營商環(huán)境法治保障問題研究

［提要］在全球經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，營商環(huán)境逐步成為衡量不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)。近年來，隨著一系列優(yōu)化營商環(huán)境法律規(guī)范的出臺(tái)，我國法治化營商環(huán)境持續(xù)改善。本文以京津冀地區(qū)為樣本展開研究，指出當(dāng)前法治化營商環(huán)境存在的不足，并從立法、執(zhí)法、司法、守法等角度提供優(yōu)化營商環(huán)境的對(duì)策。一、研究背景“營商環(huán)境”一詞最初由世界銀行下屬小組DoingBusiness通過對(duì)全球經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行調(diào)研和評(píng)估后創(chuàng)建的相關(guān)概念和評(píng)價(jià)體系。因其并非本土術(shù)語，故而直至近幾年才頻繁進(jìn)入人們的視野，并被廣泛使用。自2003年開始，世界銀行每年對(duì)所調(diào)研評(píng)估的經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行排名，其所形成的《營商環(huán)境報(bào)告》包含的所有指標(biāo)均由嚴(yán)格的方法論支撐，對(duì)全球各國營商環(huán)境優(yōu)化具有強(qiáng)大的作用。近年來，“打造市場(chǎng)化、法治化、國際化的營商環(huán)境”被多次寫入政府工作報(bào)告，也成為各省政府治理的重要內(nèi)容。形成營商環(huán)境立法的體系化研究，打造“三化”營商環(huán)境已經(jīng)勢(shì)在必行。自國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》發(fā)布以來，我國有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的立法、決定已達(dá)1，000余篇，涉及方面眾多，內(nèi)容龐雜。我國雖努力落實(shí)法治化營商環(huán)境的立法要求，但目前仍存在著各項(xiàng)問題。本文以京津冀地區(qū)相關(guān)法規(guī)和實(shí)踐為例，對(duì)各項(xiàng)問題進(jìn)行闡述。二、營商環(huán)境現(xiàn)狀分析——以京津冀地區(qū)為例以《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為起點(diǎn)，我國各省的優(yōu)化營商環(huán)境條例紛紛出臺(tái)。本文以京津冀三省條例為樣本，以國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》體例為標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)主體保護(hù)、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障五個(gè)部分對(duì)比分析優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)法規(guī)與實(shí)踐。（一）京津冀地區(qū)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》法規(guī)分析1、市場(chǎng)主體保護(hù)?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱“《條例》”）中，專章設(shè)立市場(chǎng)主體保護(hù)，賦予市場(chǎng)主體若干權(quán)利?！侗本┦袃?yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱“北京《條例》”）中，在市場(chǎng)環(huán)境部分第十條對(duì)保護(hù)市場(chǎng)主體進(jìn)行概略說明，集中在法治保障方面體現(xiàn)其余保護(hù)措施?！短旖蚴袃?yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱“天津《條例》”）中，在市場(chǎng)環(huán)境部分對(duì)市場(chǎng)主體的平等保護(hù)原則略有提及，大部分規(guī)制行政權(quán)力，保護(hù)市場(chǎng)主體的內(nèi)容在法治環(huán)境部分。《河北省優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱“河北《條例》”）中，市場(chǎng)主體保護(hù)條文分散于條例各部分，并在不同對(duì)象不同場(chǎng)景中為市場(chǎng)主體進(jìn)行了更為細(xì)致的安排，如行業(yè)商會(huì)與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系。2、市場(chǎng)環(huán)境?！稐l例》中，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境主要從簡化企業(yè)經(jīng)營許可、加大維護(hù)公平競(jìng)爭執(zhí)法力度、降低企業(yè)融資成本等方面作為切入點(diǎn)。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，除北京市新增產(chǎn)業(yè)禁止限制目錄以外，其余各省份均實(shí)行負(fù)面清單制度，即“非禁即入”。北京《條例》中，新增市場(chǎng)主體超經(jīng)營范圍開展非許可類經(jīng)營活動(dòng)不予處罰，并簡化市場(chǎng)主體注冊(cè)登記手續(xù)。天津《條例》中，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度，推動(dòng)海港、空港和口岸等物流中心建設(shè)。河北《條例》中，對(duì)于領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后尚未開展經(jīng)營活動(dòng)和申請(qǐng)注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)的市場(chǎng)主體，可自主選擇適用一般程序或簡易程序進(jìn)行注銷登記。3、政務(wù)服務(wù)?！稐l例》中建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和簡化政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理流程等亮點(diǎn)在這三個(gè)樣本省也有更為細(xì)致的規(guī)范。北京《條例》中，推行全部政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在網(wǎng)上全部辦理，建立全市統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，推進(jìn)政務(wù)信息共享。天津《條例》中，天津市政府通過線上平臺(tái)“政務(wù)一網(wǎng)通”進(jìn)行跨區(qū)域跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享，依法無需進(jìn)行評(píng)審或檢測(cè)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)一次性受理辦結(jié)。河北《條例》中，縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)行政審批事項(xiàng)集中統(tǒng)一辦理，確?！皟杉?、兩到位”，并推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加強(qiáng)政務(wù)資源信息共享平臺(tái)建設(shè)。4、監(jiān)管執(zhí)法?！稐l例》中多種監(jiān)管方式并存，如依法監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管和在線監(jiān)管等，采用行政執(zhí)法公示且全過程紀(jì)律制度，使其更為公開透明。北京《條例》推行以信用為基礎(chǔ)的分級(jí)分類監(jiān)管制度，并健全市場(chǎng)主體信用恢復(fù)制度。天津《條例》中，市政府設(shè)立投訴查處機(jī)制，接受任何對(duì)有損營商環(huán)境行為的投訴和舉報(bào)。河北《條例》中實(shí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，對(duì)行政執(zhí)法行為全程記錄并歸檔。5、法治保障。多元化糾紛解決機(jī)制和推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)貫穿《條例》法治保障部分始終。北京《條例》與《條例》相似，專章設(shè)立法治保障，對(duì)行政主體、行政機(jī)關(guān)工作人員作出行政行為進(jìn)行規(guī)范。天津《條例》將“有關(guān)機(jī)關(guān)”明確化，各級(jí)別各部門管理事項(xiàng)劃分清晰，并配有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。河北《條例》細(xì)化《條例》中的各項(xiàng)規(guī)定，并對(duì)各級(jí)政府和司法行政機(jī)關(guān)與法院之間分工負(fù)責(zé)相互配合問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，將有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境工作納入政府績效評(píng)價(jià)體系，更加貼合地方實(shí)踐。（二）京津冀地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境實(shí)踐分析1、北京地區(qū)。在北京市政府官網(wǎng)主頁，小微企業(yè)可線上與貸款服務(wù)中心綜合窗口人員溝通，申請(qǐng)貸款，受疫情影響的中小微企業(yè)可以向貸款銀行申請(qǐng)貸款延期還本付息；企業(yè)可申請(qǐng)?jiān)鲋刀惲舻滞硕悾蠗l件的企業(yè)可獲取最新稅費(fèi)優(yōu)惠政策。同時(shí)，持續(xù)在準(zhǔn)入準(zhǔn)營改革上精準(zhǔn)發(fā)力，推行“一業(yè)一證”和“證照聯(lián)辦”合并改革、加大政府采購小微企業(yè)支持力度、壓減出口退稅辦理時(shí)間、提升高新技術(shù)貨物通關(guān)效率等措施，為企業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營、穩(wěn)定發(fā)展提供有力制度保障。2、天津地區(qū)。天津市政府壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間，要求查封登記、異議登記即時(shí)辦結(jié)，抵押登記和企業(yè)辦理轉(zhuǎn)移登記時(shí)限壓縮至三個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，一般登記壓縮至五個(gè)工作日辦結(jié)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記、電子營業(yè)執(zhí)照相關(guān)材料通過天津市信息資源統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)提取，發(fā)揮線上信息共享效用，營造優(yōu)良的線上營商環(huán)境。天津市濱海新區(qū)推進(jìn)集成改革，實(shí)現(xiàn)“一件事一次辦”，政務(wù)事項(xiàng)全程線上辦理，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，堅(jiān)持讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，推動(dòng)政務(wù)信息互通共用。3、河北地區(qū)。河北省石家莊市政府建立“石i企”服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建有效政企溝通橋梁，服務(wù)企業(yè)發(fā)展。石家莊人社局為到中小微企業(yè)就業(yè)的高校畢業(yè)生提供一次性就業(yè)補(bǔ)助，對(duì)特困行業(yè)實(shí)施階段性緩繳企業(yè)社保費(fèi)，通過緩解人民就業(yè)難和市場(chǎng)主體持續(xù)經(jīng)營吃力問題優(yōu)化營商環(huán)境。河北省邯鄲市人民政府為中小投資者建立服務(wù)專欄，歸納支持中小企業(yè)政策的數(shù)據(jù)庫，將“辦事、招聘、投訴”三類高頻服務(wù)專欄列出。社會(huì)投資類的工程建設(shè)項(xiàng)目非核準(zhǔn)類審批少則32個(gè)工作日，多則41個(gè)工作日，大大減少了企業(yè)在項(xiàng)目審批流程中投入的時(shí)間。三、法治化營商環(huán)境存在的問題溯因（一）政策執(zhí)行欠佳?！稐l例》中，《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》在各省實(shí)施，但落實(shí)力度不高，實(shí)施細(xì)則也有待完善。保障各類市場(chǎng)主體依法平等參與力度不足，越來越多針對(duì)民企的隱形壁壘和無形歧視愈發(fā)嚴(yán)重。某些部門忽視質(zhì)量，對(duì)于關(guān)乎本部門重大利益的事項(xiàng)不肯放手，例如在行政審批環(huán)節(jié)，文書種類多、審批時(shí)間長、審批流程雜等問題，給市場(chǎng)主體增添許多不必要的負(fù)擔(dān)。（二）行政職能不清。行政機(jī)關(guān)在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中不僅是市場(chǎng)的秩序維護(hù)者，也是市場(chǎng)主體，具有雙重身份。兩種身份的保持與維護(hù)都或多或少地映射著政府形象。部分地區(qū)政府逃避或拒絕承擔(dān)其作為市場(chǎng)主體進(jìn)行交易的違約毀約行為，一時(shí)避免了違約金的賠償，短期來看也不會(huì)造成較大不利后果，但久而久之地失信于公眾，不僅打擊其他市場(chǎng)主體的交易積極性，也阻礙政府公信力的塑造。（三）政務(wù)服務(wù)效能低。服務(wù)型政府的建設(shè)仍處于初步階段，與南方發(fā)達(dá)省份相比仍存在較大的差距。執(zhí)法主體的執(zhí)法專業(yè)度有限，對(duì)自由裁量權(quán)的把握很難控制在公正和規(guī)范的限度內(nèi)。政府官員以及部分基層工作者不僅不合理利用公權(quán)力促進(jìn)人民群眾和本地的利益實(shí)現(xiàn)，反而利用權(quán)力牟取私利，在一定程度上導(dǎo)致市場(chǎng)主體與政府之間存在隔閡。（四）行政監(jiān)管不力。政務(wù)平臺(tái)建設(shè)有待深入推進(jìn)。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)雖已先后在各省建立，但仍然存在信息孤島現(xiàn)象。部分基層政府部門信息還未實(shí)現(xiàn)共享，需進(jìn)一步加強(qiáng)整合力度。不少部門的信息系統(tǒng)都是線上縱向運(yùn)行，尚未實(shí)現(xiàn)橫向互通，增加了企業(yè)與政府的交流成本，降低了監(jiān)管效率。（五）司法保障不足。司法機(jī)關(guān)以案釋法，優(yōu)化法治化營商環(huán)境成效不高?；鶎臃ㄔ喊讣?shù)量極多，審判人員與案件數(shù)量不成正比，商事案件審理周期長，質(zhì)效不高。雖然《條例》支持多元化的糾紛解決機(jī)制，但隨著審判層級(jí)的下落，《條例》執(zhí)行力度也隨之下降，無法保證投資者合法權(quán)益。四、國際營商環(huán)境借鑒——以美國為例通過優(yōu)化政府各項(xiàng)監(jiān)管制度來提高市場(chǎng)效率，是美國建立兩百多年以來幾乎每屆新政府必做的事。20世紀(jì)末，美國聯(lián)邦政府頒布行政令明確指出：“以民為本的理想監(jiān)管體制要保護(hù)和改善國民的安全、健康和環(huán)境，在不造成不合理成本的前提下提高經(jīng)濟(jì)”。（一）多方位建立在線平臺(tái)，強(qiáng)化一體檢索機(jī)制。2002年，美國聯(lián)邦政府建立跨部門電子監(jiān)管網(wǎng)站R.，社會(huì)各界可通過此平臺(tái)對(duì)聯(lián)邦政府發(fā)布的所有監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行“一站式評(píng)論”，通過網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)間接促進(jìn)聯(lián)邦政府的監(jiān)管效率；搭建監(jiān)管信息在線檢索平臺(tái)，便于公眾查找聯(lián)邦監(jiān)管信息。每年春季和秋季發(fā)布的聯(lián)邦政府監(jiān)管行動(dòng)議程、監(jiān)管議程中的實(shí)施細(xì)則和方案、目前和以往的監(jiān)管審核和各種公開會(huì)議信息，以及聯(lián)邦政府對(duì)最新出臺(tái)的監(jiān)管政策執(zhí)行情況可在此平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)檢索，若收到對(duì)于監(jiān)管政策的反對(duì)意見，就有義務(wù)取消此次政策部分規(guī)則的制定。公眾對(duì)監(jiān)管信息的自由評(píng)論和無障礙查詢，有效提升監(jiān)管治理的規(guī)范度和透明度。（二）加大商業(yè)賄賂處罰力度，實(shí)行嚴(yán)厲處罰措施。為防止和治理商業(yè)賄賂行為，美國制定了一系列的反不正當(dāng)法律體系：《克萊頓法》《謝爾曼法》《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》以及《反海外腐敗法》等。根據(jù)美國《海外反腐敗法》，對(duì)于已經(jīng)確認(rèn)違反商業(yè)賄賂條款的自然人的刑事責(zé)任，可處五年以下監(jiān)禁或最高十萬美元罰金，或并處；對(duì)于非自然人，處二百萬美元以下罰金；對(duì)于行賄者的民事責(zé)任，可要求一萬美元以下的罰款。對(duì)于違反美國《不正斂財(cái)及不正犯罪組織法》的行為主體，其每個(gè)犯罪行為均存在面臨二十年以下監(jiān)禁并處罰金的可能性。除此之外，其不當(dāng)斂財(cái)?shù)呢?cái)產(chǎn)、違法所得和用于實(shí)施犯罪行為的企業(yè)中的所有財(cái)產(chǎn)和權(quán)利均被加以沒收，受害者可對(duì)此犯罪主體主張按受損金額的三倍來賠償。高額的民事賠償和嚴(yán)厲的刑事處罰使該法成為治理市場(chǎng)商業(yè)賄賂行為的典型法律，為規(guī)范市場(chǎng)主體行為保駕護(hù)航。（三）嚴(yán)守商品質(zhì)量，規(guī)范執(zhí)法行為。美國聯(lián)邦政府不定期檢查和抽查全美各地食品生產(chǎn)商，專職執(zhí)法人員不少于一萬人；檢查過程中，執(zhí)法人員不得食用和飲用生產(chǎn)商的產(chǎn)品，若經(jīng)檢查后產(chǎn)品質(zhì)量仍不達(dá)標(biāo)，執(zhí)法人員也將承擔(dān)責(zé)任；若執(zhí)法人員存在違法行為，聯(lián)邦政府將予以開除并不再錄用。聯(lián)邦政府“消費(fèi)者事務(wù)辦公室”是本國消費(fèi)者保護(hù)的最高機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)的特別助理擔(dān)任負(fù)責(zé)人。其免費(fèi)提供的《消費(fèi)者指導(dǎo)手冊(cè)》中，許多機(jī)構(gòu)均為本土企業(yè)自行設(shè)立的專供消費(fèi)者投訴的專設(shè)機(jī)構(gòu)。企業(yè)從消費(fèi)者的投訴建議中不斷改進(jìn)其商品，并以較低的成本獲取假冒商品的來源。美國政府通過規(guī)定“除食品外的各類商品，包含服裝和電子產(chǎn)品等，售出后的六個(gè)月內(nèi)均可退貨”，保護(hù)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，防止了假冒商品的流通。五、法治營商環(huán)境優(yōu)化建議（一）立法貼合實(shí)踐。優(yōu)化營商環(huán)境首先在于立法，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮需要保護(hù)企業(yè)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展需要構(gòu)建企業(yè)權(quán)利保護(hù)機(jī)制，企業(yè)行權(quán)也需在法治的約束下實(shí)現(xiàn)。創(chuàng)制相關(guān)法律法規(guī)時(shí)擴(kuò)大公眾參與度，讓營商環(huán)境各項(xiàng)制度中充斥著民眾權(quán)益。鼓勵(lì)企業(yè)家參與立法草案的制定工作，聆聽大中小企業(yè)不同階層的不同聲音，將會(huì)議中專家學(xué)者意見有效地反映在立法條文中，而非流于形式。（二）構(gòu)建政務(wù)公開，提升政務(wù)誠信。政府是社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理維護(hù)者，也是服務(wù)者。政府權(quán)力由人民賦予，確立以人民為中心，樹立以民為本理念，摒棄傳統(tǒng)的官管民理念，尊重人民群眾權(quán)利才能贏得民心。擴(kuò)大政務(wù)公開范圍，保障公眾知情權(quán)，涉及公眾利益的調(diào)整應(yīng)事前多征求市場(chǎng)主體的意愿，而非由行政機(jī)關(guān)單方面主導(dǎo)決定。貫徹政務(wù)誠信，使企業(yè)對(duì)未來結(jié)果產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，鞏固加強(qiáng)企業(yè)信心。（三）司法保障營商環(huán)境。由于司法獨(dú)有的中立性，司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中往往與外界的聯(lián)系不緊密，但公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值核心，保持中立性、以司法案例捍衛(wèi)公