政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則[4]。作者認為公共政策的本質(zhì)應體現(xiàn)在“為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化為目標”，能夠解決問題，且能夠在一定的時間和空間內(nèi)預防問題的發(fā)生，這就是重視公共政策的產(chǎn)出價值。因此，政策制定者應采取德羅爾的產(chǎn)出價值優(yōu)先原則，尤其是在情勢嚴峻時，更應該優(yōu)先考慮產(chǎn)出價值。要實現(xiàn)公共政策的產(chǎn)出價值，應該規(guī)范行政決策程序，明確政策的績效標準與績效評估。作者認為規(guī)范行政決策程序和明確政策的績效標準與績效評估是實現(xiàn)公共政策的產(chǎn)出價值的保證;同時在規(guī)范行政決策程序過程中，要使每個環(huán)節(jié)，或者是關(guān)鍵性的幾個環(huán)節(jié)達到績效標準，這才能夠?qū)崿F(xiàn)政策的產(chǎn)出價值優(yōu)先。要按照理想的政策制定過程———從問題界定、目標設立、結(jié)果預測、方案的擬定和擇優(yōu)到執(zhí)行監(jiān)控、跟蹤評價和反饋等一系列功能環(huán)節(jié)來優(yōu)化行政決策程序，逐步規(guī)范決策調(diào)查、咨詢、論證、聽證、審議、公布和備案等各個環(huán)節(jié)，以決策的程序化保證決策的科學化、民主化;同時要拓展公眾參與渠道，增加決策的公開化和透明度;用法律手段規(guī)范和約束決策行為，將行政決策納入法制化軌道;建立健全決策責任制，明確規(guī)定決策者的法律義務與責任，使之對決策行為負責。規(guī)范行政決策程序，以確保政策產(chǎn)出價值的優(yōu)先實現(xiàn)[5]。注重政策的產(chǎn)出價值的同時，也不能完全拋棄形式價值，在保證產(chǎn)出價值優(yōu)先的前提下，至少獲取民眾最低限度的支持。值得注意的是，作者認為規(guī)范行政決策程序，根據(jù)規(guī)范的行政決策程序制定科學的公共政策和實現(xiàn)有選擇的激進主義來制定政策這兩種模式并不矛盾，后者應該屬于前者，但有別于前者所包含的對象，后者是特殊的情況。當遇到情境危機的逆境，并要求馬上予以解決，應該采取后者辦法。政策建議的運用界定逆境，發(fā)現(xiàn)問題，確定原則，其最終目的都指向應對逆境。德羅爾在《逆境中的政策制定》中，提出了建立政策分析機構(gòu)、建立智囊團、建立國情與政策考查機構(gòu)、提高干部隊伍素質(zhì)、建立國家政策學院、考慮軍隊建設(第三世界國家)、鼓勵基層活動、提高公民政策認識、定期進行憲法修正等九條政策建議，這些政策建議對我國有關(guān)政策制定也不無啟發(fā)意義。3.1元政策與制度頂層設計元政策是指論述有關(guān)政策的制定，即政策制定過程系統(tǒng)的過程、機構(gòu)、輸入信息、基礎(chǔ)等的政策。簡單而言，元政策就是制定政策的政策，是具體政策的依據(jù)。有人把政策體系看做是一個自上而下的金字塔，從上而下分別是元政策、基本政策和具體政策三個方面。根據(jù)元政策制定基本政策，再根據(jù)基本政策制定具體政策。元政策可能不是真正意義上的政策，它可能只是一種觀念、思想、目標等宏觀性的指標。制度的頂層設計近來成為我國的政治新名詞，不斷被用以描述高層的政策規(guī)劃。在改革邁入深水區(qū)的中國，，政策頂層設計對于推動那些老大難的社會問題至關(guān)重要，醫(yī)改、稅改、教改等無不與制度的頂層設計有