沿海港口城市適應(yīng)性治理探究

［提要］本文結(jié)合我國沿海港口城市演化實際，梳理港口城市存在的治理困境；明晰港口城市要遵從治理主體多元性、治理方式復(fù)合性、治理目標(biāo)綜合性等適應(yīng)性治理原則；并提出提高對港口城市的社會認識和社會學(xué)習(xí)能力、建立港城系統(tǒng)多元化的社會互動系統(tǒng)、多方面提升港城系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)彈力等適應(yīng)性治理對策。2022年發(fā)布《水運“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，明確了進一步打造高能級港口樞紐、推動聯(lián)運高質(zhì)量發(fā)展、引領(lǐng)智慧水運新發(fā)展、提升管理能力與水平等發(fā)展目標(biāo)。由此可見，在新發(fā)展格局下，沿海港城融合發(fā)展是沿海港口城市的必由之路，精確地識別出沿海港城互動關(guān)系，總結(jié)好沿海港口城市的發(fā)展特征，確立好新格局下沿海港口城市的治理體系，是沿海港口城市可持續(xù)發(fā)展課題研究的重中之重。一、沿海港口城市演化的治理困境（一）難以適應(yīng)多方多樣化需求。其一，沿海港口城市治理難以滿足多個利益相關(guān)者共同治理的需求。沿海港口城市治理涉及多個利益相關(guān)者，包括港口管理機構(gòu)、城市政府、居民社區(qū)、行業(yè)代表等。不同利益相關(guān)者之間可能存在利益沖突或權(quán)力分配的問題，導(dǎo)致治理過程中出現(xiàn)沖突或難以達成共識的局面。其二，沿海港口城市治理難以識別人民群眾多樣化的需求，難以平衡人民群眾多樣化的需求和經(jīng)濟高質(zhì)量增長的關(guān)系。人民的美好生活需求日益增長且越來越多樣化，在港口城市中主要體現(xiàn)在兩個方面：一是隨著城市人口不斷增多，人民對居住需求、交通需求、環(huán)境需求等不斷提高；二是隨著社會意識觀念的發(fā)展，社會公眾對港口區(qū)域的親海需求、綠色發(fā)展需求也在提升。港口城市的治理不僅要兼顧經(jīng)濟發(fā)展，也要重視公眾的切身感受，根據(jù)人民需求施政施策，增強人民群眾的幸福感。（二）沿海港口城市矛盾難解決。習(xí)近平多次強調(diào)要立足“陸海一盤棋”基本理念與“陸海一體化”基本規(guī)律，探索統(tǒng)籌陸海資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護的有效路徑。但目前沿海城市規(guī)模和沿海港口規(guī)模的擴張導(dǎo)致港城邊界矛盾增強，城市市區(qū)的外溢、港口集疏運網(wǎng)絡(luò)的擴張、環(huán)境發(fā)展壓力等問題交織在港城邊界區(qū)域，部分港口與城市在引入產(chǎn)業(yè)、升級產(chǎn)業(yè)、遷移產(chǎn)業(yè)等方面難以達成共識。沿海港口城市在治理過程中，需要平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護目標(biāo)，尋找協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的方案。此外，港口和港口城市雖處于同一環(huán)境中，但都具有經(jīng)濟發(fā)展的獨立性。我國的港口規(guī)劃和港口城市規(guī)劃隸屬于不同的行政機構(gòu)，港口規(guī)模擴張和城市規(guī)模擴張未有統(tǒng)一規(guī)劃和共識，建設(shè)目標(biāo)時常不一致，難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)或同步發(fā)展。而二者差異化的目標(biāo)常會導(dǎo)致港口或城市極端現(xiàn)象的產(chǎn)生，如港口作用被夸大，港口運量規(guī)模高估，港區(qū)建設(shè)盲目擴張，造成港口產(chǎn)能過剩等，亦或是城市建設(shè)以城市自增長為中心，當(dāng)?shù)卣畠A向于快速收益的產(chǎn)業(yè)，盲目引入新產(chǎn)業(yè)，缺少對港口發(fā)展長遠性規(guī)劃，造成港口產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和流失等?，F(xiàn)有治理體系對港城目標(biāo)協(xié)調(diào)問題尚難以形成有效治理方案。（三）港口城市演化路徑差異化。不同區(qū)位沿海港口城市演化進程不同，演化趨勢各異，面臨的發(fā)展阻礙不同。部分沿海港口城市處于港城協(xié)調(diào)發(fā)展階段，如福州、廈門等，但并非理想的互惠共生模式，如果長期處于偏利共生的互動關(guān)系，港口和城市仍有向極端發(fā)展的可能性。部分以煤炭鋼鐵、金屬礦石運輸為主的資源型港口城市在我國發(fā)展初期港口占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢，迅速擴張完善建設(shè)，成長為大型港口，推動了城市發(fā)展，但隨著對外貿(mào)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)勢下降，這類港口對城市的推動作用不斷減弱，甚至由于前期的過度擴張建設(shè)而逐漸阻礙城市的發(fā)展。部分港口城市的城市基礎(chǔ)薄弱，一直依賴港口貿(mào)易和港口產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如寧波、防城港等，港口城市對環(huán)境變化和風(fēng)險沖擊的適應(yīng)能力很小。部分港口城市的港口規(guī)模較小，港口對城市的推動作用一直難以顯現(xiàn)等?？梢?，我國沿海港口城市的演化路徑差異化明顯，港口城市的治理必須充分考慮發(fā)展實際，針對自身的發(fā)展阻礙進行深入治理。二、沿海港口城市適應(yīng)性治理原則（一）治理主體多元性。適應(yīng)性治理以多元治理主體為原則，要求治理主體要涵蓋政府、市場和社會組織等。多元主體共同參與使得治理過程具有社會性、自組織性和相對獨立性，更容易滿足當(dāng)下多樣化、專業(yè)化的社會需求，彌補政府監(jiān)督和管理的社會空白地帶。多元化的沿海港口城市治理主體應(yīng)涵蓋各種參與港口城市治理的組織和利益相關(guān)方，至少分為以下六方：（1）政府部門：包括中央政府、地方政府和港口管理機構(gòu)等，負責(zé)制定政策、規(guī)劃城市發(fā)展、監(jiān)管港口運營等；（2）港口經(jīng)營者：包括港口運營公司、港務(wù)局和港口綜合管理機構(gòu)等，負責(zé)港口設(shè)施的建設(shè)、運營和維護，以及港口服務(wù)的提供；（3）城市居民和社區(qū)組織：包括居民、社區(qū)機構(gòu)、非政府組織等，代表和維護居民和社區(qū)利益，在城市發(fā)展和港口建設(shè)中發(fā)揮著監(jiān)督和反饋治理策略的重要作用；（4）產(chǎn)業(yè)和商業(yè)利益相關(guān)方：包括港口相關(guān)產(chǎn)業(yè)、物流企業(yè)、商業(yè)機構(gòu)等，在港口城市的經(jīng)濟發(fā)展和商業(yè)活動中發(fā)揮著重要作用；（5）學(xué)術(shù)界和研究機構(gòu)：包括大學(xué)、研究機構(gòu)和智庫等，提供專業(yè)知識、研究成果和政策建議，為港口城市的發(fā)展和治理提供理論支持；（6）國際組織和合作伙伴：包括國際港口組織、國際開發(fā)機構(gòu)和其他國際合作伙伴等，提供資金、技術(shù)和經(jīng)驗，支持港口城市的發(fā)展和治理。通過以上六方治理主體的共同參與，實現(xiàn)不同利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)合作，形成治理共識，共同推動港口城市的可持續(xù)發(fā)展。（二）治理方式復(fù)合性。治理方式復(fù)合性原則強調(diào)構(gòu)建多層級、多路徑的治理結(jié)構(gòu)。一方面復(fù)合的治理結(jié)構(gòu)能夠打破傳統(tǒng)的以政府為單一中心的治理模式，構(gòu)建有多個權(quán)利中心和服務(wù)中心并存的治理模式，通過單元的交叉、自發(fā)的秩序、復(fù)合的層級促進社會群體相互協(xié)作、相互適應(yīng)，有效應(yīng)對復(fù)雜性、多樣性和不確定性的前景。另一方面強調(diào)通過反復(fù)溝通、決策和談判等途徑，打破信息隔離和信息不對稱的局限，促進政府、市場和社會組織基于共同利益的相互合作，對共同目標(biāo)進行集體行動。在港口城市的治理中，面對不同的問題，使用適合的治理方式才能做到高效治理。如，在港城目標(biāo)協(xié)調(diào)上，涉及的治理主體主要有政府和社會組織，不同職能的政府行政單位負責(zé)從國家、省際和城市完成對港口和港口城市的政策性規(guī)劃，社會組織負責(zé)形成港城問題代表，反饋治理意愿，監(jiān)督治理效果。則在治理方式上可以選擇多元化治理，由政府和問題代表作為治理主體，其他利益相關(guān)者作為補充，形成政府層面和社會層面共同參與的治理方式，對港城規(guī)劃目標(biāo)協(xié)調(diào)建立適宜的交流機制進行治理。在港口演化路徑差異化問題中，治理過程中更加側(cè)重治理的信息差異和反饋，可以采用網(wǎng)格化治理的方式，通過增強信息平臺建設(shè)和促進利益相關(guān)者們發(fā)表不同的觀點，納入多方參與者對現(xiàn)有港口城市建設(shè)進行討論，監(jiān)督已經(jīng)采取治理策略的實施效果等?？傊?，不同的問題涉及港口城市系統(tǒng)中的利益層級不同，利益相關(guān)者不同，要結(jié)合具體的問題采用具體的治理方式。（三）治理目標(biāo)綜合性。傳統(tǒng)的治理方式主要由治理目標(biāo)引導(dǎo)，然后實施具體的治理策略。適應(yīng)性治理理論的治理目標(biāo)是在系統(tǒng)穩(wěn)定時促進系統(tǒng)優(yōu)化發(fā)展，在系統(tǒng)不穩(wěn)定時強調(diào)對風(fēng)險的有效應(yīng)對，即適應(yīng)性治理的治理目標(biāo)不單單應(yīng)對一個問題，而是應(yīng)對整個系統(tǒng)現(xiàn)有的和潛在的問題。沿海港口城市的適應(yīng)性治理要兼顧以下目標(biāo)：一是綜合利益平衡，要求政府部門、港口經(jīng)營者、城市居民和產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)方等各方都能夠參與決策過程，共同制定發(fā)展目標(biāo)和政策，從而更好地協(xié)調(diào)各方的需求；二是提升治理效能，促進各利益相關(guān)方的參與，提供更多的信息和資源，促進問題的識別和解決，加強政策的實施和監(jiān)督，從而提升港口城市治理的效能；三是促進可持續(xù)發(fā)展，通過多方參與和合作，綜合考慮經(jīng)濟、環(huán)境和社會的因素，制定和實施可持續(xù)發(fā)展的政策和措施，平衡港口發(fā)展和城市生態(tài)、社會的需求，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、環(huán)境保護和社會公平的協(xié)同發(fā)展；四是建立社會凝聚力，通過各方的參與和合作，增強各利益相關(guān)方對港口城市發(fā)展的認同感和參與感，促進社會的凝聚力和穩(wěn)定性，形成共建共享的社會共識。三、沿海港口城市適應(yīng)性治理對策（一）提高沿海港口城市社會學(xué)習(xí)能力1、理清港城共生關(guān)系，引導(dǎo)社會客觀認識。港口與城市的互動關(guān)系并非一成不變、始終如一的，利益相關(guān)者對港口關(guān)系的認識很難全面。沿海港口城市要加大對港城關(guān)系的宣傳，引導(dǎo)社會公眾客觀準(zhǔn)確認識當(dāng)下港城關(guān)系的互動情況，讓社會公眾對港城關(guān)系所處發(fā)展階段充分了解，破除信息差和認識觀念所帶來的治理屏障。培育社會對港城關(guān)系理解具有常態(tài)-非常態(tài)社會轉(zhuǎn)換思維，提高社會公眾對環(huán)境沖擊的接受能力和適應(yīng)能力，港口城市的共生環(huán)境發(fā)生改變時，比如政策環(huán)境、貿(mào)易環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響了港口城市發(fā)展時，港口城市的社會公眾不會執(zhí)著于原有產(chǎn)業(yè)的難以維系，而是快速尋找新的發(fā)展機會，這將大大提高港口城市對風(fēng)險的適應(yīng)能力。2、培養(yǎng)綠色可持續(xù)發(fā)展觀念，緩解港城矛盾。港城界面的矛盾已經(jīng)是港口城市發(fā)展的阻礙之一，港口規(guī)劃和城市規(guī)劃的沖突難以避免，各層級的利益相關(guān)者對港城矛盾的處理方式難以統(tǒng)一，原因在于對港口城市長期可持續(xù)發(fā)展理念的認識不夠深入，由此港口城市要提升可持續(xù)發(fā)展理念和綠色發(fā)展理念的培育。一是加強港區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作，開展節(jié)能減排及保護生態(tài)環(huán)境宣傳活動，提高港區(qū)各行業(yè)的生態(tài)保護及節(jié)能減排意識，促使生態(tài)保護與節(jié)能減排逐漸成為企業(yè)的自覺行為；二是對污染排放制定排污收費制度，制定合理的排放標(biāo)準(zhǔn)，對排放污染物較少的船舶、港口、企業(yè)給予稅收減免，對環(huán)保設(shè)施給予低息或無息貸款的優(yōu)惠。（二）建立沿海港城系統(tǒng)多元化互動機制1、吸納多元主體參與。港口城市演化處于動態(tài)發(fā)展之中，僅靠政府的政策引導(dǎo)和規(guī)定制約是遠遠不夠的。適應(yīng)性治理最大的特點就是突破了傳統(tǒng)的自上而下的治理體系，參與主體除了中央、省市以及基層政府的縱向主體參與，還要充分吸納個人、社會、市場以及更多的非正式組織的參與，形成多元化的合作治理網(wǎng)絡(luò)，在治理過程中，達到治理主體的建設(shè)組織化和多元主體參與的協(xié)同合作治理效果。港口城市的城市建設(shè)管理者和港口建設(shè)管理者要明確自身在多元治理擔(dān)任的角色是引導(dǎo)者、組織者和協(xié)調(diào)者，此基礎(chǔ)上促進利益相關(guān)者群體一起合作形成良性互動，對于港口城市演化的趨勢和內(nèi)容進行廣泛的協(xié)商和交流，加強透明度，提供公眾參與的機會，確保居民的關(guān)切和愿望得到考慮。2、建立多方參與合作機制。首先，要建立多方參與和合作的機制，包括政府部門、港口經(jīng)營者、城市居民、產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)方和社會組織等。可以通過定期的會議、研討會和工作組等形式，促進各利益相關(guān)方的參與和協(xié)商，共同制定決策和解決方案。鼓勵社區(qū)居民的參與自治，建立社區(qū)組織和居民代表機制，通過社區(qū)會議、公眾聽證會和社區(qū)活動等形式，促進社區(qū)居民的參與和意見表達，使他們能夠直接參與港城系統(tǒng)的決策和管理。其次，鼓勵港口經(jīng)營者和企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，與社會組織建立伙伴關(guān)系。可以通過開展社會公益活動、環(huán)境保護項目和社會投資等，增強港口經(jīng)營者與城市社區(qū)之間的互動與合作。再次，建立相應(yīng)的制度和政策支持，為港城系統(tǒng)的多元化社會互動提供法律依據(jù)和政策指導(dǎo)。例如，制定促進社會參與和合作的法規(guī)和政策，鼓勵各利益相關(guān)方的參與和協(xié)作。最后，加強綜合規(guī)劃和協(xié)調(diào)，通過建立涉及港口管理機構(gòu)、城市政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和相關(guān)行業(yè)代表的綜合規(guī)劃機制。促進這些利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)合作，確保港口發(fā)展與城市發(fā)展目標(biāo)相一致，滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需求和愿景。（三）多方面提升沿海港城系統(tǒng)結(jié)構(gòu)彈力1、構(gòu)建多主體多層級的治理機制。我國港口治理主要以省級港口集團為主體進行規(guī)劃和管理，城市建設(shè)則是以城市行政區(qū)域為中心，由此在港城治理機制上存在管理者不統(tǒng)一、治理層級不一致、治理主體不相同等問題。首先，應(yīng)構(gòu)建省級港口集團、港口建設(shè)、城市建設(shè)三者之間的協(xié)調(diào)治理機制，促進三者實現(xiàn)多主體多層級的規(guī)劃銜接、運營溝通和智力共享，促進沿海港口與城市之間的互動關(guān)系。其次，建立三者聯(lián)合的港城錯位發(fā)展機制，引導(dǎo)共生發(fā)展要素的合理流動，實現(xiàn)港城資源優(yōu)勢互補，鼓勵港城深挖自身優(yōu)勢功能、產(chǎn)業(yè)，探索港城優(yōu)勢發(fā)展資源，尋找港城合作重點。最后，以政府、市場和非政府組織為依托，共同制定產(chǎn)業(yè)、土地、資源等發(fā)展政策，引導(dǎo)有限資源的高效使用。2、優(yōu)化港城物質(zhì)與信息的交流界面。沿海港城共生演化重塑港城互動關(guān)系，是實現(xiàn)港城協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。優(yōu)化港城共生系統(tǒng)的共生環(huán)境，促進